Yksityiskohtaiset
perustelut
Perustuslakisopimuksen valmistelu
Perustuslakisopimus valmisteltiin Euroopan tulevaisuuskonventissa
vuosina 2002—2003. Konventin tulokset muodostivat pohjan
vuosina 2003—2004 pidetylle hallitustenväliselle
konferenssille, jossa perustuslakisopimus neuvoteltiin. Perustuslakisopimus
allekirjoitettiin 29.10.2004, ja sen voimaantulo edellyttää ratifiointia
kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa.
Eduskunta on ollut tiiviisti perustuslakisopimuksen neuvotteluissa
mukana. Ensin konventtivaiheessa, jolloin eduskunnan edustajat osallistuivat
konventin työskentelyyn, ja myöhemmin tiiviissä vuorovaikutuksessa
valtioneuvoston kanssa hallituksen neuvotellessa perustuslakisopimuksesta
hallitustenvälisessä konferenssissa. Valtioneuvosto
on antanut perustuslakisopimuksen eri vaiheista yhteensä kolme
selontekoa eduskunnalle (VNS 3/2001 vp, VNS
2/2003 vp, VNS 6/2005 vp).
Eduskunnan kanta eri neuvotteluvaiheista on ilmaistu valtioneuvostolle ulkoasiainvaliokunnan
mietinnöissä konventin valmistelusta (UaVM
18/2001 vp) sekä konventin tuloksista
ja valmistautumisesta hallitustenväliseen konferenssiin
(UaVM 4/2003 vp).
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että valtioneuvosto on
huolehtinut asianmukaisesti eduskunnan vaikutusmahdollisuuksista
kaikissa perustuslakisopimuksen neuvotteluprosessin vaiheissa neuvoteltavina
olevien asiakysymysten osalta.
Yleisarvio perustuslakisopimuksesta
Ulkoasiainvaliokunta on käsitellyt Euroopan unionin
perustuslakisopimuksen sisältöä yksityiskohtaisesti
mietinnössään (UaVM 2/2006 vp)
valtioneuvoston selonteosta (VNS 6/2005 vp).
Käsiteltävänä oleva hallituksen
esitys vastaa asiallisesti valtioneuvoston syksyllä 2005 antamaa
selontekoa (VNS 6/2005 vp), mutta se on
luonnollisesti yksityiskohtaisempi sisältäen myös
sopimuksen yksityiskohtaiset perustelut. Myös yleisperusteluja
on tarkennettu mm. Eurooppa-neuvoston, sopimuksen muuttamismenettelyjen
ja turvallisuuspolitiikan osalta. Turvallisuuspolitiikan osalta
esitys sisältää myös uusia kantoja.
Ulkoasiainvaliokunta arvioi tämän vuoden huhtikuussa
(UaVM 2/2006 vp), että perustuslakisopimus muodostaa
kokonaisuuden, joka on tasapainoinen ja Suomen kannalta hyväksyttävä.
Selonteon eduskuntakäsittelyn ja hallituksen esityksen
antamisen välisenä ajanjaksona valiokunnan kanta
ei ole muuttunut. Valiokunta ei siten katso aiheelliseksi eikä tarkoituksenmukaiseksi
toistaa tässä mietinnössä aikaisemmin
esittämiään yksityiskohtaisia kantoja — ja
niihin liitettyjä huomautuksia — ne ovat edelleen
voimassa. Myös muiden valiokuntien ytimekkäät
ja myönteiset lausunnot (SuVL 8/2006
vp, PeVL 36/2006 vp, VaVL
24/2006 vp, HaVL 42/2006 vp, LaVL
16/2006 vp, LiVL 16/2006 vp, MmVL 12/2006
vp, PuVL 7/2006 vp, SiVL
14/2006 vp, StVL 16/2006 vp, TaVL
24/2006 vp, TuVL 4/2006 vp, TyVL
14/2006 vp, YmVL 26/2006 vp)
ilmentävät aikaisempia kantoja. Perustuslakivaliokunta
on lausunnossaan (PeVL 36/2006 vp) käsitellyt
kattavasti sopimuksen hyväksymistä, käsittelyjärjestystä,
muuttamismenettelyjä ja Eurooppa-neuvoston asemaa, ja ulkoasiainvaliokunnan
mietinnössä otetaan nämä kannat huomioon.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että valiokunnan aikaisempi
mietintö (UaVM 2/2006 vp) ja nyt
valmisteilla oleva mietintö muodostavat eduskunnan kannanoton
kokonaisuuden perustuslakisopimuksesta. Valiokunta pitää tärkeänä, että kun
täysistunto keskustelee käsiteltävänä olevasta
hallituksen esityksestä valiokunnan mietinnön
pohjalta, myös valiokunnan aikaisempi mietintö (UaVM
2/2006 vp) liitteineen on kansanedustajien saatavilla.
Valiokunta on asiantuntijakuulemisissa keskittynyt valtioneuvoston
ja tasavallan presidentin yhteistoimintaa ulko- ja turvallisuuspolitiikassa
koskeviin käytännön kysymyksiin erityisesti
EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta. Lisäksi mietinnössä käsitellään
perustuslakisopimuksen kokonaisuutta, sopimuksen kansallista hyväksymisprosessia,
yhteisvastuulauseketta ja hallituksen esityksessä esille
tulleita uusia kannanottoja EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikasta.
