Perustelut

Yleistä

Ulkoasiainministeriö on antanut eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle selvityksen Suomen ulkoasiainhallinnon tehtävistä ja voimavaroista. Ulkoasianvaliokunta pitää tärkeänä, että sillä on mahdollisuus käsitellä näin laajasti yhden valtionhallinnon hallinnonalan toimintaympäristöä, toimintaa ja voimavaroja. Valiokunta katsoo, että tarkastelu on osa perustuslain 97 §:n nojalla eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle antamaa toimivaltaa tarkastella oma-aloitteisesti tai valtioneuvoston toimittamien selvitysten perusteella ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyviä asioita.

Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkoasiainhallinto on suorittanut kattavan ja perusteellisen selvityksen toiminnastaan ja tavoitteistaan. Keskeinen osa selvitystä on ulkoasiainhallinnon voimavarojen ja niiden riittävyyden tarkastelu suhteessa tehtävien ja toiminnan laajuuteen. Eduskunnan valtiovarainvaliokunta on antamassaan lausunnossa (VaVL 27/2001 vp) keskittynyt ulkoasiainhallinnon organisaation ja voimavarojen, erityisesti toimintamenojen, tarkasteluun. Ulkoasiainvaliokunta keskittyy tässä lausunnossa erityisesti ulkoasiainhallinnon tehtävien ja toiminnan sekä edustustoverkon kattavuuden tarkasteluun.

Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittinen toimintaympäristö ja tehtävät

Valtioneuvoston työnjaossa valtaosa Suomen kansainvälisistä suhteista ja niihin liittyvistä velvoitteista kuuluu ulkoasiainministeriön toimialaan. Ulkoasiainhallintoasetuksen mukaan ulkoasiainhallinto valmistelee ja toteuttaa Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja edistää Suomen kansallisia etuja ulkomailla, mukaan lukien kauppapoliittiset ja kaupallis-taloudelliset edut. Ulkoasiainhallinto myös valvoo suomalaisten etuja ja oikeuksia ulkomailla sekä edistää kansainvälisen yhteistyön keinoin kansanvaltaa, ihmisoikeuksien kunnioittamista ja kestävää kehitystä.

Ulkoasiainhallinnon konkreettisia tehtäviä ei lainsäädännössä voida määritellä yksityiskohtaisesti. Poikkeuksen muodostavat passi-, viisumi- ja konsulipalvelutehtävät, jotka muiden viranomaistehtävien tavoin on määritelty lainsäädännössä.

Ulkoasiainhallinnon toimintaa ohjaavat kansainvälinen tilanne ja asialista sekä Suomen omat poliittiset tavoitteet. Suomen keskeiset kansainväliset tavoitteet määritellään hallitusohjelmassa. Lipposen II hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittisena tavoitteena on Suomen vaikutusvallan vahvistaminen ja maan etujen edistäminen syvenevän yhteistyön maailmassa. Eduskunta on hyväksynyt useilla toimintalohkoilla linjauksia ja tavoitteita, joiden valmistelu ja toimeenpano on ulkoasiainhallinnon tehtävä. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella voidaan todeta, että ulkoasiainhallinnon toimiala, tehtävät ja tehtävien hoitoon vaadittava vaatimustaso ovat kasvaneet merkittävästi viimeisen kymmenen vuoden aikana. Suomesta on tullut kylmän sodan päättymisen jälkeen Euroopan unionin aktiivinen jäsen. Suomen jäsenyys Euroopan unionissa on merkinnyt vaikutusmahdollisuuksien kasvua. Valiokunta katsoo, että Suomi voi ajaa etujaan tehokkaammin ja laaja-alaisemmin kuin koskaan ennen, edellyttäen että näiden uusien vaikutusmahdollisuuksien hyödyntämiseen panostetaan riittävästi.

Suomi voi olla mukana muovaamassa unionin politiikkaa, paitsi toimimalla tehokkaasti ja hyvän valmistelun pohjalta unionin toimielimissä, myös jos Suomi pystyy myös muiden jäsenvaltioiden pääkaupungeissa perustelemaan Suomen kannat muiden jäsenvaltioiden päättäjille. Euroopan ulkopuolella EU-jäsenyys kasvattaa Suomen painoarvoa, mutta vain jos Suomi on itse paikalla etujaan valvomassa

Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikka

Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteena on Suomen turvallisuuden ja vaikutusmahdollisuuksien vahvistaminen sekä maan etujen edistäminen syvenevän yhteistyön maailmassa.

