Perustelut
Yleistä
Ulkoasiainministeriö on antanut eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle
selvityksen Suomen ulkoasiainhallinnon tehtävistä ja
voimavaroista. Ulkoasianvaliokunta pitää tärkeänä,
että sillä on mahdollisuus käsitellä näin
laajasti yhden valtionhallinnon hallinnonalan toimintaympäristöä,
toimintaa ja voimavaroja. Valiokunta katsoo, että tarkastelu
on osa perustuslain 97 §:n nojalla eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle
antamaa toimivaltaa tarkastella oma-aloitteisesti tai valtioneuvoston
toimittamien selvitysten perusteella ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan
liittyviä asioita.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että ulkoasiainhallinto on suorittanut kattavan ja perusteellisen selvityksen
toiminnastaan ja tavoitteistaan. Keskeinen osa selvitystä on
ulkoasiainhallinnon voimavarojen ja niiden riittävyyden
tarkastelu suhteessa tehtävien ja toiminnan laajuuteen.
Eduskunnan valtiovarainvaliokunta on antamassaan lausunnossa (VaVL
27/2001 vp) keskittynyt ulkoasiainhallinnon organisaation
ja voimavarojen, erityisesti toimintamenojen, tarkasteluun. Ulkoasiainvaliokunta
keskittyy tässä lausunnossa erityisesti ulkoasiainhallinnon
tehtävien ja toiminnan sekä edustustoverkon kattavuuden tarkasteluun.
Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittinen toimintaympäristö ja
tehtävät
Valtioneuvoston työnjaossa valtaosa Suomen kansainvälisistä suhteista
ja niihin liittyvistä velvoitteista kuuluu ulkoasiainministeriön
toimialaan. Ulkoasiainhallintoasetuksen mukaan ulkoasiainhallinto
valmistelee ja toteuttaa Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa
ja edistää Suomen kansallisia etuja ulkomailla,
mukaan lukien kauppapoliittiset ja kaupallis-taloudelliset edut.
Ulkoasiainhallinto myös valvoo suomalaisten etuja ja oikeuksia
ulkomailla sekä edistää kansainvälisen
yhteistyön keinoin kansanvaltaa, ihmisoikeuksien kunnioittamista
ja kestävää kehitystä.
Ulkoasiainhallinnon konkreettisia tehtäviä ei lainsäädännössä voida
määritellä yksityiskohtaisesti. Poikkeuksen
muodostavat passi-, viisumi- ja konsulipalvelutehtävät,
jotka muiden viranomaistehtävien tavoin on määritelty
lainsäädännössä.
Ulkoasiainhallinnon toimintaa ohjaavat kansainvälinen
tilanne ja asialista sekä Suomen omat poliittiset tavoitteet.
Suomen keskeiset kansainväliset tavoitteet määritellään
hallitusohjelmassa. Lipposen II hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittisena
tavoitteena on Suomen vaikutusvallan vahvistaminen ja maan etujen
edistäminen syvenevän yhteistyön maailmassa.
Eduskunta on hyväksynyt useilla toimintalohkoilla linjauksia
ja tavoitteita, joiden valmistelu ja toimeenpano on ulkoasiainhallinnon
tehtävä. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella
voidaan todeta, että ulkoasiainhallinnon toimiala, tehtävät
ja tehtävien hoitoon vaadittava vaatimustaso ovat kasvaneet
merkittävästi viimeisen kymmenen vuoden aikana.
Suomesta on tullut kylmän sodan päättymisen
jälkeen Euroopan unionin aktiivinen jäsen. Suomen
jäsenyys Euroopan unionissa on merkinnyt vaikutusmahdollisuuksien
kasvua. Valiokunta katsoo, että Suomi voi ajaa etujaan
tehokkaammin ja laaja-alaisemmin kuin koskaan ennen, edellyttäen
että näiden uusien vaikutusmahdollisuuksien hyödyntämiseen
panostetaan riittävästi.
Suomi voi olla mukana muovaamassa unionin politiikkaa, paitsi
toimimalla tehokkaasti ja hyvän valmistelun pohjalta unionin
toimielimissä, myös jos Suomi pystyy myös
muiden jäsenvaltioiden pääkaupungeissa
perustelemaan Suomen kannat muiden jäsenvaltioiden päättäjille. Euroopan
ulkopuolella EU-jäsenyys kasvattaa Suomen painoarvoa, mutta
vain jos Suomi on itse paikalla etujaan valvomassa
Valiokunta pitää tärkeänä,
että Suomella on jatkossakin mahdollisuudet toimia ja vaikuttaa
aktiivisesti niin EU:n jäsenenä kuin itsenäisenä toimijana
globalisoituvassa maailmassa.
Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikka
Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteena on Suomen
turvallisuuden ja vaikutusmahdollisuuksien vahvistaminen sekä maan
etujen edistäminen syvenevän yhteistyön
maailmassa.
Selvityksen mukaan Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteena
on edistää Suomen ja sen kansalaisten turvallisuutta
ja hyvinvointia. Valiokunta pitää tätä tavoitetta
keskeisenä ja katsoo, että voimavarat tämän
tavoitteen saavuttamiseksi ja ylläpitämiseksi
on varmistettava. Muuttuvassa maailmassa ja globalisaation edelleen
voimistuessa ulko- ja turvallisuuspolitiikan haasteellisuus on lisääntynyt.
Ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintakenttään
kuuluvat kansainvälisen vakauspolitiikan keskeiset tekijät,
kuten ihmisoikeuksien, demokratian, kehityksen ja oikeusvaltion
vahvistaminen sekä konfliktien ennaltaehkäisy,
kriisien hallinta ja niiden jälkihoito. Myös poliittisten
ja sotilaallisten turvallisuuskysymysten, kuten asevalvonnan ja
aseidenriisunnan, sekä uudentyyppisten yhteiskunnan turvallisuuteen
liittyvien riskien, kuten ympäristövaarojen, torjuminen sekä terrorismin,
kansainvälisen rikollisuuden ja huumekaupan vastustaminen
edellyttävät jatkuvaa aktiivista panosta. Politiikan
tavoitteita edistetään samanaikaisesti usealla
tasolla: kahdenvälisin suhtein, Euroopan unionin kautta,
toiminnalla kansainvälisissä järjestöissä sekä pohjoismaisen
yhteistyön avulla. Valiokunta pitää Suomen
aktiivista panosta tässä yhteistyössä tärkeänä.
Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikka perustuu laajaan turvallisuuskäsitykseen.
Ulkoasianvaliokunta on valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa
koskevasta selonteosta antamassaan lausunnossa (UaVL 6/2001
vp) korostanut laajan turvallisuuskäsitteen konkreettista
huomioonottamista. Valiokunta painotti lausunnossaan, että ainoa
keino varautua jatkuvaan muutokseen on toteuttaa mahdollisimman
johdonmukaista turvallisuuspolitiikkaa, jossa sotilaallisen varautumisen
ohella kiinnitetään kasvavaa huomiota laajan turvallisuuskäsitteen
mukaiseen taloudelliset, sosiaaliset sekä ihmisoikeuksiin
ja ympäristöön liittyvät näkökohdat
huomioivaan ulkopolitiikkaan niin lähialueilla, Euroopan
unionin puitteissa kuin maailmanlaajuisesti.
Valiokunnan mielestä laajan turvallisuuskäsitteen
toteuttaminen vaatii kattavaa kansainvälisen toimintaympäristön
analysointia ja osallistumista kansainväliseen yhteistyöhön.
Syyskuun 11. päivän tapahtumat korostavat osaltaan ulkoasiainhallinnon
tehtävien keskeisyyttä. Valiokunta yhtyy selvityksessä esitettyyn
kantaan, että ulkoasiainhallintoon sijoittuu Suomen valtionhallinnon
keskeinen asiantuntemus ulko- ja turvallisuuspolitiikan ydinalueilla
eli turvallisuuspolitiikassa, ihmisoikeuspolitiikassa, asevalvonnassa
ja aseidenriisunnassa, kansainvälisten sopimusten laadinnassa,
kauppapolitiikassa ja kehitysyhteistyössä. Ulkoasianhallinto
on myös keskeinen toimija Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan
toteuttamisessa.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa voidaan hoitaa tehokkaasti,
ja edellyttää, että siihen tarvittavat
voimavarat ja asiantuntemus ovat jatkossakin ulkoasiainhallinnon
käytössä.
Kauppapolitiikka ja vienninedistäminen
Selvityksessä kiinnitetään valiokunnan
mielestä aivan oikein huomiota siihen, että suomalaisten taloudellisen
menestyksen ja hyvinvoinnin edellytykset luodaan enenevässä määrin
maan rajojen ulkopuolella. Suomen taloudellisia etuja ajetaan valtioiden
tasolla etenkin kansainvälisissä kauppapoliittisissa
järjestöissä. Ulkoasiainhallinto tukee
toiminnallaan suomalaisten yritysten kilpailuasemaa ja toimintaedellytyksiä.
Selvityksessä korostetaan, että EU-jäsenyys
antaa tähän hyvät mahdollisuudet. Toisaalta
EU-jäsenyys ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan ole
muuttanut ulkoasiainhallinnon perustehtävää kehittää kansainvälistä kauppapolitiikkaa
mahdollisimman suotuisaksi suomalaisten yritysten kannalta. Valiokunta
yhtyy selvityksessäkin esille tuotuun kantaan, että jäsenyys unionissa
asettaa suuret vaatimukset kauppapoliittiselle osaamiselle ja laajojen
asiakokonaisuuksien hallinnalle.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että kauppapolitiikkaan ja vienninedistämiseen
liittyviä valmiuksia ylläpidetään
ja kehitetään ottaen huomioon myös globalisaation hallintaan
liittyvät tekijät.
Vienninedistäminen on perinteisesti kuulunut ulkoasianhallinnon
ja sen ulkomailla toimivien edustustojen tehtäviin. Valtiovarainvaliokunta on
lausunnossaan (VaVL 27/2001 vp) käsitellyt kattavasti
kauppapolitiikkaa ja vienninedistämistä. Yritysten
viennin- ja kansainvälistymisen edistämistä (VKE)
on tarkasteltu juuri valmistuneessa kauppa- ja teollisuusministeriön asettaman
toimikunnan mietinnössä. Mietinnössä on
todettu muun muassa, että kansainvälistymisen
ja vienninedistämisen julkisten peruspalveluiden tulee
muodostaa kattava ja yrityksille helposti saatavilla oleva palveluiden
kokonaisuus sekä kotimaassa että ulkomailla. Finpron (entinen
Ulkomaankauppaliitto) elinkeinopoliittinen tehtävä on
tarjota julkisia kansainvälistymiseen ja vienninedistämiseen
liittyviä palveluja. Ulkoasiainministeriön edustustoverkoston viranomaispalvelujen
on entistä selvemmin rakennuttava osaksi yritysten vienninedistämisen ja
kansainvälistymisen julkisten palvelujen kokonaisuutta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ulkomaanedustustot raportoivat
suomalaista yritysmaailmaa kiinnostavista taloudellisista kysymyksistä.
