Perustelut
Vaali- ja puoluerahoitusvalvonnan tavoitteet
Vaalirahoituslain tavoitteena on lisätä vaalirahoituksen
avoimuutta sekä tietoa ehdokkaiden mahdollisista sidonnaisuuksista.
Vaalirahoituslailla säädellään
poliittisen toiminnan rahoitusta. Lain perustelujen mukaan säätelyn
keskeinen tavoite on ehkäistä korruptiota ja taata
riittävät voimavarat poliittisen järjestelmän
toiminnalle. Tällä tavalla edistetään
kansanvaltaa ja sitä kohtaan tunnettua luottamusta. Avoimet
ja rehelliset vaalit ovat toimivan länsimaisen demokratian
kulmakivi. Keskeinen osa avoimuutta on se, että äänestäjillä on
mahdollisuus saada tietää, mistä puolueet
tai muut ehdokkaita asettavat mielipidesuunnat ovat saaneet kampanjaansa
merkittävää rahoitusta. Voimakas taloudellinen
riippuvuus yhdestä rahoittajatahosta voi synnyttää epäilyksiä rahoittajan
pyrkimyksistä vaikuttaa epäasiallisesti ehdokkaita
asettavan tahon harjoittamaan politiikkaan. Ilmoitusvelvollisuus
lisää julkista tietoa ehdokkaiden mahdollisista
sidonnaisuuksista, ja sen odotetaan myös rajoittavan ehdokkaiden
vaalikampanjoiden kulujen kasvua.
Vaalirahoituslain tavoitteena on selkeyttää vaalirahoituksen
ilmoitusvelvollisuuden sisältöä. Poliittisen
toiminnan luonne huomioon ottaen laissa ei ole ollut mahdollista
ennakoida kaikkia soveltamistoiminnassa vastaan tulevia tilanteita.
Lailla tavoitellaan ilmoitusjärjestelmää,
joka on riittävän kattava ja samalla noudatettavissa
ilman kohtuutonta vaivaa ehdokkaalle. Ehdokkaan oikeusturvan ja
ilmoitusten vertailukelpoisuuden turvaamiseksi laissa on pyritty
mahdollisimman selkeään ilmoitusjärjestelmään.
Myös puoluelain uusien säännösten
tavoitteena on lisätä puoluerahoituksen avoimuutta
ottamalla erityisesti huomioon Euroopan neuvoston korruptionvastaisen
toimielimen GRECOn Suomelle antamat suositukset. Lain tavoitteena
on myös antaa riittävästi tietoa mahdollisten
sidonnaisuuksien arvioimisen kannalta puolueiden perustoiminnan
ja vaalikampanjoiden rahoituksesta sekä ehkäistä korruptiota
ja epäasiallisiin sidonnaisuuksiin perustuvaa vaikuttamista
puolueiden toimintaan. Puolueiden valvontaa toteuttavat valtiontalouden
tarkastusvirasto, oikeusministeriö sekä asianomaisten
yhteisöjen tai säätiöiden tilintarkastajat.
Tarkastusviraston rooli on valvoa puoluelain tukea, vaalikampanjan
kulujen ja rahoituksen erittelyä sekä näihin
liittyvien asiakirjojen laatimista ja toimittamista koskevien
säännösten noudattamista.
Käsittelyssä olevat kertomukset
Puoluerahoitusta koskevan tarkastuksen tavoitteena oli varmistautua
siitä, antavatko ilmoitusvelvollisten lakisääteiset
ilmoitukset säädösten mukaisesti ja valvonnan
tarpeiden näkökulmasta kirjanpitoon perustuvat
oikeat ja riittävät tiedot puoluerahoituksesta
sekä tuen rajoitusten noudattamisesta ja onko ilmoitusvelvollisten kirjanpito
puoluelain näkökulmasta asianmukaista ja ovatko
ilmoitusvelvolliset noudattaneet puoluelain keskeisiä säännöksiä puoluerahoituksesta
ja sen rajoituksista. Tarkastusten kohteina oli kahdeksan puoluetta,
kahdeksan piirijärjestöä ja neljä puolueiden
ilmoittamaa lähiyhteisöä.
Pääsääntöisesti
tarkastettujen yhteisöjen kirjanpito on tarkastusviraston
mukaan hoidettu asianmukaisesti siten, että puoluelain
säännösten valvonta oli kirjanpidon perusteella
toteutettavissa. Tarkastusviraston mukaan kirjanpidon esittelytapaan,
ajantasaisuuteen ja laatuun sekä käteisen rahan
käsittelyyn on syytä kiinnittää huomiota.