Selvityksen mukaan Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteena on edistää Suomen ja sen kansalaisten turvallisuutta ja hyvinvointia. Valiokunta pitää tätä tavoitetta keskeisenä ja katsoo, että voimavarat tämän tavoitteen saavuttamiseksi ja ylläpitämiseksi on varmistettava. Muuttuvassa maailmassa ja globalisaation edelleen voimistuessa ulko- ja turvallisuuspolitiikan haasteellisuus on lisääntynyt.

Ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintakenttään kuuluvat kansainvälisen vakauspolitiikan keskeiset tekijät, kuten ihmisoikeuksien, demokratian, kehityksen ja oikeusvaltion vahvistaminen sekä konfliktien ennaltaehkäisy, kriisien hallinta ja niiden jälkihoito. Myös poliittisten ja sotilaallisten turvallisuuskysymysten, kuten asevalvonnan ja aseidenriisunnan, sekä uudentyyppisten yhteiskunnan turvallisuuteen liittyvien riskien, kuten ympäristövaarojen, torjuminen sekä terrorismin, kansainvälisen rikollisuuden ja huumekaupan vastustaminen edellyttävät jatkuvaa aktiivista panosta. Politiikan tavoitteita edistetään samanaikaisesti usealla tasolla: kahdenvälisin suhtein, Euroopan unionin kautta, toiminnalla kansainvälisissä järjestöissä sekä pohjoismaisen yhteistyön avulla. Valiokunta pitää Suomen aktiivista panosta tässä yhteistyössä tärkeänä.

Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikka perustuu laajaan turvallisuuskäsitykseen. Ulkoasianvaliokunta on valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevasta selonteosta antamassaan lausunnossa (UaVL 6/2001 vp) korostanut laajan turvallisuuskäsitteen konkreettista huomioonottamista. Valiokunta painotti lausunnossaan, että ainoa keino varautua jatkuvaan muutokseen on toteuttaa mahdollisimman johdonmukaista turvallisuuspolitiikkaa, jossa sotilaallisen varautumisen ohella kiinnitetään kasvavaa huomiota laajan turvallisuuskäsitteen mukaiseen taloudelliset, sosiaaliset sekä ihmisoikeuksiin ja ympäristöön liittyvät näkökohdat huomioivaan ulkopolitiikkaan niin lähialueilla, Euroopan unionin puitteissa kuin maailmanlaajuisesti.

Valiokunnan mielestä laajan turvallisuuskäsitteen toteuttaminen vaatii kattavaa kansainvälisen toimintaympäristön analysointia ja osallistumista kansainväliseen yhteistyöhön. Syyskuun 11. päivän tapahtumat korostavat osaltaan ulkoasiainhallinnon tehtävien keskeisyyttä. Valiokunta yhtyy selvityksessä esitettyyn kantaan, että ulkoasiainhallintoon sijoittuu Suomen valtionhallinnon keskeinen asiantuntemus ulko- ja turvallisuuspolitiikan ydinalueilla eli turvallisuuspolitiikassa, ihmisoikeuspolitiikassa, asevalvonnassa ja aseidenriisunnassa, kansainvälisten sopimusten laadinnassa, kauppapolitiikassa ja kehitysyhteistyössä. Ulkoasianhallinto on myös keskeinen toimija Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toteuttamisessa.

Kauppapolitiikka ja vienninedistäminen

Selvityksessä kiinnitetään valiokunnan mielestä aivan oikein huomiota siihen, että suomalaisten taloudellisen menestyksen ja hyvinvoinnin edellytykset luodaan enenevässä määrin maan rajojen ulkopuolella. Suomen taloudellisia etuja ajetaan valtioiden tasolla etenkin kansainvälisissä kauppapoliittisissa järjestöissä. Ulkoasiainhallinto tukee toiminnallaan suomalaisten yritysten kilpailuasemaa ja toimintaedellytyksiä. Selvityksessä korostetaan, että EU-jäsenyys antaa tähän hyvät mahdollisuudet. Toisaalta EU-jäsenyys ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan ole muuttanut ulkoasiainhallinnon perustehtävää kehittää kansainvälistä kauppapolitiikkaa mahdollisimman suotuisaksi suomalaisten yritysten kannalta. Valiokunta yhtyy selvityksessäkin esille tuotuun kantaan, että jäsenyys unionissa asettaa suuret vaatimukset kauppapoliittiselle osaamiselle ja laajojen asiakokonaisuuksien hallinnalle.