Edustustot tarjoavat yrityksille merkittävää apua
kontaktien luomisessa, "ovien avaamisessa" ja strategisessa suhdetoiminnassa niin
sanottujen arvovaltapalvelujen muodossa. Julkisen vallan arvovaltapalvelut
ja viranomaisapu ovat toimikunnan mukaan olennainen osa viennin-
ja kansainvälistymisen edistämisen keinovalikoimaa.
Varsinaisia vienninedistämispalveluja hoitaa kauppa-
ja teollisuusministeriön alainen, siltä valtionavustusta
saava Finpro. Viime aikoina Finpro on kuitenkin joutunut purkamaan
omaa toimipisteverkkoaan ulkomailla. Tämä on aiheuttanut
lisää painetta ulkoasiainministeriön edustustojen
suuntaan suorittaa vienninedistämiseen liittyviä tehtäviä.
Valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt
huomiota siihen, että yksittäisen yrityksen kannalta
olennaista on palvelujen saatavuus — ei niinkään
se, mikä organisaatio niitä tarjoaa. VKE-toimikunta
korosti mietinnössään ulkoasiainministeriön
ja Finpron välistä yhteistyötä ja
työnjaon sopimisen tärkeyttä maakohtaisesti
tai paikallisesti. Toimikunta näki ministeriön
ja Finpron välisen yhteistyön tärkeäksi
myös niissä asemamaissa, missä vientikeskusta
ei ole. Edustustoilla tulee tällöin olla mahdollisuus
tukeutua Finpron apuun viennin- ja kansainvälistymisen
edistämisen peruspalvelujen järjestämisessä yritysten
saataville.
Ulkoasiainvaliokunta tukee valtiovarainvaliokunnan näkemystä,
jonka mukaan tilanteissa, joissa edustustot tarjoavat muita kuin
(maksuttomia) peruspalveluja, täytyisi kustannusten kattamisesta
ja kustannusjaosta kyetä sopimaan etukäteen, jotta
tällaiset palvelut eivät kohtuuttomasti rasita
edustustojen taloutta.
Erityisen tärkeänä valtiovarainvaliokunnan
lausunnossa pidettiin sitä, että mitoitettaessa
ja kohdennettaessa ulkoasiainhallinnon resursseja viennin- ja kansainvälistymisen
edistämisen tehtävät on otettava huomioon.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy tähän kantaan ja toteaa,
että yhteistyön kehittäminen Finpron
kanssa on keskeistä. Valiokunta pitää myös
tärkeänä, että viennin ja kansainvälisyyden
edistämisen hallintoa selkeytetään ja
edustustojen ohjausta vienninedistämisessä kehitetään
niin, että se vastaa paremmin yrityskentän tarpeita.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että toiminnan kehittäminen
vaatii resursseja ja ammattitaitoa.
Kehitysyhteistyö ja sen hallinnointi
Kehitysyhteistyö on tärkeä osa Suomen
ulkopolitiikkaa. Sen tavoitteena on tukea kehitysmaiden poliittisia
ja taloudellisia uudistuksia, jotka mahdollistavat rauhanomaisen
ja kestävän kehityksen ja hyvinvoinnin. Globalisaation
hallinta on tässä keskeisessä asemassa.
Valiokunta on valtioneuvoston globalisaation hallintaa koskeneesta
selvityksestä antamassaan lausunnossa (UaVL 7/2001
vp) korostanut, että globalisaation hallinnassa
Suomen kansainvälisen toiminnan on oltava sisäisesti
hyvin koordinoitua ja toiminnan eri foorumeilla on toteutettava
samoja päämääriä. Yhteensovittaminen
on edellytys Suomen vaikutusvallan kasvattamiselle.
Ulkoasiainministeriöllä on päävastuu globalisaation
hallintaan liittyvien kysymysten yhteensovittamisesta. Ulkoasiainvaliokunta
on lausunnossaan
UaVL 7/2001 vp edellyttänyt,
että ulkoasiainhallinnossa on oltava riittävät
resurssit tähän toimintaan.
Ulkoasiainministeriön selvityksen mukaan kehitysyhteistyön
perusteluina ovat yhä enemmän yhteiset edut perinteisen
yhteisvastuun periaatteen ohella. Suomi tukee kehitysmaissa hyvää hallintoa
ja demokratiaa, mikä vuorostaan edistää vakautta,
kestävää kehitystä ja hyvinvointia. Suomen
oman kehitysyhteistyöpanoksen kanavoimisen lisäksi
ulkoasiainhallinnon tulee osaltaan voida vaikuttaa tehokkaasti Euroopan
unionin kehitysyhteistyöhön. Euroopan unioni on yhdessä jäsenvaltioidensa
kanssa merkittävin kehitysavun antaja maailmassa. Ulkoasiainvaliokunta
on hallituksen toimenpidekertomuksesta laatimassaan mietinnössä UaVM
8/2000 vp antanut tukensa pyrkimyksille tehostaa
unionin kehitysyhteistyötä, selkeyttää sen
tavoitteita ja parantaa unionin kehitysyhteistyön ja jäsenvaltioiden
suorittaman työn täydentävyyttä.