Lisäksi vaalikampanjan kulujen ja rahoituksen erittelyn
tulisi olla johdettavissa kirjanpidosta ja muista selvityksistä ja
täsmäytettävissä niihin. Tarkastusvirasto
peräänkuuluttaa virastolle toimitettavien asiakirjojen
sisällön ja lähettämiskäytäntöjen
yhtenäistämistä.
Tarkastusviraston mukaan kymmenien valvottavien yhteisöjen
tilintarkastajien valinnassa tai tilintarkastuskertomuksissa havaittiin
puutteita. Myös taloudellisten tapahtumien dokumentointiin
suositeltiin kiinnitettävän huomiota.
Vaalirahoituslakia puolestaan sovellettiin nyt ensimmäisen
kerran kunnallisvaaleissa. Ilmoitusvelvollisia (valtuutettu tai
varavaltuutettu) oli 19 069 henkilöä.
Ilmoitusvelvollisuutta koskevan määräajan
laiminlöi 2 894 ilmoitusvelvollista. Tarkastusvirasto
kehotti kahdesti toimittamaan ilmoituksen. Tarkastusvirasto asetti
34 henkilölle uhkasakon, ja asiantuntijakuulemisen ajankohtaan
mennessä kaikki ilmoitukset oli toimitettu tarkastusvirastolle.
Ilmoitusvelvollisista 79 % eli 15 020
henkilöä jätti kirjallisen vakuutuksen
siitä, että vaalirahoitus on jäänyt
alle 800 euron. Suurin vaalikampanja oli 34 887 euroa,
ja yli 800 euron vaalikampanjasta ilmoitti 2 446 ilmoitusvelvollista.
Suurin yksittäisen tuen määrä yksittäisessä vaalikampanjassa
oli 21 639 euroa.
Tarkastusviraston mukaan prosessi oli työläs ja
siihen käytettiin arviolta 3,5 henkilötyövuotta.
Ilmoitusvelvollisilla ei ole kirjanpitovelvollisuutta vaalikampanjansa
kuluista ja rahoituksesta. Ilmoitusvelvollisilla ei ole myöskään
muistiinmerkitsemisvelvollisuutta niistä. Ilmoitusvelvollisuuden
olennaisten sisällöllisten virheiden tunnistaminen
on kertomuksen mukaan vaalirahoitusvalvonnan keskeinen haaste.
Vaalirahoituslain tavoite ilmoitusten saattamiseksi yleisön
saataville näyttää viraston mielestä toteutuneen,
koska verkkosivuilla käytiin vuoden aikana yli 1,3 miljoonaa
kertaa.
Esiinnousseita kehittämistarpeita
Tarkastusvaliokunta on nyt käsitellyt kertaalleen kaikki
valtiontalouden tarkastusviraston vaaleja koskevat vaalirahoituskertomukset
alkaen vuoden 2009 europarlamenttivaaleista sekä viraston
tähän mennessä antamat vuosittaiset kertomukset
puoluerahoituksen valvonnasta vuosilta 2010—2011 ja 2012
ja kuullut työnsä aikana asiantuntijakuulemisissaan
mm. kaikkia eduskunnassa edustettuina olleita puolueita. Valiokunta
on aiemmissa mietinnöissään (TrVM 1/2010 vp, TrVM 6/2010 vp, TrVM 7/2010 vp, TrVM 1/2012 vp,
TrVM 3/2012 vp ja TrVM 8/2012 vp)
käsitellyt yksittäisiä kehittämistarpeita
ja kokoaa tässä mietinnössään
yhteen huomionsa.
Tarkastusvaliokunta on myös aiemmin todennut, että uusi
sääntely on lisännyt rahoituksen avoimuutta.
Valiokunnan mielestä on tärkeää, että vaalirahoituksen
avoimuutta ja läpinäkyvyyttä äänestäjän/kansalaisen
näkökulmasta edelleen parannetaan. Asiantuntijakuulemisessa tuotiin
esiin, etteivät käytettävissä olevat
tiedonhakumahdollisuudet ja raportointi ole vielä niin helppokäyttöisiä ja
saavutettavia kansalaiselle kuin ne parhaimmillaan voisivat olla.