Vienninedistäminen on perinteisesti kuulunut ulkoasianhallinnon ja sen ulkomailla toimivien edustustojen tehtäviin. Valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan (VaVL 27/2001 vp) käsitellyt kattavasti kauppapolitiikkaa ja vienninedistämistä. Yritysten viennin- ja kansainvälistymisen edistämistä (VKE) on tarkasteltu juuri valmistuneessa kauppa- ja teollisuusministeriön asettaman toimikunnan mietinnössä. Mietinnössä on todettu muun muassa, että kansainvälistymisen ja vienninedistämisen julkisten peruspalveluiden tulee muodostaa kattava ja yrityksille helposti saatavilla oleva palveluiden kokonaisuus sekä kotimaassa että ulkomailla. Finpron (entinen Ulkomaankauppaliitto) elinkeinopoliittinen tehtävä on tarjota julkisia kansainvälistymiseen ja vienninedistämiseen liittyviä palveluja. Ulkoasiainministeriön edustustoverkoston viranomaispalvelujen on entistä selvemmin rakennuttava osaksi yritysten vienninedistämisen ja kansainvälistymisen julkisten palvelujen kokonaisuutta.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ulkomaanedustustot raportoivat suomalaista yritysmaailmaa kiinnostavista taloudellisista kysymyksistä. Edustustot tarjoavat yrityksille merkittävää apua kontaktien luomisessa, "ovien avaamisessa" ja strategisessa suhdetoiminnassa niin sanottujen arvovaltapalvelujen muodossa. Julkisen vallan arvovaltapalvelut ja viranomaisapu ovat toimikunnan mukaan olennainen osa viennin- ja kansainvälistymisen edistämisen keinovalikoimaa.

Varsinaisia vienninedistämispalveluja hoitaa kauppa- ja teollisuusministeriön alainen, siltä valtionavustusta saava Finpro. Viime aikoina Finpro on kuitenkin joutunut purkamaan omaa toimipisteverkkoaan ulkomailla. Tämä on aiheuttanut lisää painetta ulkoasiainministeriön edustustojen suuntaan suorittaa vienninedistämiseen liittyviä tehtäviä.

Valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että yksittäisen yrityksen kannalta olennaista on palvelujen saatavuus — ei niinkään se, mikä organisaatio niitä tarjoaa. VKE-toimikunta korosti mietinnössään ulkoasiainministeriön ja Finpron välistä yhteistyötä ja työnjaon sopimisen tärkeyttä maakohtaisesti tai paikallisesti. Toimikunta näki ministeriön ja Finpron välisen yhteistyön tärkeäksi myös niissä asemamaissa, missä vientikeskusta ei ole. Edustustoilla tulee tällöin olla mahdollisuus tukeutua Finpron apuun viennin- ja kansainvälistymisen edistämisen peruspalvelujen järjestämisessä yritysten saataville.

Ulkoasiainvaliokunta tukee valtiovarainvaliokunnan näkemystä, jonka mukaan tilanteissa, joissa edustustot tarjoavat muita kuin (maksuttomia) peruspalveluja, täytyisi kustannusten kattamisesta ja kustannusjaosta kyetä sopimaan etukäteen, jotta tällaiset palvelut eivät kohtuuttomasti rasita edustustojen taloutta.

Kehitysyhteistyö ja sen hallinnointi

Kehitysyhteistyö on tärkeä osa Suomen ulkopolitiikkaa. Sen tavoitteena on tukea kehitysmaiden poliittisia ja taloudellisia uudistuksia, jotka mahdollistavat rauhanomaisen ja kestävän kehityksen ja hyvinvoinnin. Globalisaation hallinta on tässä keskeisessä asemassa. Valiokunta on valtioneuvoston globalisaation hallintaa koskeneesta selvityksestä antamassaan lausunnossa (UaVL 7/2001 vp) korostanut, että globalisaation hallinnassa Suomen kansainvälisen toiminnan on oltava sisäisesti hyvin koordinoitua ja toiminnan eri foorumeilla on toteutettava samoja päämääriä. Yhteensovittaminen on edellytys Suomen vaikutusvallan kasvattamiselle.