Valiokunta totesi mainitussa mietinnössään,
että unionin tulisi erityisesti keskittyä toimintansa
kannalta luonteviin yhteistyöaloihin, kuten kehitysmaiden
välisen alueellisen yhteistyön tukemiseen sekä hyvän
hallinnon ja oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen.
Vuoden 1996 varsinaisessa talousarviossa kansainväliseen
kehitysyhteistyöhön ja teolliseen kehitysyhteistyöhön
ohjattiin vajaat 1 500 miljoonaa markkaa. Vuoden 2002 talousarvioesityksessä tarkoitukseen
on ehdotettu runsaat 368 miljoonaa euroa (noin 2 190 miljoonaa markkaa).
BKT:n kasvuun sidotut kehitysyhteistyömenot ovat kasvattaneet
myös kehitysyhteistyön hallintomenoja.
Valtiovarainvaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen,
että kehitysyhteistyön hallinnointiin tarkoitetut
menot on Suomessa maksettu pääosin ulkoasiainministeriön
yleiseltä toimintamenomomentilta (24.01.21). Muutamana
budjettivuonna varsinaisen kehitysyhteistyön momentilta
(24.30.66) on siirretty varoja toimintamenomomentille käytettäväksi
kehitysyhteistyöhallinnon vahvistamiseen. Nämä määrärahasiirrot
olivat vuosina 1996—2001 yhteensä 16 miljoonaa
markkaa. Ensi vuoden osalta siirrettävä määrä on
1 682 000 euroa (10 miljoonaa markkaa). Momenttisiirrolla
ei ole Suomen kehitysyhteistyön maksatusten laskennan kannalta merkitystä,
sillä kehitysyhteistyön kokonaissummaan ei vaikuta
se, miltä momentilta varoja käytetään.
OECD/DAC:n kehitysyhteistyön raportointia koskevien
ohjeiden mukaan kehitysyhteistyöksi voidaan laskea hallinnollisia
kuluja, jotka liittyvät avun suunnitteluun, toteutukseen
ja muuhun hallinnointiin. Jos kehitysyhteistyötä tekevä organisaatio
suorittaa vain kehitysyhteistyöhön liittyviä tehtäviä,
voidaan sen kaikki hallinnolliset kulut laskea kehitysavuksi. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan esimerkiksi Norja ja Tanska menettelevät
kehitysyhteistyön kohdemaissaan olevien edustustojensa
osalta näin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Tanskan kehitysyhteistyöedustustojen
pääosalla on 90 prosentin laskennallinen kehitysyhteistyöosuus.
Valiokunta katsoo valtiovarainvaliokunnan kantaan yhtyen, että perusedellytyksenä
edellä esitetylle
menettelytavalle on pidettävä, että tällaiset
hallintoon käytetyt varat täyttävät OECD:n
kehitysapukomitean ODA-kelpoisuusperiaatteet ja voidaan siten myös
jälkikäteen tapahtuvassa raportoinnissa kirjata
kehitysyhteistyöksi.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa kehitysyhteistyön
merkitystä ja katsoo, että se on tärkeä työväline
Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisten päämäärien
saavuttamiseksi. Valiokunta tukee valtiovarainvaliokunnan esitystä,
että Suomi voisi laskea OECD:n ODA-kriteerit täyttäviä hallinnollisia
kuluja kehitysavuksi pääsääntöisesti
kehitysyhteistyötä varten perustettujen suurlähetystöjensä osalta.
Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että kyseeseen
tulevat rahasummat eivät ole merkittäviä ulkoasiainhallinnon
eivätkä kehitysyhteistyön kokonaisresurssitilanteen
parantamisen kannalta.
Valiokunta yhtyy niinikään valtiovarainvaliokunnan
näkemykseen, että kyseeseen tulisivat vain kasvavat
kehitysyhteistyömäärärahat.
Valiokunta on useaan otteeseen kiirehtinyt kehitysyhteistyörahojen
kasvattamista kansainvälisesti tehtyjä sitoumuksia
vastaaviksi, viimeksi lausunnossaan
UaVL 7/2001
vp, jossa valiokunta esitti, että valioneuvosto
valmistelee eduskunnalle esitettäväksi ennen maaliskuussa
2002 pidettävää YK:n kehitysrahoituskonferenssia
ohjelman kehitysyhteistyön määrärahojen
kasvulle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.
Konsulipalvelut ovat ulkoasiainhallinnon palveluita,
joiden kaltaisia ei mikään muu viranomainen valtionhallinnossa
anna. Ulkoasiainministeriö ja edustustot avustavat suomalaisia
ja suojaavat kansalaisten etuja maan rajojen ulkopuolella. Konsulipalvelut
ovat osaksi säädöksiin perustuvaa toimintaa,
mutta käytännössä tapaukset
vaihtelevat suuresti, mikä edellyttää konsulityötä tekeviltä ammattitaitoa
ja kokemusta. Jolon panttivankitapaus oli vain yksi esimerkki, kuinka
tärkeää ja välttämätöntä toimintaa
konsulipalvelut ovat yksittäisille kansalaisille. Konsulipalvelujen
turvaamiseen myös jatkossa liittyy oleellisesti myös
Suomen edustustoverkon kattavuus.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että ulkoasiainhallinnon voimavarat mitoitetaan niin, että Suomen kansalaisille
voidaan tarjota konsulipalveluja ulkomailla asianmukaisella tavalla.