Perustuslakisopimuksen keskeiset tavoitteet ja sisältö
Tutustuttuaan — pohdintatauon aikana — uudelleen
sopimuksen sisältöön valiokunta korostaa, että perustuslakisopimuksen
ratifioinnin pysähtyminen — ainakin väliaikaisesti
Ranskan ja Alankomaiden kansanäänestysten johdosta — oli
takaisku. Perustuslakisopimus sisältää Suomen
kannalta monia pitkään ajamiamme uudistuksia,
joiden nopea voimaantulo olisi Suomen ja koko unionin kannalta myönteistä.
Unohtamatta valiokunnan aiemmin (UaVM 2/2006
vp) yksityiskohtaisesti käsittelemiä sopimuksen
ongelmakohtia ja haasteita, valiokunta pitää sopimuksen
hyväksyttävyyden valossa tärkeänä tuoda
tässä vaiheessa uudelleen esiin sopimuksen keskeisiä tavoitteita
ja uudistuksia.
Perustuslakisopimus vahvistaa Euroopan unionin toiminta-
ja päätöksentekokykyä tulevaisuuden
haasteisiin vastaamiseksi. Kansalaisten näkökannalta
yksi yhtenäinen perustuslakisopimus selventää kuvaa
unionista. Samaan suuntaan vaikuttavat unionin oikeushenkilöllisyys,
unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivaltajaon
tarkentaminen, päätöksentekomenettelyjen
karsiminen ja päätöksenteon avoimuus.
Unionin perus- ja ihmisoikeusulottuvuuden vahvistaminen on eräs
merkittävimmistä perustuslakisopimuksen sisältämistä uudistuksista. Ihmisoikeuksien
kunnioittaminen määritetään nyt
unionin arvoksi ja tavoitteeksi, ml. vähemmistöt
ja lapsen oikeudet, ja tavoitteena on unionin liittyminen
Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Köyhyyden poistaminen
on myös uusi tavoite, ja rauhan edistäminen on
kirjattu sopimukseen aktiivisena tavoitteena. Naisten ja miesten
välinen tasa-arvo on sopimuksen mukaan varmistettava kaikilla
aloilla työelämä ja palkkaus mukaan lukien.
Sopimuksella vahvistetaan edellytyksiä EU:n sisäisen
turvallisuuden lisäämiseksi. Keskeinen uudistus
on unionille annettava toimivalta säätää vähimmäissäännöistä tiettyjen
rikosten ja niihin liittyvien seuraamusten määrittelemiseksi.
Toimenpiteet voivat koskea sopimuksessa lueteltuja, luonteeltaan
vakavan, rajat ylittävän rikollisuuden muotoja:
terrorismi, ihmiskauppa sekä naisten ja lasten seksuaalinen
hyväksikäyttö, laiton huumausainekauppa,
laiton asekauppa, rahanpesu, lahjonta, maksuvälineiden
väärentäminen, tietokonerikollisuus ja
järjestäytynyt rikollisuus.
Ympäristö on sopimuksessa varsin hyvin esillä unionin
toiminnan tavoitteita koskevissa määräyksissä.
Tämä tukee ympäristönäkökohtien johdonmukaista
huomioon ottamista unionin toiminnassa. Ympäristön
kannalta on merkittävää myös,
että energiapolitiikan yhtenä tavoitteena on energiatehokkuuden
ja energiansäästön edistäminen
sekä uusiin ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvien
energiamuotojen kehittäminen. Ympäristöpolitiikan
kannalta merkittäviä ovat myös perustuslakisopimuksen
rikosoikeudellista yhteistyötä koskevat määräykset
ja niiden soveltaminen.
Sopimus vahvistaa demokratian toteuttamiseen liittyviä periaatteita:
mm. määräykset kansalaisaloitteesta ja
komission laajasta kuulemisvelvoitteesta sekä unionin toimielinten
ja laitosten toiminnan avoimuutta lisäävät
uudistukset. Viimeksi mainituista keskeisimpinä voidaan
pitää lainsäädäntötyön
avoimuuden vahvistumista neuvoston istuntojen kasvavan julkisuuden myötä sekä asiakirjajulkisuutta
koskevien perussopimuksen määräysten
soveltamisalan ulottamista kaikkiin unionin toimielimiin ja laitoksiin.
Unionin toiminnan avoimuus nostetaan sopimuksessa muiden demokratian
toteuttamista koskevien tavoitteiden ja periaatteiden rinnalle. Sopimus
yksinkertaistaa unionin monimutkaista lainsäädäntöjärjestelmää tekemällä yhteispäätösmenettelystä
pääasiallisen
lainsäädäntömenettelyn ja siirtämällä uusia
lainsäädäntötoimivaltoja sen
piiriin, ja se laajentaa määräenemmistöpäätöksenteon
alaa ministerineuvostossa ja vahvistaa unionin päätöksentekokykyä.
Sopimuksessa unionin varainhoitoa koskevilla määräyksillä tehostetaan
ja selkeytetään päätöksentekomenettelyitä säilyttäen
pääosin jäsenvaltioiden ja unionin sekä toisaalta
unionin eri toimielinten välinen päätösvaltatasapaino.
Muutoksissa korostuu myös pyrkimys taata varainhoidon suunnitelmallisuus
ja budjettikuri. Euroopan parlamentin asema vahvistuu varainhoitoa
koskevassa päätöksenteossa. Lähtökohtana on,
että uudistus keventää nykyistä raskasta
budjettimenettelyä.
Sopimuksella vahvistetaan jäsenvaltioiden valtion-
tai hallitusten päämiehistä koostuvan Eurooppa-neuvoston
asemaa ja se saa pysyvän puheenjohtajan. Siitä tulee
unionin varsinainen toimielin, johon sovelletaan yleisiä EU:n
toimielimiä koskevia sääntöjä.