Ulkoasiainministeriön selvityksen mukaan kehitysyhteistyön perusteluina ovat yhä enemmän yhteiset edut perinteisen yhteisvastuun periaatteen ohella. Suomi tukee kehitysmaissa hyvää hallintoa ja demokratiaa, mikä vuorostaan edistää vakautta, kestävää kehitystä ja hyvinvointia. Suomen oman kehitysyhteistyöpanoksen kanavoimisen lisäksi ulkoasiainhallinnon tulee osaltaan voida vaikuttaa tehokkaasti Euroopan unionin kehitysyhteistyöhön. Euroopan unioni on yhdessä jäsenvaltioidensa kanssa merkittävin kehitysavun antaja maailmassa. Ulkoasiainvaliokunta on hallituksen toimenpidekertomuksesta laatimassaan mietinnössä UaVM 8/2000 vp antanut tukensa pyrkimyksille tehostaa unionin kehitysyhteistyötä, selkeyttää sen tavoitteita ja parantaa unionin kehitysyhteistyön ja jäsenvaltioiden suorittaman työn täydentävyyttä. Valiokunta totesi mainitussa mietinnössään, että unionin tulisi erityisesti keskittyä toimintansa kannalta luonteviin yhteistyöaloihin, kuten kehitysmaiden välisen alueellisen yhteistyön tukemiseen sekä hyvän hallinnon ja oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen.

Vuoden 1996 varsinaisessa talousarviossa kansainväliseen kehitysyhteistyöhön ja teolliseen kehitysyhteistyöhön ohjattiin vajaat 1 500 miljoonaa markkaa. Vuoden 2002 talousarvioesityksessä tarkoitukseen on ehdotettu runsaat 368 miljoonaa euroa (noin 2 190 miljoonaa markkaa). BKT:n kasvuun sidotut kehitysyhteistyömenot ovat kasvattaneet myös kehitysyhteistyön hallintomenoja.

Valtiovarainvaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että kehitysyhteistyön hallinnointiin tarkoitetut menot on Suomessa maksettu pääosin ulkoasiainministeriön yleiseltä toimintamenomomentilta (24.01.21). Muutamana budjettivuonna varsinaisen kehitysyhteistyön momentilta (24.30.66) on siirretty varoja toimintamenomomentille käytettäväksi kehitysyhteistyöhallinnon vahvistamiseen. Nämä määrärahasiirrot olivat vuosina 1996—2001 yhteensä 16 miljoonaa markkaa. Ensi vuoden osalta siirrettävä määrä on 1 682 000 euroa (10 miljoonaa markkaa). Momenttisiirrolla ei ole Suomen kehitysyhteistyön maksatusten laskennan kannalta merkitystä, sillä kehitysyhteistyön kokonaissummaan ei vaikuta se, miltä momentilta varoja käytetään.

OECD/DAC:n kehitysyhteistyön raportointia koskevien ohjeiden mukaan kehitysyhteistyöksi voidaan laskea hallinnollisia kuluja, jotka liittyvät avun suunnitteluun, toteutukseen ja muuhun hallinnointiin. Jos kehitysyhteistyötä tekevä organisaatio suorittaa vain kehitysyhteistyöhön liittyviä tehtäviä, voidaan sen kaikki hallinnolliset kulut laskea kehitysavuksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esimerkiksi Norja ja Tanska menettelevät kehitysyhteistyön kohdemaissaan olevien edustustojensa osalta näin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Tanskan kehitysyhteistyöedustustojen pääosalla on 90 prosentin laskennallinen kehitysyhteistyöosuus.

Valiokunta katsoo valtiovarainvaliokunnan kantaan yhtyen, että perusedellytyksenä edellä esitetylle menettelytavalle on pidettävä, että tällaiset hallintoon käytetyt varat täyttävät OECD:n kehitysapukomitean ODA-kelpoisuusperiaatteet ja voidaan siten myös jälkikäteen tapahtuvassa raportoinnissa kirjata kehitysyhteistyöksi.

Konsulipalvelut ovat ulkoasiainhallinnon palveluita, joiden kaltaisia ei mikään muu viranomainen valtionhallinnossa anna. Ulkoasiainministeriö ja edustustot avustavat suomalaisia ja suojaavat kansalaisten etuja maan rajojen ulkopuolella. Konsulipalvelut ovat osaksi säädöksiin perustuvaa toimintaa, mutta käytännössä tapaukset vaihtelevat suuresti, mikä edellyttää konsulityötä tekeviltä ammattitaitoa ja kokemusta. Jolon panttivankitapaus oli vain yksi esimerkki, kuinka tärkeää ja välttämätöntä toimintaa konsulipalvelut ovat yksittäisille kansalaisille. Konsulipalvelujen turvaamiseen myös jatkossa liittyy oleellisesti myös Suomen edustustoverkon kattavuus.

Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkoasiainhallinnon voimavarat mitoitetaan niin, että Suomen kansalaisille voidaan tarjota konsulipalveluja ulkomailla asianmukaisella tavalla.

Valiokunta pitää tärkeänä saadun selvityksen perusteella, että ulkoasiainministeriö laajentaa ulkopoliittista kansalais- ja mediakeskustelua kotimaassa. Keskustelu ja yhteistyö kansalaisyhteiskunnan kanssa on tärkeää ja ulkoasiainhallinnon tulisi toimia keskustelun avaajana ja asiantuntijana myös uusilla ulkopolitiikan osa-alueilla. Tämä edellyttää ulkoasiainhallinnolta panostuksen lisäämistä, jotta valmiuksia tällä sektorilla kyetään parantamaan.

Kulttuurin merkitystä Suomen ulkopolitiikassa ja ulkoasiainhallinnon toiminnassa olisi valiokunnan mielestä voinut käsitellä selvityksessä laajemmin. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että kulttuurin edistäminen ja kulttuurivienti ulkomaille on Suomen kaltaiselle pienelle maalle tärkeä toimialue. Kulttuuri ja siihen liittyvä julkisuusdiplomatia nostavat Suomen profiilia ja maamme tunnettuutta ulkomailla ja tukevat siten tärkeällä tavalla myös Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ulkoasiainhallinto on tärkeä toimija kulttuuriviennin alueella, erilaisten yhteistyöhankkeiden järjestämisessä, suomen kielen opettamisen edistämisessä sekä Suomen tiede- ja kulttuuri-instituutteihin liittyvässä yhteistyössä.

Toimintamenojen taso

Ulkoasiainhallinnon tehtäväkentän laajenemisesta huolimatta ulkoasiainhallinnon toimintamäärärahat ovat viimeisten 10 vuoden aikana pysyneet reaalisesti samalla tasolla. Ulkoasiainhallinnolla on vuonna 2002 käytettävissään toimintamenomäärärahoja yhteensä noin 900 miljoonaa markkaa. Tämä vastaa noin 0,43 prosenttia valtion talousarvion loppusummasta. Ulkomailla toimivien edustustojen menot muodostavat 63 prosenttia koko hallinnonalan toimintamenoista. Toimintamenojen tasossa ei ole tapahtunut merkittävää muutosta Suomen EU-jäsenyyden aikana, vaikka ulkoasiainhallinnon tehtävät ovat lisääntyneet merkittävästi.

Selvityksessä on valiokunnan mielestä aiheellisesti kiinnitetty huomiota myös viimeisten kymmenen vuoden kotimaiseen kustannuskehitykseen ja dollarin kurssimuutosten vaikutukseen, joiden seurauksena toimintamenojen reaalinen ostovoima on vähentynyt noin 30 prosenttia, mikä on merkinnyt henkilöstölle maksettavien ulkomaankorvausten reaaliarvon vähenemistä. Henkilöstön ulkomaansiirtoihin liittyviä asettautumis- ja muuttokorvauksia ei ole korotettu viimeisen 13 vuoden aikana, joten myös näiden korvausten reaalinen ostovoima on pienentynyt merkittävästi.

Kuten valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan todennut, viime vuosikymmenen alkupuolella kaikki hallinnonalat joutuivat säästötoimenpiteiden kohteeksi. Muiden hallinnonalojen tapaan säästöjä on valtiovarainvaliokunnan mielestä myös ulkoasiainhallinnossa toteutettu liikaa ns. juustohöyläperiaatteella. Säästöjen seurauksena on esimerkiksi lähetetyn henkilöstön määrää vähennetty minimiin useissa edustustoissa. Valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan edellyttänyt, että jatkossa mahdollisesti tarvittavien rationalisointitoimien yhteydessä on välttämättä priorisoitava tehtäviä.

Valtiovarainvaliokunta on myös kiinnittänyt huomiota ulkoasiainhallinnon toimintamenojen rahoittamiseen siirtyvillä määrärahoilla ja todennut, että ilman muita toimenpiteitä siirtyvää erää ei ole enää käytettävissä vuoden 2002 jälkeen.