Valiokunta pitää tärkeänä saadun
selvityksen perusteella, että ulkoasiainministeriö laajentaa ulkopoliittista kansalais-
ja mediakeskustelua kotimaassa. Keskustelu ja yhteistyö kansalaisyhteiskunnan
kanssa on tärkeää ja ulkoasiainhallinnon
tulisi toimia keskustelun avaajana ja asiantuntijana myös
uusilla ulkopolitiikan osa-alueilla. Tämä edellyttää ulkoasiainhallinnolta
panostuksen lisäämistä, jotta valmiuksia tällä sektorilla
kyetään parantamaan.
Kulttuurin merkitystä Suomen ulkopolitiikassa
ja ulkoasiainhallinnon toiminnassa olisi valiokunnan mielestä voinut
käsitellä selvityksessä laajemmin. Saamansa
selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että kulttuurin
edistäminen ja kulttuurivienti ulkomaille on Suomen kaltaiselle
pienelle maalle tärkeä toimialue. Kulttuuri ja siihen
liittyvä julkisuusdiplomatia nostavat Suomen profiilia
ja maamme tunnettuutta ulkomailla ja tukevat siten tärkeällä tavalla
myös Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan ulkoasiainhallinto on tärkeä toimija
kulttuuriviennin alueella, erilaisten yhteistyöhankkeiden
järjestämisessä, suomen kielen opettamisen
edistämisessä sekä Suomen tiede- ja kulttuuri-instituutteihin
liittyvässä yhteistyössä.
Toimintamenojen taso
Ulkoasiainhallinnon tehtäväkentän
laajenemisesta huolimatta ulkoasiainhallinnon toimintamäärärahat
ovat viimeisten 10 vuoden aikana pysyneet reaalisesti samalla tasolla.
Ulkoasiainhallinnolla on vuonna 2002 käytettävissään
toimintamenomäärärahoja yhteensä noin
900 miljoonaa markkaa. Tämä vastaa noin 0,43 prosenttia
valtion talousarvion loppusummasta. Ulkomailla toimivien edustustojen
menot muodostavat 63 prosenttia koko hallinnonalan toimintamenoista.
Toimintamenojen tasossa ei ole tapahtunut merkittävää muutosta
Suomen EU-jäsenyyden aikana, vaikka ulkoasiainhallinnon
tehtävät ovat lisääntyneet merkittävästi.
Selvityksessä on valiokunnan mielestä aiheellisesti
kiinnitetty huomiota myös viimeisten kymmenen vuoden kotimaiseen
kustannuskehitykseen ja dollarin kurssimuutosten vaikutukseen, joiden
seurauksena toimintamenojen reaalinen ostovoima on vähentynyt
noin 30 prosenttia, mikä on merkinnyt henkilöstölle
maksettavien ulkomaankorvausten reaaliarvon vähenemistä.
Henkilöstön ulkomaansiirtoihin liittyviä asettautumis-
ja muuttokorvauksia ei ole korotettu viimeisen 13 vuoden aikana,
joten myös näiden korvausten reaalinen ostovoima
on pienentynyt merkittävästi.
Kuten valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan todennut, viime
vuosikymmenen alkupuolella kaikki hallinnonalat joutuivat säästötoimenpiteiden
kohteeksi. Muiden hallinnonalojen tapaan säästöjä on
valtiovarainvaliokunnan mielestä myös ulkoasiainhallinnossa
toteutettu liikaa ns. juustohöyläperiaatteella.
Säästöjen seurauksena on esimerkiksi
lähetetyn henkilöstön määrää vähennetty
minimiin useissa edustustoissa. Valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan
edellyttänyt, että jatkossa mahdollisesti tarvittavien
rationalisointitoimien yhteydessä on välttämättä priorisoitava
tehtäviä.
Valtiovarainvaliokunta on myös kiinnittänyt huomiota
ulkoasiainhallinnon toimintamenojen rahoittamiseen siirtyvillä määrärahoilla
ja todennut, että ilman muita toimenpiteitä siirtyvää erää ei
ole enää käytettävissä vuoden
2002 jälkeen.
Valtiovarainvaliokunta pitää joustavan toiminnan
kannalta välttämättömänä tietyn
suuruista siirtyvien erien vuosittaista määrää.
Tämä ei kuitenkaan voi olla pysyvä ratkaisu
hallinnonalan määrärahaongelmiin. Toiminta
on ensisijaisesti pyrittävä sopeuttamaan kullekin
vuodelle budjetoitaviin varsinaisiin toimintamenomäärärahoihin.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että ulkoasiainhallinnon
määrärahoja on lisättävä,
jotta ne vastaavat ulkoasiainhallinnon tehtäviä ja
tavoitteita.