Ulkoasiainvaliokunta katsoi aiemmin, että Eurooppa-neuvoston
vahvistaminen on osa institutionaalista kokonaisratkaisua ja siten
hyväksyttävissä. Perustuslakisopimuksella
perustetaan unionin ulkoasiainministerin tehtävä sekä hänen
alaisuudessaan toimiva Euroopan ulkosuhdehallinto. Kyse ei ole uuden unionin
toimielimen luomisesta, vaan olemassa olevien resurssien uudelleenorganisoimisesta.
Osa
ulkosuhdehallinnon henkilöstöstä rekrytoidaan
kansallisista ulkoasiainhallinnoista, ja tämä voi
tarjota uusia välineitä pienille jäsenvaltioille
niiden hoitaessa ulkosuhteitaan, esimerkiksi poliittisen raportoinnin
ja konsulipalvelujen hoitamisessa. Sopimus sisältää mahdollisuuden
Euroopan syyttäjäviraston perustamiseksi Eurojustin
toiminnan pohjalta.
Ministerineuvoston puheenjohtajuusjärjestelmä muuttuu,
ja istuntojen julkisuutta lisätään. Kaksoismääräenemmistöpäätös
otetaan käyttöön. Komission asema vahvistuu
jossain määrin pilarijaon purkamisen myötä.
Komission asema varmistetaan unionin ulkoisen edustuksen osalta
suhteessa unionin ulkoista toimintaa koskeviin sopimusmuutoksiin.
Avunantovelvoite yhdessä yhteisvastuulausekkeen kanssa
vahvistaa jäsenvaltioiden keskinäistä solidaarisuutta
ja myös Suomen turvallisuutta.
Kansallisten parlamenttien asemaa on kehitetty vahvistamalla
niiden mahdollisuuksia vaikuttaa hallitustensa kautta unionin päätöksentekoon
ja suorilla vaikuttamistavoilla. Tärkeimpiä uudistuksia
ovat kansallisten parlamenttien oikeus saada eräitä keskeisiä asiakirjoja
ja lainsäädäntöaloitteita unionin
toimielimiltä sekä mahdollisuus valvoa toissijaisuusperiaatteen
toteutumista unionissa. Kansalliset parlamentit voivat osallistua
vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen osalta
eräisiin arviointijärjestelmiin sekä Europolin
poliittiseen valvontaan ja Eurojustin toiminnan arviointiin. Yksikin
kansallinen parlamentti voi eräissä tapauksissa
estää Eurooppa-neuvoston sopimuksen yksinkertaistettua
tarkistamista merkitsevän eurooppapäätöksen
tekemisen. Myös kansallisten parlamenttien välisen
yhteistyön muotoja vahvistetaan jossain määrin.
Valiokunta korostaa lopuksi, että sopimuksen pöytäkirjaan
nro 8 sisältyy eräitä Suomen kannalta
merkityksellisiä määräyksiä,
jotka valiokunnan aiemman kannan mukaan on sisällytetty sopimukseen
tyydyttävällä tavalla. Nämä neuvottelujen
tuloksena saavutetut määräykset koskevat
erityisesti Suomen työeläkejärjestelmän poikkeusasemaa;
maatalouteen liittyviä määräyksiä;
saamelaisia; pohjoisten, erittäin harvaanasuttujen alueiden
pysyvän erityisaseman tunnustamista sekä Ahvenanmaan
erityisasemaa.
Yhteisvastuuslauseke — solidaarisuuslauseke
Perustuslakisopimukseen sisältyy yhteisvastuulauseke
(solidaarisuuslauseke), joka velvoittaa unionin ja sen jäsenvaltiot
toimimaan yhteisvastuun hengessä, jos jäsenvaltio
joutuu terrori-iskun, luonnonmullistuksen tai ihmisen aiheuttaman
suuronnettomuuden kohteeksi. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä toistaa
lyhyesti aikaisemmat kantansa yhteisvastuulausekkeesta (UaVM
2/2006 vp), koska yhdessä turvatakuulausekkeen
kanssa ne — voimassa olevina poliittisina velvoitteina — vahvistavat
kansalaisten turvallisuutta jo nyt.
Yhteisvastuulausekkeen mukaiset avustamistoimet käsittävät
kaikki unionin käyttöön annettavat voimavarat,
mukaan lukien sotilaalliset voimavarat. Yhteisvastuulauseke toimeenpantiin
Madridin terrori-iskun (11.3.2004) jälkeen siitä huolimatta,
että perustuslakisopimus ei ole voimassa. Uusien uhkien
valossa yhteisvastuulausekkeen merkitys on käytännössä yhä keskeisempi.
Siviiliviranomaisten tiedonvaihto ja saumaton yhteistoiminta unionin
alueella luovat sitä arjen turvallisuutta, jota kansalaiset
myös EU:lta odottavat.
Yhteisvastuulauseke kohdistuu tilanteisiin ja toimiin, joiden
pääasiallinen kohde on unionin omalla alueella.
Tästä syystä yhteisvastuulausekkeen nojalla
toteutettavat toimet eivät Suomen oloissa tule sotilaallisen
kriisinhallinnan piiriin (UaVM 1/2006 vp).
Yhteisvastuulausekkeen toteuttaminen on luonteeltaan rajat ylittävää virka-aputoimintaa,
jonka toteuttajina ovat jäsenvaltioiden eri viranomaistahot,
jotka toimivat kutsujavaltion pyynnöstä. Ulkoasiainvaliokunta
pitää tärkeänä, että kaikki
jäsenvaltioiden resurssit — mukaan lukien sotilaalliset
voimavarat — ovat käytettävissä yhteisvastuulausekkeen
toteuttamisessa. Toisaalta on tärkeää,
että yhteisvastuulausekkeen tarkoittamia tehtäviä ovat
toteuttamassa myös esimerkiksi sisäasiainministeriön,
sosiaali- ja terveysministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön
tai maa- ja metsätalousministeriön alaiset viranomaistahot.