Tarkastusviraston kertomuksista ja avoimista ilmoitustietokannoista
ei aivan helposti saa yleiskuvaa sidonnaisuuksista ja ulkopuolisesta
tuesta puolueittain tai oman ehdokkaan osalta. Omalla
ehdokkaalla voidaan myös tarkoittaa eri asioita, joko jo äänestettyä ehdokasta
tai sitten ehdokasta, jota äänestäjä harkitsee äänestävänsä tulevissa
vaaleissa. Valiokunnan mielestä on myös mielenkiintoista
nähdä tulevien europarlamenttivaalien osalta,
miten aiempia vuoden 2009 europarlamenttivaaleja koskevia ilmoitustietoja tulee
olemaan saatavilla ja minkälaisia vertailuja voidaan tehdä.
Vuonna 2009 vaaleissa 19 ilmoitusvelvollisesta 12 teki ennakkoilmoituksen.
Valiokunta pitää hyvänä,
että ennakkoilmoitusten tekeminen miellettäisiin
vaalikampanjan avoimuutta kansalaisen silmissä palvelevaksi asiaksi.
Valiokunta korostaa, että kyseessä on ennakkoilmoitus,
joka ei luonteensa mukaisesti ole lopullinen vaan suuntaa antava
ilmoitus.
Valtiontalouden tarkastusviraston valvontatehtävä perustuu
ilmoitusvelvollisuuden noudattamisen valvontaan, ja valvonnan pääpaino
on ilmoituksen muodollisessa oikeellisuudessa. Tarkastusvirasto
voi pyytää harkintansa mukaan ilmoitusvelvollisilta
lisätietoja ja selvityksiä ilmoituksen oikeellisuuden
ja riittävyyden tarkistamisessa. Tarkastusvirastolla ei
ole oikeutta pyytää ilmoituksen oikeellisuuden
tarkistamiseksi selvityksiä ja lisätietoja kolmansilta
tahoilta (ns. vertailutietoja). Tämän oikeuden
tarpeellisuutta pohdittiin myös lainsäädännön
valmistelutyössä, ja tämä keskustelu
on jatkunut vaalirahoituskertomusten pohjalta.
Valiokunta katsoo, että tarkastusviraston kokonaisresurssien
ja kokonaisuudessaan mittavan valvontatehtävän
kannalta ei ole tarkoituksenmukaista ryhtyä sellaisiin
lainsäädännöllisiin uudistuksiin,
jotka lisäävät merkittävästi
viraston tehtäviä ja ovat poissa muusta tarkastustyöstä.
Vallitsevassa taloudellisessa tilanteessa ei ole realistista, että tarkastusviraston
voimavaroihin tulee lisäyksiä.
Vertailutietojen tarkastusoikeuden lisäksi lisätyötä edellyttäisi
mm. tarkastusoikeuden laajentaminen puolueyhdistyksiin. Sen sijaan
valiokunta pitää perusteltuna, että ilmoitusvelvollisella
tulee olla muistiinmerkitsemisvelvollisuus vaalirahoituksensa tuloista
ja menoista tai että ilmoitusvelvollisen tulee käyttää erillistä kampanjatiliä sekä
säilyttää nämä asiakirjat
tietyn määräajan. Tarkastusviraston tulee
voida pyytää nähtäväkseen
ao. dokumentit. Tämä on omiaan vahvistamaan luottamusta
ilmoitusten oikeellisuuteen ja riittävyyteen, mutta ei
olisi liiallinen lisävaatimus ehdokkaaksi ryhtyvälle.
Tarkastusvaliokunta on käsitellyt mietinnössään TrVM 3/2012 vp luottamushenkilömaksuja
ja todennut: "Tarkastusviraston kertomuksessa luottamushenkilömaksujen
on katsottu olevan puoluelain tarkoittamaa tukea puolueelle tai puolueyhdistykselle
yksityishenkilöiltä. Veroviranomaisilta saadun
tiedon mukaan kunnallisia luottamushenkilömaksuja tilitettiin
vuonna 2010 yhteensä 5 670 500 euroa.
Tarkastusviraston näkemyksen mukaan puolueiden ja puolueyhdistysten
tulee ilmoittaa vuonna 2011 kertyneet luottamushenkilömaksut
puoluerahoituksen ilmoitusrekisteriin, mikäli ajantasaisen
ilmoituksen kriteerit täyttyvät. Puoluelain näkökulmasta tueksi
luetaan rahana, tavarana, palveluna tai muulla vastaavalla tavalla
saadut suoritukset. Suoritukset, joita ei pidetä tukena,
on määritelty puoluelain 8 §:ssä.
Puoluelain 8 §:ssä ei säännöstasolla
säädetä erikseen luottamushenkilömaksusta
eikä luottamushenkilömaksua käsitellä hallituksen
esityksen HE 6/2010 vp perusteluissa.