Organisaatio ja hallinto
Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä,
että ulkoasiainhallinnon organisaatiota ja hallintoa kehitetään
edelleen. Kuten valtiovarainvaliokunnan lausunnosta käy
ilmi, kehittäminen on ehdottoman tarpeellista. Ulkoasiainvaliokunta
kiinnittää huomiota myös siihen, että ministeriötä hallinnoi
neljä ministeriä. Ulkoasiainministerin lisäksi
ulkomaankauppaministerille, kehitysyhteistyöasioista vastaavalle
ministerille sekä pohjoismaisista yhteistyöasioista
ja lähialuepolitiikan koordinoinnista vastaavalle ministerille
on kullekin alistettu ministeriössä omat osastonsa tai
yksikkönsä. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtiovarainvaliokunnan
kantaan, että tällainen järjestely ei
ole omiaan edistämään organisaation edelleen
kehittämiseen tähtäävää työtä.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että tulevissa hallituksissa ulkoasiainhallinnon
ministerien määrän vähentämistä tai
tehtäväjakoa olisi harkittava vakavasti ottaen
huomioon myös se, että toimintaympäristön
muutoksesta ja asioiden keskinäisriippuvuudesta johtuen
ulkoasiainhallinnon toimintojen hoitamisessa ja johtamisessa vaaditaan
yhä enemmän kokonaisvaltaista näkemystä.
Valtiovarainvaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen,
että organisaatiouudistuksessa on myös tärkeää käydä tarkasti
läpi, tehdäänkö ulkoasiainhallinnossa
kaikilta osin oikeita asioita. Ulkoasiainvaliokunta pitää tehtävien
priorisointia ja päällekkäisyyksien karsimista
erittäin tärkeänä. Tässä yhteydessä valiokunta
kiinnittää huomiota myös siihen, että ulkoasiainhallinnon ja
muiden valtionhallinnon viranomaisten on yhteistyössä selvitettävä mahdollisuuksia
yhteistyön tiivistämiseen ja työnjaon
optimoimiseen. Kuten valtiovarainvaliokunta toteaa ulkoasiainministeriön
aloittama vuoropuhelu muiden ministeriöiden kanssa on tervetullutta.
Ulkoasiainhallinto palvelee yhä enemmän muuta
valtionhallintoa, julkisia yhteisöjä, sidosryhmiä ja
koko suomalaista yhteiskuntaa. Valiokunnan saamien lausuntojen perusteella
voidaan todeta, että ulkoasiainhallinnon toiminta on välttämätöntä erittäin
monelle valtionhallinnon, yksityisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan
toimijalle. Toimintaympäristön muutokset ovat
lisänneet kansainvälisesti toimivien suomalaisviranomaisten
määrää ja tehtäviä.
Valiokunta korostaa, että ulkoasiainhallinnon tulee kehittää yhteistyötään
muiden kansainvälisellä kentällä toimivien
ministeriöiden kanssa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan
yhteistyötä kehitetään myös
ottamalla käyttöön uudenlaisia laaja-alaisia
yhteistyömuotoja, joista hyvä esimerkki on FinnAgora-hanke
Budapestissa. Valiokunta rohkaisee ministeriötä jatkamaan
keskusteluja muiden ministeriöiden, elinkeinoelämän
ja kansalaisyhteiskunnan kanssa uusien toimintatapojen ja yhteistyöhankkeiden
kehittämiseksi.
Ulkoasiainhallinnon oman hallinnon kehittämisessä myös
tulosohjauksen toteuttaminen on tärkeää.
Valiokunta yhtyykin valtiovarainvaliokunnan kantaan, että hallinnon
haasteena voidaan pitää sellaisen toimintaympäristöön
soveltuvan organisaation ja ohjausmallin kehittämistä,
jolla varmistetaan, että hallinnonalalle asetetut yhteiskunnalliset
tavoitteet saavutetaan mahdollisimman taloudellisesti.
Henkilöstö
Henkilöstö on ulkoasiainhallinnon merkittävin ja
keskeisin voimavara. Ammattitaitoinen ja motivoitunut henkilöstö on
elinehto ulkoasiainhallinnon toiminnalle. Valtionhallinnon, mukaan lukien
ulkoasiainhallinto, on kyettävä kilpailemaan työvoimasta
muiden työnantajien kanssa.
Selvityksessä asetetaan ulkoasiainhallinnon osalta
tavoitteeksi, että palkkataso olisi kilpailukykyinen vähintään
muiden valtionhallinnon työnantajien kanssa. Ulkoasiainvaliokunta
yhtyy kaikilta osin valtiovarainvaliokunnan kantoihin henkilöstön
kehittämisen ja palkkauksen osalta.
Ottaen huomioon ulkoasiainhallinnon resurssien niukkuuden ulkoasiainvaliokunta
kiinnittää erityistä huomiota henkilöstöhallinnon
kehittämiseen. Valiokunta näkee selvänä puutteena
sen, että ulkoasiainhallinnossa ei valiokunnan saaman selvityksen
perusteella ole täysimääräisesti hyödynnetty
nykyaikaisia johtamismenetelmiä ja henkilöstökoulutusosaamista.
Valiokunta katsoo, että ulkoasiainhallinnon urakehitystä tulisi kehittää niin,
että koko henkilöstöllä, toimistohenkilökunta
mukaan lukien, on mahdollisuuksia edetä urallaan ja palkkakehityksessä.
Liiallinen sitoutuminen päällikkösidonnaiseen
uraetenemiseen ei välttämättä edistä täysimittaista
ja kokonaisvaltaista resurssien hyväksikäyttöä eikä ole
ulkoasiainhallinnon tehtävien hoidon kannalta mielekästä.