Valtiovarainvaliokunta pitää joustavan toiminnan kannalta välttämättömänä tietyn suuruista siirtyvien erien vuosittaista määrää. Tämä ei kuitenkaan voi olla pysyvä ratkaisu hallinnonalan määrärahaongelmiin. Toiminta on ensisijaisesti pyrittävä sopeuttamaan kullekin vuodelle budjetoitaviin varsinaisiin toimintamenomäärärahoihin.

Organisaatio ja hallinto

Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että ulkoasiainhallinnon organisaatiota ja hallintoa kehitetään edelleen. Kuten valtiovarainvaliokunnan lausunnosta käy ilmi, kehittäminen on ehdottoman tarpeellista. Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ministeriötä hallinnoi neljä ministeriä. Ulkoasiainministerin lisäksi ulkomaankauppaministerille, kehitysyhteistyöasioista vastaavalle ministerille sekä pohjoismaisista yhteistyöasioista ja lähialuepolitiikan koordinoinnista vastaavalle ministerille on kullekin alistettu ministeriössä omat osastonsa tai yksikkönsä. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtiovarainvaliokunnan kantaan, että tällainen järjestely ei ole omiaan edistämään organisaation edelleen kehittämiseen tähtäävää työtä. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että tulevissa hallituksissa ulkoasiainhallinnon ministerien määrän vähentämistä tai tehtäväjakoa olisi harkittava vakavasti ottaen huomioon myös se, että toimintaympäristön muutoksesta ja asioiden keskinäisriippuvuudesta johtuen ulkoasiainhallinnon toimintojen hoitamisessa ja johtamisessa vaaditaan yhä enemmän kokonaisvaltaista näkemystä.

Valtiovarainvaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että organisaatiouudistuksessa on myös tärkeää käydä tarkasti läpi, tehdäänkö ulkoasiainhallinnossa kaikilta osin oikeita asioita. Ulkoasiainvaliokunta pitää tehtävien priorisointia ja päällekkäisyyksien karsimista erittäin tärkeänä. Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ulkoasiainhallinnon ja muiden valtionhallinnon viranomaisten on yhteistyössä selvitettävä mahdollisuuksia yhteistyön tiivistämiseen ja työnjaon optimoimiseen. Kuten valtiovarainvaliokunta toteaa ulkoasiainministeriön aloittama vuoropuhelu muiden ministeriöiden kanssa on tervetullutta.

Ulkoasiainhallinto palvelee yhä enemmän muuta valtionhallintoa, julkisia yhteisöjä, sidosryhmiä ja koko suomalaista yhteiskuntaa. Valiokunnan saamien lausuntojen perusteella voidaan todeta, että ulkoasiainhallinnon toiminta on välttämätöntä erittäin monelle valtionhallinnon, yksityisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan toimijalle. Toimintaympäristön muutokset ovat lisänneet kansainvälisesti toimivien suomalaisviranomaisten määrää ja tehtäviä. Valiokunta korostaa, että ulkoasiainhallinnon tulee kehittää yhteistyötään muiden kansainvälisellä kentällä toimivien ministeriöiden kanssa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yhteistyötä kehitetään myös ottamalla käyttöön uudenlaisia laaja-alaisia yhteistyömuotoja, joista hyvä esimerkki on FinnAgora-hanke Budapestissa. Valiokunta rohkaisee ministeriötä jatkamaan keskusteluja muiden ministeriöiden, elinkeinoelämän ja kansalaisyhteiskunnan kanssa uusien toimintatapojen ja yhteistyöhankkeiden kehittämiseksi.

Henkilöstö

Henkilöstö on ulkoasiainhallinnon merkittävin ja keskeisin voimavara. Ammattitaitoinen ja motivoitunut henkilöstö on elinehto ulkoasiainhallinnon toiminnalle. Valtionhallinnon, mukaan lukien ulkoasiainhallinto, on kyettävä kilpailemaan työvoimasta muiden työnantajien kanssa.

Selvityksessä asetetaan ulkoasiainhallinnon osalta tavoitteeksi, että palkkataso olisi kilpailukykyinen vähintään muiden valtionhallinnon työnantajien kanssa. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy kaikilta osin valtiovarainvaliokunnan kantoihin henkilöstön kehittämisen ja palkkauksen osalta.