Sitä ei myöskään mainita puoluelain 8 §:n 2
momentin 2 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa. Lainkohdassa
todetaan, ettei tukena puolueelle pidetä puolueen tai puolueyhdistyksen
tavanomaiseen järjestötoimintaan liittyviä käyvän
arvon mukaisia suorituksia. Perusteluissa on esitetty esimerkkejä tällaisista
suorituksista.
Puolueiden piirissä luottamushenkilömaksua puolestaan
pidetään puolueen normaaliin järjestötoimintaan
liittyvänä käyvän arvon mukaisena suorituksena.
Tätä perustellaan sillä, että jäsen ei
itse päätä maksun suuruudesta, jolloin
se ei voi olla jäsenen lahjoitus puolueelle vaan jäsenvelvoitteisiin
eli normaaliin järjestötoimintaan liittyvä maksu.
Lisäperusteeksi esitetään tuloverolain
31 §, jonka mukaan kunnallisista luottamustoimista
maksetuista kokouspalkkioista peritty luottamushenkilömaksu
on tulonhankkimisesta aiheutuva meno ja näin ollen verotuksessa vähennyskelpoinen.
Lisäksi kunnallisen vaikuttamisen katsotaan olevan puolueyhdistyksen ydinjärjestötoimintaa,
jota varten puolueyhdistykset piiri- ja paikallistasolla on perustettu.
Tarkastusvaliokunnan mukaan kunnallisista luottamustoimista
perittyä luottamushenkilömaksua voidaan asiassa
esitetyn perusteella pitää perustellusti puoluelaissa
tarkoitettuna puolueen tavanomaiseen järjestötoimintaan
kuuluvana käyvän arvon mukaisena suorituksena edellyttäen,
että sitä ei käytetä vaalikampanjan varainhankintaan."
Valtiontalouden tarkastusvirasto on puolestaan todennut vaalirahoitus.fi-sivuilla,
että se ottaa lain soveltamisessa ja tulkinnassa vastedes huomioon
tämän tarkastusvaliokunnan esittämän
kannanoton.
Valiokunta tuo aiemmin esittämänsä lisäksi esiin
seuraavia kehittämistarpeita, joiden selvittämistä se
pitää perusteltuna.
- Tarkastusviraston tiedonsaantioikeuden laajentaminen
tukiyhdistyksiin. Presidentinvaaleissa ilmoitusvelvollinen on puolue.
Presidentinvaaleissa tukiyhdistyksillä on keskeinen rooli,
eikä tarkastusviraston tietojensaantioikeus koske tukiyhdistyksiä.
Myöskään puolueella ei ole tiedonsaantioikeutta
tukiyhdistyksiltä.
- Kampanjalle asetetaan euromääräinen katto,
jonka ylittymisen jälkeen ehdokkaan tulee tehdä ilmoitus,
vaikka ilmoitusvelvollisuus ei muuten täyttyisi.
- Aiempien vaalien vaalirahoitustietojen vertailun mahdollistaminen.
- Sallittuun/kiellettyyn tukeen liittyviä tarkennustarpeita:
puolueiden toiminta normaalina työantajana ja siihen saadut
tuet (esim. korkeakouluharjoittelijat, työllistämistuet),
ulkomaisen tuen kiellon suhde EU-instituutioihin ja Pohjoismaiden
neuvostoon, julkisen tuen kiellon suhde puolueiden eduskuntaryhmiin/valtuustoryhmiin
ja muihin julkisyhteisöihin kuin valtio ja kunta.
- Puolueiden ja ehdokkaiden väliseen rahaliikenteeseen
liittyviä selvennystarpeita, esimerkiksi silloin, kun on
kyse yksityishenkilöltä puolueen kautta ehdokkaalle
välitetystä tuesta tai läpilaskutetuista
maksuista.
- Tilinpäätösasiakirjojen lisäksi
tarkastusvirastolle toimitettaisiin mahdollinen toimintakertomus
tai tilinpäätöksen asemasta tasekirja, joka
sisältää mahdollisesti myös
toimintakertomuksen. Tilinpäätösasiakirjojen
toimittamisen määräaika sidottaisiin
tilinpäätöksen laatimiseen sen vahvistamisen
sijasta.
- Tarkastusviraston valvontatehtävän päättymistä koskevan
määräajan pidentäminen (uhkasakkoprosessien
kesto).
On myös tärkeää selvittää,
mitkä muutoksista edellyttävät lainsäädännön
muuttamista ja mitkä ovat esim. tarkastusviraston tai oikeusministeriön
nykyiseen toimivaltaan kuuluvia asioita ja voidaan ratkaista näiden
tahojen toimesta.