Ulkoasiainvaliokunta pitää yhteisvastuulauseketta
merkittävänä askeleena jäsenvaltioiden kansalaisten
turvallisuuden vahvistamisessa. Suomella tulee olla asianmukaiset
valmiudet yhteisvastuulausekkeen tarkoittaman avun antamiseen ja
vastaanottamiseen.
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka
Valiokunta selvitti kattavasti yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan
kehitystä perustuslakisopimuksen valossa käsitellessään
(UaVM 2/2006 vp) valtioneuvoston selontekoa.
Käsiteltävänä oleva hallituksen
esitys sisältää kuitenkin muutamia uusia
turvallisuuspoliittisia kantoja, joten valiokunta katsoo aiheelliseksi
käsitellä lyhyesti turvallisuus- ja puolustuspolitiikan
kehitystä.
Valiokunta katsoi mietinnössään (UaVM 2/2006
vp), että perustuslakisopimus tehostaa unionin
nykyistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Ulkoasiainvaliokunta
totesi, että sopimuksen vaikeuksista ja muista unionin
politiikkaa kohdanneista vaikeuksista huolimatta unioni on viime
vuosina kehittänyt merkittävästi turvallisuus-
ja puolustuspolitiikkaa. Turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta
on tullut unionin toiminnan nopeimmin kehittyviä alueita.
Ulkoasiainvaliokunta totesi mietinnössään,
että kriisien ennaltaehkäisyn ja kriisinhallinnan
vahvistaminen on tarpeellista ja johdonmukaista unionin ulkoisen
toiminnan ja unionin turvallisuuden vahvistamisessa. Valiokunta
pitää edelleen tärkeänä,
että EU:sta on kehittymässä yhä vahvempi
turvallisuusyhteisö.
Valiokunta totesi myös, että rakenteellisen yhteistyön
toteutuminen ei käytännössä ole
ollut sidoksissa perustuslakisopimuksen voimaantuloon. Rakenteellinen
yhteistyö on käytännössä osoittautunut
joustavaksi ja nopeaksi välineeksi kehittää EU:n
voimavaroja, vaikka siihen alkujaan suhtauduttiin Suomen taholta epäillen.
Unionin on kyettävä toimimaan jäsenmaiden
tärkeiksi arvioimissa kriiseissä. EU:n sotilaallisen
kriisinhallintakyvyn nopea kehittäminen on osaltaan lisännyt
unionin ulkopolitiikan uskottavuutta. EU nähdään
yhä tärkeämpänä toimijana
ja esimerkiksi YK haluaa tukeutua EU:n nopean toiminnan kykyyn alueellisten
kriisien ratkaisussa. Rakenteellisen yhteistyön tarkoittaman
toiminnan myönteisenä esimerkkinä on
unionin nopean toiminnan joukkojen muodostaminen. Näiden
ensimmäinen taisteluosasto, jossa myös Suomi on
mukana, on valmiina vuoden 2007 alusta.
Turvatakuu — avunantovelvoite
Valiokunta käsitteli mietinnössään
(UaVM 2/2006 vp) laajasti sopimukseen
sisältyvää keskinäistä avunantovelvoitetta
(turvatakuulauseke). Turvatakuu tarkoittaa, että mikäli
jokin jäsenmaa joutuu hyökkäyksen kohteeksi,
on muilla unionin jäsenvaltioilla velvollisuus tulla hyökkäyksen
kohteeksi joutuneen jäsenvaltion avuksi kaikin käytettävissä olevin
keinoin. Turvatakuulauseke ei vaikuta tiettyjen jäsenvaltioiden
turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen. Turvatakuulausekkeessa
todetaan, että Pohjois-Atlantin liitto (Nato) on jäseninään
oleville valtioille edelleen niiden yhteisen puolustuksen perusta
ja sitä toteuttava elin.
Valiokunta totesi mm. että turvatakuulauseke on sanamuodoiltaan
varsin tyypillinen sotilaallista turvatakuuta ilmaiseva sopimusmääräys
ja että takuun merkitys perustuu viime kädessä siihen
sitoumuksensa antaneiden valtioiden aikomuksiin, kykyyn ja toimintaan.
Valiokunta muistutti myös, että olisi epäjohdonmukaista, jos
puolustusta ei koskisi samanlainen solidaarisuuden henki kuin kaikkea
muutakin unionin toimintaa.
Hallituksen esityksessä viitataan ulkoasiainvaliokunnan
mietintöön ja todetaan, että vaikka unionilla
ei ole suunnitelmia yhteisen aluepuolustuksen toteuttamisesta, on
samalla huomattava, että unionin jäsenvaltioina
on sotilaallisesti kyvykkäitä maita, ml. kaksi
ydinasevaltiota. Jäsenvaltioilla on hyvät keskinäiset
yhteistoimintavalmiudet, joita on kehitetty myös kriisinhallinnan
kautta. Myös käytännössä sotilaallista apua
voidaan EU-maiden kesken antaa, ja tämän avun
mahdollisuus itsessään muodostaa merkittävän
unionin jäsenvaltioita suojaavan pelotteen. Unionin institutionaalisten
rakenteiden kehittäminen tässä tarkoituksessa
olisi omiaan lisäämään tämän
valmiuden uskottavuutta.