Ottaen huomioon ulkoasiainhallinnon resurssien niukkuuden ulkoasiainvaliokunta kiinnittää erityistä huomiota henkilöstöhallinnon kehittämiseen. Valiokunta näkee selvänä puutteena sen, että ulkoasiainhallinnossa ei valiokunnan saaman selvityksen perusteella ole täysimääräisesti hyödynnetty nykyaikaisia johtamismenetelmiä ja henkilöstökoulutusosaamista. Valiokunta katsoo, että ulkoasiainhallinnon urakehitystä tulisi kehittää niin, että koko henkilöstöllä, toimistohenkilökunta mukaan lukien, on mahdollisuuksia edetä urallaan ja palkkakehityksessä. Liiallinen sitoutuminen päällikkösidonnaiseen uraetenemiseen ei välttämättä edistä täysimittaista ja kokonaisvaltaista resurssien hyväksikäyttöä eikä ole ulkoasiainhallinnon tehtävien hoidon kannalta mielekästä. Myös voimavarojen kohdentaminen nykyistä tarkoituksenmukaisemmin vastaamaan hoidettavien tehtävien prioriteetteja on tärkeää, kuten valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan todennut.

Ulkoasiainvaliokunta katsoo lisäksi, että nykyinen tilanne ei edistä perheellisten henkilöiden halukkuutta ja mahdollisuuksia palvella ulkomaanedustuksessa. Tilannetta perheiden kannalta voi tästä syystä pitää tasa-arvonäkökohdat huomioon ottaen syrjivänä ja lisäksi usein inhimillisesti kohtuuttomana. Kuten valtiovarainvaliokunta on lausunnossaan todennut, ulkoasiainhallinnon on ollakseen kilpailukykyinen työnantaja kyettävä panostamaan henkilöstönsä perheyhteyksien säilyttämiseen myös ulkomaankomennusten aikana.

Henkilöstön koulutus ja valmiuksien jatkuva kehittäminen ovat valiokunnan mielestä perusedellytyksiä tehtävien tehokkaalle hoidolle erityisesti pienten maiden ulkoasiainhallinnossa. Ulkomailla osaavan henkilöstön merkitys korostuu entisestään. Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkoasiainhallinnossa tutkitaan myös mahdollisuuksia nykyistä joustavamman urakehityksen luomiseen. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että esimerkiksi valtionhallinnon sisäistä virkamiesvaihtoa tulisi kehittää. Mahdollisuuksia virkamiesten työskentelystä myös elinkeinoelämän, järjestöjen ja tutkimuslaitosten palveluksessa ja siihen liittyvästä vastavuoroisuudesta tulisi myös tutkia. Valiokunta toteaa kuitenkin, että näiden mahdollisuuksien hyödyntäminen on luonnollisesti riippuvainen myös ulkoasiainhallinnon palkkausuudistuksen toteutumisesta, jotta vastavuoroisuusperiaate voisi käytännössä toimia.

Edustustoverkko

Selvityksen mukaan Suomella on yhteensä 101 edustustoa eri puolilla maailmaa. Näistä 97:ssä on Suomesta lähetettyä henkilöstöä ja noin puolessa (50) vain 1—2 diplomaattitason virkamiestä. Runsas puolet eli 57 toimipistettä toimii alle kolmen miljoonan markan vuosittaisella budjetilla.

Valiokunta yhtyy selvityksessä esitettyyn kantaan, että Suomen edustautumista on tarkasteltava maamme kokonaisetujen turvaamisen ja poliittisten linjausten sekä ulkoasiainhallinnolle asetettujen tavoitteiden ja tehtävien valossa. Edustustoverkon muutosten tulee perustua poliittisten päätöksentekijöiden harkittuihin, perusteltuihin ja suunnitelmallisiin päätöksiin. Selvitys ei tee esityksiä nykyisten edustustojen sulkemisen tai uusien avaamisen osalta.

Valiokunta toteaa, että ulkoasiainhallinnon 101 toimipistettä maailmalla ovat Suomelle ainutlaatuinen tiedollinen, analyyttinen ja logistinen voimavara, jota tulee valiokunnan mielestä kehittää kaikkien ministeriöiden ja viranomaisten tarpeet huomioon ottaen. Ulkoasiainvaliokunnan mielestä edustustoverkon toimintakyvyn takaaminen ja kehittäminen on Suomen turvallisuuden ja hyvinvoinnin kannalta erittäin tärkeää.