Myös voimavarojen kohdentaminen nykyistä tarkoituksenmukaisemmin
vastaamaan hoidettavien tehtävien prioriteetteja on tärkeää,
kuten valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan todennut.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo lisäksi, että nykyinen
tilanne ei edistä perheellisten henkilöiden halukkuutta
ja mahdollisuuksia palvella ulkomaanedustuksessa. Tilannetta perheiden
kannalta voi tästä syystä pitää tasa-arvonäkökohdat huomioon
ottaen syrjivänä ja lisäksi usein inhimillisesti
kohtuuttomana. Kuten valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan todennut,
ulkoasiainhallinnon on ollakseen kilpailukykyinen työnantaja
kyettävä panostamaan henkilöstönsä perheyhteyksien
säilyttämiseen myös ulkomaankomennusten
aikana.
Henkilöstön koulutus ja valmiuksien jatkuva kehittäminen
ovat valiokunnan mielestä perusedellytyksiä tehtävien
tehokkaalle hoidolle erityisesti pienten maiden ulkoasiainhallinnossa. Ulkomailla
osaavan henkilöstön merkitys korostuu entisestään.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että ulkoasiainhallinnossa tutkitaan myös mahdollisuuksia
nykyistä joustavamman urakehityksen luomiseen. Saamansa
selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että esimerkiksi
valtionhallinnon sisäistä virkamiesvaihtoa tulisi
kehittää. Mahdollisuuksia virkamiesten työskentelystä myös
elinkeinoelämän, järjestöjen
ja tutkimuslaitosten palveluksessa ja siihen liittyvästä vastavuoroisuudesta
tulisi myös tutkia. Valiokunta toteaa kuitenkin, että näiden
mahdollisuuksien hyödyntäminen on luonnollisesti
riippuvainen myös ulkoasiainhallinnon palkkausuudistuksen toteutumisesta,
jotta vastavuoroisuusperiaate voisi käytännössä toimia.
Valiokunta pitää kestämättömänä tilannetta,
jossa valtio työnantajana maksaa ulkoasiainhallinnossa
2—3 palkkaluokkaa alempia palkkoja kuin vastaavista tehtävistä maksetaan
muualla valtionhallinnossa.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä,
että ulkoasiainhallinnon henkilöstöhallintoa kehitetään
nykyaikaisten johtamis- ja henkilöstökoulutusmenetelmien
mukaisesti.
Valiokunta kiirehtii puolisoiden aseman parantamista koskevan
työn, palkkausuudistustyön ja ulkomaankorvausjärjestelmän
uudistuksen loppuunsaattamista.
Edustustoverkko
Selvityksen mukaan Suomella on yhteensä 101 edustustoa
eri puolilla maailmaa. Näistä 97:ssä on
Suomesta lähetettyä henkilöstöä ja
noin puolessa (50) vain 1—2 diplomaattitason virkamiestä.
Runsas puolet eli 57 toimipistettä toimii alle kolmen miljoonan
markan vuosittaisella budjetilla.
Valiokunta yhtyy selvityksessä esitettyyn kantaan,
että Suomen edustautumista on tarkasteltava maamme kokonaisetujen
turvaamisen ja poliittisten linjausten sekä ulkoasiainhallinnolle asetettujen
tavoitteiden ja tehtävien valossa. Edustustoverkon muutosten
tulee perustua poliittisten päätöksentekijöiden
harkittuihin, perusteltuihin ja suunnitelmallisiin päätöksiin. Selvitys
ei tee esityksiä nykyisten edustustojen sulkemisen tai
uusien avaamisen osalta.
Valiokunta toteaa, että ulkoasiainhallinnon 101 toimipistettä maailmalla
ovat Suomelle ainutlaatuinen tiedollinen, analyyttinen ja logistinen
voimavara, jota tulee valiokunnan mielestä kehittää kaikkien
ministeriöiden ja viranomaisten tarpeet huomioon ottaen.
Ulkoasiainvaliokunnan mielestä edustustoverkon toimintakyvyn
takaaminen ja kehittäminen on Suomen turvallisuuden ja
hyvinvoinnin kannalta erittäin tärkeää.
Valiokunta katsoo, että edustustoverkko on tärkeä osa
Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan käytettävissä olevia
voimavaroja. Ulkoasiainhallinnon, josta edustustoverkko
on osa, tulee voida hoitaa sille annetut tehtävät
tehokkaasti ja siten, että tehtävien suorittamisesta
saadaan valtionhallinnolle lisäarvoa. Edustustoverkon tulee
olla mitoitettu niin, että se kattaa Suomen asettamat poliittiset
ja turvallisuuteen liittyvät päämäärät
samoin kuin maamme tavoitteet kehitysyhteistyössä sekä taloudellisissa
ja kaupallisissa kysymyksissä. Edustustoverkolla, kuten
myös ulkoasiainhallinnolla kokonaisuudessaan, on valiokunnan
mielestä oltava riittävät voimavarat,
jotta se selviää sille annetuista tehtävistä.