Valiokunta pitää merkittävänä ja
myönteisenä, että hallitus katsoo nyt — ulkoasiainvaliokunnan
aiemmin esittämän kannan tavoin — että keskinäinen
avunantovelvoite on jo nyt velvoittava poliittinen sitoumus ja sillä on
tosiasiallista merkitystä. Turvatakuun todetaan vahvistavan Suomen
turvallisuutta. Hallituksen mukaan Euroopan unionissa hyökkäys
yhtä jäsenvaltiota kohtaan merkitsisi muiden apuun
tuloa monin keinoin, mukaan lukien sotilaalliset toimet.
Ulkoasiainvaliokunta esitti aikaisemmassa mietinnössään,
että turvatakuun käytännön merkitystä tulisi
selventää. On johdonmukaista, että vastavuoroiset
turvatakuut edellyttävät myös Suomessa
konkreettisia toimenpiteitä, jotta ne saavat sen uskottavan
käytännön merkityksen, jonka hallitus
on niille nyt poliittisesti antanut. Valiokunta pitääkin
selvänä puutteena, että hallituksen esityksestä ei
käy ilmi, mitä sitoutuminen turvatakuisiin merkitsee
operatiivisella tasolla ja miten turvatakuiden toteuttaminen on tarkoitus
järjestää Suomessa. Vaikutusten arvioinnissa
olisi tärkeää arvioida turvatakuulausekkeen
toimeenpanoon liittyvää valmistautumista ja mahdollisia
uusia lainsäädäntö- ja resurssitarpeita.
Turvatakuiden merkitystä olisi valiokunnan mielestä ollut
perusteltua arvioida myös unionin sotilaallisen valmiusjärjestelmän kehittämisessä.
Ulkoasiainvaliokunta edellyttää, että hallitus
arvioi seuraavan vaalikauden alussa eduskunnalle annettavassa selvityksessä yksityiskohtaisemmin
turvatakuun — kuin myös yhteisvastuulausekkeen — merkitystä ja
selvittää siitä johtuvia käytännön
toimenpiteitä.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan, että yhteisvastuulausekkeen tavoin
turvatakuulauseke on jo vallitseva poliittinen velvoite perustuslakisopimuksen
voimaantulosta riippumatta ja että se vahvistaa Suomen
turvallisuutta. Ulkoasiainvaliokunta edellyttää,
että EU:n yhteisvastuulausekkeen ja turvatakuulausekkeen
vaikutuksista ja toimeenpanoon vaadittavista toimenpiteistä annetaan eduskunnalle
selvitys seuraavan vaalikauden alussa.
Valtioneuvoston ja tasavallan presidentin välinen
yhteistoiminta ja yhteistyö ulkopolitiikassa
Suomen ulkopolitiikan johtamiseen kiinteästi liittyvän
yhteistoiminta- ja yhteistyövelvoitteen toteutuminen on
osa johdonmukaista ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Valiokunta
katsoo, että yhteistoimintaa ja yhteistyötä on
tärkeää ja perusteltua tarkastella myös
parlamentarismin vahvistamisen ja eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien
toteutumisen kannalta. Perustuslain säännökset
eduskunnalle tiedottamisesta ja unionin asioiden ennakkokäsittelystä eduskunnassa
ja niiden seurannasta perustuvat nimenomaan valtioneuvoston ministerien
poliittiseen vastuuseen.
Valiokunta piti sen vuoksi tarpeellisena kartoittaa ja selvittää käytäntöjä koskien
perustuslain 96 ja 97 §:n tiedonsaantiin liittyviä säännöksiä ja
valtioneuvoston ja tasavallan presidentin välisiin suhteisiin
liittyviä 93 §:n 1 ja 2 momentin säännöksiä erityisesti
unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan näkökulmasta.
Toimivallan perusteista
Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa
johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston
kanssa. Valtioneuvosto kuitenkin vastaa saman pykälän 2
momentin perusteella Euroopan unionissa tehtävien päätösten
kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin
liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös
vaadi eduskunnan hyväksymistä. Valtioneuvostolle
93 §:n 2 momentin perusteella kuuluva toimivalta ulottuu
Euroopan unionin koko toimialalle (HE 1/1998 vp, PeVM
10/1998 vp) eikä valtioneuvoston toimivallasta
ole erotettu mitään asiaryhmää,
eli siihen kuuluvat myös unionin yhteistä ulko-
ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat (PeVL 36/2006
vp). Muodostettaessa Suomen kantaa merkittäviin
ulko- ja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin valtioneuvoston
tulee kuitenkin toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan
presidentin kanssa (PeVL 36/2006 vp, HE
1/1998 vp). Eduskunta osallistuu Euroopan unionissa
tehtävien päätösten kansalliseen
valmisteluun sen mukaan kuin perustuslaissa säädetään.
Perustuslain 93 §:n säännökset
toimivallasta kansainvälisissä asioissa muodostavat
perustuslain esitöissä korostetun lähtökohdan
mukaisesti kokonaisuuden (HE 1/1998 vp),
jossa tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminnan
alaan 1 momentin perusteella kuuluvaa toimivaltaa rajoittavat yhtäältä perustuslain
säännökset kansainvälisten velvoitteiden
ja niiden irtisanomisen hyväksymiseen liittyvästä eduskunnan
toimivallasta sekä toisaalta 93 §:n 2 momentti
eduskunnan ja valtioneuvoston toimivallasta Euroopan unionin asioissa
(PeVL 54/2005 vp).