Valiokunta katsoo, että edustustoverkko on tärkeä osa Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan käytettävissä olevia voimavaroja. Ulkoasiainhallinnon, josta edustustoverkko on osa, tulee voida hoitaa sille annetut tehtävät tehokkaasti ja siten, että tehtävien suorittamisesta saadaan valtionhallinnolle lisäarvoa. Edustustoverkon tulee olla mitoitettu niin, että se kattaa Suomen asettamat poliittiset ja turvallisuuteen liittyvät päämäärät samoin kuin maamme tavoitteet kehitysyhteistyössä sekä taloudellisissa ja kaupallisissa kysymyksissä. Edustustoverkolla, kuten myös ulkoasiainhallinnolla kokonaisuudessaan, on valiokunnan mielestä oltava riittävät voimavarat, jotta se selviää sille annetuista tehtävistä.

Valtiovarainvaliokunta katsoi lausunnossaan, että edustustojen toimintamenojen on oltava oikeassa suhteessa edustustoverkoston laajuuteen ja sille annettuihin tehtäviin. Valtiovarainvaliokunta viittaa kuluvan vuoden talousarviosta antamaansa mietintöön VaVM 43/2000 vp, jossa se totesi, että toiminnan tuloksellisuus ulkomaanedustuksessa syntyy nimenomaan tekemisen kautta. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtiovarainvaliokunnan kantaan, että ulkoasiainhallinnon määrärahat riittävät tällä hetkellä monen edustuston osalta olemiseen, mutta yhä vähemmän tekemiseen.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtiovarainvaliokunnan näkemykseen korvaavien järjestelyjen osalta. Valiokunta ei näe, että kiertävien suurlähettiläiden käytön lisäämisellä voitaisiin pitkällä aikavälillä täyttää tyydyttävästi ulkoasiainhallinnolle asetettuja tehtäviä, erityisesti kansalaisten palveluun liittyvien toimintojen kannalta.

Selvityksessä on myös tuotu esille alueellisten keskusten perustaminen. Ajatuksena on harventaa edustustoverkkoa ja vastaavasti vahvistaa henkilöstöä lisäämällä alueen merkittävimmässä maassa sijaitsevaa, alueen keskukseksi muodostuvaa edustustoa. Valtiovarainvaliokunnan mukaan aluekeskusten perustaminen on sekä toiminnallisesti että Suomen etujen valvomisen kannalta parempi ratkaisu kuin useat muut selvityksessä esitetyt vaihtoehtoiset mallit. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että aluekeskusten perustamista koskevassa arviossa on otettava huomioon myös maiden tasavertaisuusperiaate.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtiovarainvaliokunnan näkemykseen, että yhteisen EU-suurlähetystön tai yhteispohjoismaisen suurlähetystön perustaminen on vaikeata, niin kauan kun kullakin maalla on oma säädöspohjansa ja virkamiesten toiminta perustuu kansalliseen lainsäädäntöön, budjettivaltaan ja -valvontaan. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että ystävälliset suhteet Pohjoismaiden ja EU-maiden välillä eivät merkitse kansallisten etujen sulautumista eikä Suomen kahdenvälisten suhteiden loppumista näihin maihin. Pohjoismaat ja EU-maat ajavat omia kansallisia etujaan ja monilla alueilla, kuten talouselämässä ja viennin edistämisessä, ne ovat suoraan toistensa kilpailijoita.

EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittisen ja taloudellisen kehityksen myötä yhteisiä EU-suurlähetystöjä voidaan tietyissä olosuhteissa harkita tulevaisuuden ratkaisuna. Akuuttiin resurssiongelmaan nämä eivät ehdi tuoda parannusta, kuten valtiovarainvaliokunta lausunnossaan toteaa.

Pohjoismaisesta yhteistyöstä on kokemusta ennen muuta Berliinissä, jossa edustustot toimivat osittain samoissa tiloissa. Budjettinäkökulmasta tällä järjestelyllä ei ole saadun selvityksen mukaan saavutettu säästöä. Valiokunnan näkemyksen mukaan pohjoismaista yhteistyötä ja yhteisedustustoja on kuitenkin voitu hyödyntää paremmin erityisesti kehitysmaissa.

Tarkempien säästötoimien, yhteistyön ja henkilöstön kehittämisen sekä paikaltapalkattujen rekrytoinnin osalta ulkoasiainvaliokunta viittaa valtiovarainvaliokunnan lausuntoon, jossa käsitellään kattavasti muun muassa suurlähetystöjen lopettamiseen liittyvät säästöt.