Valtiovarainvaliokunta katsoi lausunnossaan, että edustustojen
toimintamenojen on oltava oikeassa suhteessa edustustoverkoston
laajuuteen ja sille annettuihin tehtäviin. Valtiovarainvaliokunta
viittaa kuluvan vuoden talousarviosta antamaansa mietintöön VaVM
43/2000 vp, jossa se totesi, että toiminnan
tuloksellisuus ulkomaanedustuksessa syntyy nimenomaan tekemisen
kautta. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtiovarainvaliokunnan kantaan,
että ulkoasiainhallinnon määrärahat
riittävät tällä hetkellä monen
edustuston osalta olemiseen, mutta yhä vähemmän
tekemiseen.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtiovarainvaliokunnan näkemykseen
korvaavien järjestelyjen osalta. Valiokunta ei näe,
että kiertävien suurlähettiläiden
käytön lisäämisellä voitaisiin pitkällä aikavälillä täyttää tyydyttävästi
ulkoasiainhallinnolle asetettuja tehtäviä,
erityisesti kansalaisten palveluun liittyvien toimintojen kannalta.
Selvityksessä on myös tuotu esille alueellisten
keskusten perustaminen. Ajatuksena on harventaa edustustoverkkoa
ja vastaavasti vahvistaa henkilöstöä lisäämällä alueen
merkittävimmässä maassa sijaitsevaa,
alueen keskukseksi muodostuvaa edustustoa. Valtiovarainvaliokunnan
mukaan aluekeskusten perustaminen on sekä toiminnallisesti
että Suomen etujen valvomisen kannalta parempi ratkaisu
kuin useat muut selvityksessä esitetyt vaihtoehtoiset mallit.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että aluekeskusten perustamista
koskevassa arviossa on otettava huomioon myös maiden tasavertaisuusperiaate.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtiovarainvaliokunnan näkemykseen,
että yhteisen EU-suurlähetystön tai yhteispohjoismaisen
suurlähetystön perustaminen on vaikeata, niin
kauan kun kullakin maalla on oma säädöspohjansa
ja virkamiesten toiminta perustuu kansalliseen lainsäädäntöön,
budjettivaltaan ja -valvontaan. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että ystävälliset
suhteet Pohjoismaiden ja EU-maiden välillä eivät merkitse
kansallisten etujen sulautumista eikä Suomen kahdenvälisten
suhteiden loppumista näihin maihin. Pohjoismaat ja EU-maat
ajavat omia kansallisia etujaan ja monilla alueilla, kuten talouselämässä ja
viennin edistämisessä, ne ovat suoraan toistensa
kilpailijoita.
EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittisen ja taloudellisen kehityksen
myötä yhteisiä EU-suurlähetystöjä voidaan
tietyissä olosuhteissa harkita tulevaisuuden ratkaisuna.
Akuuttiin resurssiongelmaan nämä eivät
ehdi tuoda parannusta, kuten valtiovarainvaliokunta lausunnossaan
toteaa.
Pohjoismaisesta yhteistyöstä on kokemusta ennen
muuta Berliinissä, jossa edustustot toimivat osittain samoissa
tiloissa. Budjettinäkökulmasta tällä järjestelyllä ei
ole saadun selvityksen mukaan saavutettu säästöä.
Valiokunnan näkemyksen mukaan pohjoismaista yhteistyötä ja yhteisedustustoja
on kuitenkin voitu hyödyntää paremmin
erityisesti kehitysmaissa.
Tarkempien säästötoimien, yhteistyön
ja henkilöstön kehittämisen sekä paikaltapalkattujen rekrytoinnin
osalta ulkoasiainvaliokunta viittaa valtiovarainvaliokunnan lausuntoon,
jossa käsitellään kattavasti muun muassa
suurlähetystöjen lopettamiseen liittyvät
säästöt.
Valiokunta korostaa, että ulkoasiainhallinnon
tulee aktiivisesti kehittää joustavia toimintatapoja.
Valiokunta katsoo, että pohjoismaisen yhteistyön
mahdollisuuksia tulisi kartoittaa ja kehittää edelleen.
Myös sivuakkredointijärjestelmän kehittämistä ja
alueellisten keskusten perustamista tulisi arvioida ottaen kuitenkin
huomioon jokaisen tapauksen osalta mahdolliset poliittiset ja taloudelliset
näkökohdat.
Ottaen huomioon kansainvälisen toimintaympäristön
muutokset ja ulkoasianhallinnon laajentuneen tehtäväkentän
ulkoasiainvaliokunta katsoo, että Suomen tämänhetkisen
edustustoverkon laajuus on erittäin perusteltu toiminnan
ja tehtävien kannalta. Suomen edustustoverkko, joka on
neljän pienimmän joukossa EU-maiden vertailussa,
ei ole ylimitoitettu toiminnan tarpeisiin nähden. Valiokunta katsoo
pikemmin, että lähiaikoina voi ilmetä tarvetta
laajentaa edustustoverkkoa muun muassa EU:n ja kehitysyhteistyön laajentumisen
takia.
Valtiovarainvaliokunnan lausunnon
VaVL 27/2001
vp mukaan ulkoasiainhallinnon tulee pyrkiä toimintansa
vaikuttavuuden ja tuloksellisuuden lisäämiseen. Ulkoasiainvaliokunta
arvioi ulkoasiainhallinnon tehtäviä ja Suomen
ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteita ja toteaa, että niiden
saavuttaminen edellyttää vähintään
nykyisenlaajuista edustustoverkkoa ulkomailla. Ulkoasiainvaliokunta edellyttää tästä
syystä,
myös valtiovarainvaliokunnan lausunnon kantaan viitaten,
että valtioneuvosto ryhtyy toimenpiteisiin ulkoasiainhallinnon
toimintamenoihin kohdistuvien lisätarpeiden huomioon
ottamiseksi tulevien vuosien talousarvioissa.