Perustuslain 96 ja 97 § turvaavat eduskunnan aseman
ja osallistumisen Euroopan unionin asioiden kansalliseen valmisteluun
ja eduskunnan tietojensaantioikeuden asioiden valmistelusta Euroopan
unionissa. Perustuslain 97 §:n 2 momentin mukaan pääministerin
tulee antaa eduskunnalle tai sen valiokunnalle tietoja Eurooppa-neuvoston
kokouksessa käsiteltävistä asioista etukäteen
sekä viipymättä kokouksen jälkeen. Samoin
on meneteltävä valmisteltaessa muutoksia niihin
sopimuksiin, joihin Euroopan unioni perustuu.
Menettelytavat ja käytäntö yhteistoiminnassa ja
yhteistyössä
Valiokunnan kuulemisissa on painotettu valtioneuvoston ja tasavallan
presidentin välistä kiinteää yhteistoimintaa
ja yhteistyötä ulkopoliittisen linjan johdonmukaisuuden
ja yhtenäisyyden turvaamiseksi. Valiokunta pitää selvänä,
että Suomella tulee olla yksi ja yhtenäinen ulkopolitiikka.
Keskeinen yhteensovittamisen ja yhteistyön foorumi on valtioneuvoston
ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunnan (VNOS 25 §)Jäsenet:
pääministeri (pj), ulkoministeri, ulkomaankauppa-
ja kehitysministeri, ministeri ulkoasiainministeriössä,
puolustusministeri, sisäasiainministeri ja VN:n määrääminä jäseninä opetusministeri
ja maa- ja metsätalousministeri ja ministeri, jonka toimialaan kuuluvaa
asiaa käsitellään. Sihteeri: UM:n alivaltiosihteeri.
Asiantuntijat: UM:n valtiosihteeri, PLM:n kansliapäällikkö,
EU-asioiden valtiosihteeri. Läsnä: TPK:n kansliapäällikkö,
PMI:n ulkopoliittinen avustaja, SM:n kansliapäällikkö,
VN:n tiedotuspäällikkö ja muita PMI:n
kutsumia. ja tasavallan presidentin yhteiskokous (ns.
TP-UTVA). Uuden perustuslain voimaan tultua 1.3.2000 tasavallan
presidentti ja pääministeri sopivat käytännöstä,
jonka mukaan TP-UTVA-kokouksia järjestetään
tarvittaessa (tiedote 45/2000/3.3.2000). Näitä yhteiskokouksia
järjestetään saadun selvityksen mukaan
noin kerran kuussa. Ensimmäisessä TP-UTVAkokouksessa
pääministeri avattuaan kokouksen luovutti sen
jälkeen puheenjohtajuuden presidentille. Tämä menettely
loi pohjan käytännölle, jossa presidentti
käytännössä johtaa puhetta. Saadun
selvityksen mukaan ennen johtopäätösten
tekemistä presidentti varmistaa pääministeriltä,
että johtopäätösten sisältö on
valtioneuvoston kannan mukainen. Kokoukset kutsuu käytännössä koolle
pääministeri, ja hän hyväksyy
valiokunnan sihteerin eli ulkoministeriön alivaltiosihteerin
laatiman asialistan. Kokoukset pidetään yleensä perjantaisin
EU-ministerivaliokunnan kokouksen ja tasavallan presidentin esittelyn
jälkeen. Kokoukset pidetään symbolisestikin
pyöreän pöydän ääressä.
Kokouksista laaditaan pöytäkirjat ja kokouksen
asiakirjat ovat julkisuuslain (24 §:n 1 kohta) nojalla
salaisia, ellei niitä erikseen todeta julkisiksi.
Tämän lisäksi myös pääministeri
ja ulkoasiainministeri tapaavat presidentin säännöllisesti
vähintään kerran viikossa. Yhteydenpitoon ja
valmisteluun kuuluvat olennaisesti myös virkamiesten väliset
kontaktit, ml. presidentin kanslian, pääministerin
ja ulkoministeriön kanslian säännölliset
tapaamiset. Saadun selvityksen mukaan tasavallan presidentin kanslia
saa yleisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ohella laajasti kirjallista
valmisteluaineistoa myös EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikasta — ml.
EU-ministerivaliokunnan asiakirjat — niin valtioneuvoston kansliasta
kuin ulkoasiainministeriöstä ja edustustoistakin.
Valiokunnan saaman selvityksen perusteella valtioneuvoston ja
tasavallan presidentin välinen yhteistoiminta ja yhteistyö toimivat
hyvin. Valiokunta toteaa, että yhteistoiminnan ja yhteistyön
toteutuminen kansallisen politiikan yhteensovittamiseksi edellyttää eri
toimijoilta luonnollisesti perustuslain toimivaltasäännösten noudattamista — mutta
myös valtioelinten välistä kunnioitusta
sekä yhteistyökykyä, jotta potentiaalisilta
ongelmilta vältyttäisiin.
EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan yhteensovittaminen
EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka on laajentunut
ja laajenee edelleen, mikä asiantuntijakuulemisten perusteella
kaventaa käytännössä sen "muun
ulkopolitiikan" alaa, jossa presidentti on uuden perustuslain mukaan
päätoimija. Unionin ulkosuhteiden ala on Suomen
perustuslain voimaantulon jälkeen kokenut merkittävän
muodonmuutoksen EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan laajennettua.
Eräänä osoituksena tästä ovat
valtioneuvoston perustuslain 97 §:n nojalla ulkoasiainvaliokunnalle
antamien EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevien selvitysten
(ns. UTP-selvitykset) määrän merkittävä lisääntyminen.www.eduskunta.fi/ulkoasiainvaliokunta/UTP-selvitykset
EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta kansallinen valmistelu
ja poliittiset päätökset tehdään
käytännössä EU-ministerivaliokunnassa
osana normaalia EU-asioiden käsittelyä. Valtioelinten
väliseen yhteistyöhön kuuluu kiinteä yhteydenpito,
keskustelu ja tiedottaminen EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikasta
valtioneuvoston ja tasavallan presidentin välillä,
jotta perustuslain esitöiden mukainen "läheinen
yhteistyö tasavallan presidentin kanssa" EU:n ulko- ja
turvallisuuspolitiikan osalta toteutuu käytännössä. Kuten edellä on
kuvattu, tähän yhteistyöhön on
useita eri mahdollisuuksia — TP-UTVA, TP-UMI
ja TP-PMI sekä presidentin tapaamiset muiden ministerien
kanssa ja lukuisat virkamieskontaktit. Valiokunta pitää tärkeänä,
että näitä kanavia käytetään
tehokkaasti hyväksi, jotta keskeiset EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittiset linjaukset
ovat yhteistyön piirissä yhtenäisyyden
ja johdonmukaisuuden turvaamiseksi Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikassa.
Valiokunta haluaa kiinnittää huomiota myös julkisuusnäkökohtiin.
Valiokunta ei pidä asianmukaisena, että EU-ministerivaliokunnassa
julkisena käsitelty asiakirja käsiteltäisiin
salaisena TP-UTVAssa, kuten asiantuntijakuulemisten perusteella
näyttää joskus tapahtuneen. Valiokunta
pitää tärkeänä, että toimintatapoja
pyritään kehittämään
julkisuutta vahvistavaan suuntaan.
Eduskunnan parlamentaarinen valvonta Eurooppa-neuvoston suhteen
Eurooppa-neuvoston päätöksenteossa
valtioelinten suhteet konkretisoituvat yhtäältä siihen,
miten ja kenen toimesta Suomen kannat Eurooppa-neuvoston päätöksentekoon
määräytyvät, ja toisaalta siihen,
mikä on eduskunnan asema sekä ohjaus- ja vaikutusvalta
Suomen kantoihin. Valiokunta huomauttaa, että Eurooppa-neuvostossa — mukaan
lukien sen epäviralliset kokoukset — tehdään
jo nyt käytännössä hyvinkin
yksityiskohtaisia poliittisia linjauksia.
Valtioneuvosto päättää tapauskohtaisesti Suomen
osallistumisesta Eurooppa-neuvoston kokouksiin. Valtioneuvosto päättää myös
tasavallan presidentin osallistumisesta. Tasavallan presidentin
osallistuminen tapahtuu presidentin kanslian ilmoituksen mukaan
"käsiteltäessä hänen toimivaltaansa
kuuluvia asioita". Saadun selvityksen mukaan nämä ovat
sellaisia ulkopolitiikkaan liittyviä asioita, joiden katsotaan
kuuluvan presidentille perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan — käytännössä siis
EU:n perus- ja laajentumissopimusten muutoksiin liittyvissä kysymyksissä.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vuosina 2004—2006
pidettiin 11 Eurooppa-neuvoston kokousta; seitsemään
kokoukseen osallistuivat sekä pääministeri
että presidentti ja neljään vain pääministeri.
Asiantuntijakuulemisissa on käynyt ilmi, että Suomen puhevaltaa
on käyttänyt pääasiallisesti
pääministeri ja presidentti on osallistunut pääsääntöisesti
vain illalliskeskusteluihin. Myös presidentti pitää puheenvuoronsa
valtioneuvostossa valmisteltujen linjausten pohjalta, ja ennen puheen pitämistä hän
konsultoi pääministeriä.
Asiantuntijakuulemisissa on tuotu esiin, että Suomen
kaksijakoinen edustautuminen Eurooppa-neuvostossa voi joskus aiheuttaa
epäselvyyttä muiden valtioiden edustajille Suomen
EU-politiikan johtajuudesta. Kuulemisissa on todettu, että presidentin
läsnäolo voidaan nähdä myös myönteisenä Suomen
kannalta. Kuulemisissa on epäkohtana tuotu esiin se, että asioita
valmistellut ulkoasiainministeri, jolla eurooppaoikeuden (SEU 4
art 2 mom) mukaan on kokouksessa avustava rooli, joutuu pääministerin
ja presidentin paikalla ollessa poistumaan kokouksesta.
Ulkoasiainvaliokunnan aiemman kannan (UaVM 2/2006
vp) mukaan Suomessa ainoastaan pääministerin
ja valtioneuvoston jäsenten toimintaan voidaan ulottaa
asianmukainen parlamentaarinen legitimiteetti ja vastuunalaisuus. Pääministeri
kantaa eduskunnalle poliittisen vastuun valtioneuvoston osalta Eurooppa-neuvoston
kokouksista. Sen vuoksi — ja ottamatta kantaa tasavallan
presidentin osallistumiseen Eurooppa-neuvoston kokouksiin sinällään — valiokunta
korostaa, että eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi
ja valtioneuvostolle kuuluvan toimivallan laajuuden vuoksi on johdonmukaista,
että pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa,
kuten perustuslakivaliokunta on todennut (PeVM 10/1998
vp).
Valiokunta korostaa, että Eurooppa-neuvoston kokouksista
tiedottamiseen liittyvien käytäntöjen
tulee olla sellaisia, että ne turvaavat myös käytännössä eduskunnan
perustuslaillisen aseman ja vaikutusvallan. Nykykäytännön
mukaan suuri valiokunta kuulee pääministeriä suullisesti
ennen ja jälkeen Eurooppa-neuvoston kokousten. Ulkoasiainvaliokunta
kuulee pääministeriä niinikään
suullisesti ennen ja jälkeen Eurooppa-neuvoston kokouksia
nimenomaan ulko- ja turvallisuuspoliittista kysymyksistä ja unionisopimukseen
tai sen muuttamiseen liittyvistä kysymyksistä.
Viitaten perustuslain 97 §:n mukaiseen eduskunnan tietojensaantioikeuteen
ulkoasiainvaliokunta korostaa tässä yhteydessä myös
laajemmin eduskunnan tietojensaantioikeutta. Valiokunta muistuttaa,
että tietojensaantioikeus on rajoittamaton ja se sisältää perustuslain
esitöidenkin valossa velvoitteen valtioneuvostolle oma-aloitteisesti
pitää ulkoasiainvaliokunta informoituna oikea-aikaisesti
ja säännönmukaisesti kansainvälisistä asioista
ja suuri valiokunta muista EU:ssa valmisteltavista asioista. Ulkoasiainvaliokunta
korostaa, että Eurooppa-neuvoston tekemien poliittisten
linjausten valossa tiedottamisen kehittäminen on eduskunnan
oikea-aikaisen ja riittävän tiedonsaannin kannalta välttämätöntä.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo Eurooppa-neuvoston valmistautumiseen
liittyvien toimintatapojen, saadun selvityksen ja oman kokemuksensa
perusteella, että pelkästään
suulliseen tiedottamiseen perustuva menettely ei ole asianmukainen
eikä riittävä menettely eduskunnalle
tiedottamisessa. Muodollisesti ei ole estettä kirjallisen
tiedottamisen aloittamiseksi eduskunnan suurelle valiokunnalle ja
ulkoasiainvaliokunnalle, ja valiokunta pitää tällaista
menettelyä perusteltuna.
Ulkoasiainvaliokunta edellyttää, että valtioneuvosto
tiedottaa vastaisuudessa — pääministerin
johdolla — Eurooppa-neuvoston virallisista ja epävirallisista
kokouksista eduskunnalle myös kirjallisesti.
Eurooppa-neuvoston aseman virallistaminen
Eurooppa-neuvosto muuttuu perustuslakisopimuksen määräysten
perusteella unionin viralliseksi toimielimeksi. Perustuslakivaliokunta
on lausunnossaan (PeVL 36/2006 vp) todennut,
että muutoksen takia on aiheellista korostaa perustuslain
97 §:n säännöksiä eduskunnan
oikeudesta saada tietoja Eurooppa-neuvostossa käsiteltävistä asioista
samoin kuin säännöksiä eduskunnan
osallistumisesta sen toimivaltaan 96 §:n mukaan kuuluvien
Euroopan unionin asioiden kansalliseen valmisteluun.
Muutos Eurooppa-neuvoston asemassa ei perustuslakivaliokunnan
mukaan voi olla merkityksetön seikka myöskään
tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välillä noudatettavien käytäntöjen
kannalta. Kysymys on perustuslakivaliokunnan aiemman kannan mukaan
viime kädessä siitä, että perustuslain
93 §:n 2 momentissa osoitetaan valtioneuvoston toimivaltaan
unionissa tehtävien päätösten
kansallinen valmistelu ja että unionin perustuslakisopimuksen
muutosten valmisteluun sovelletaan saman pykälän
1 momentin säännöksiä.
Muutos vahvistaa perustuslakivaliokunnan mielestä entisestään
eduskunnalle vastuussa olevan valtioneuvoston toimintaa johtavan
pääministerin asemaa Suomen eurooppapolitiikan
johdossa ja Suomen edustajana Eurooppa-neuvostossa. Valtioneuvoston
toimivalta ulottuu perustuslain 93 §:n 2 momentin perusteella
Euroopan unionin koko toimialalle ja kattaa siten myös unionin
yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan. Eurooppa-neuvostossa käsiteltävät
kaikki asiat kuuluvat näin ollen käytännössä valtioneuvoston
toimivaltaan. Muodostettaessa Suomen kantaa merkittäviin
ulko- ja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin valtioneuvoston
tulee kuitenkin toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan
presidentin kanssa Suomen ulkopolitiikan yhtenäisyyden
ja johdonmukaisuuden turvaamiseksi. Valtioneuvostosta annetun lain
24 §:ssä tarkoitettu valtioneuvoston ulko- ja
turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin
yhteinen kokous on perustuslakivaliokunnan mielestä tähän
tarkoitukseen käyttökelpoinen ja muodolliselta
kannalta riittävä yhteistyön foorumi.
Käytännössä tarpeellisia ja
asianmukaisia yhteistyömuotoja ovat myös tasavallan presidentin
epäviralliset tapaamiset pääministerin
ja ulkoasiainministerin kanssa.
Ahvenanmaan erityisasema ja itsehallinto
Ahvenanmaalla on unionissa erityisasema, ja siihen sovelletaan
tiettyjä poikkeuksia. Poikkeukset on vahvistettu vuoden
1994 liittymissopimukseen liitetyllä Ahvenanmaasta tehdyllä pöytäkirjalla
(Ahvenanmaa-pöytäkirja, n:o 2). Ahvenanmaan erityisaseman
säilyttäminen oli Suomelle tärkeä erityiskysymys
nykyisten perussopimusten ja perustuslakisopimuksen välisen
oikeudellisen jatkuvuuden järjestämisessä. Ahvenanmaan
erityisasema on säilytetty perustuslakisopimuksessa.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 36/2006
vp) käsitellyt perussopimuksen voimaansaattamissäädöksen
hyväksymistä Ahvenanmaalla ja sen merkitystä.
Ahvenanmaan maakuntapäivien itsehallintolain 59 §:n
mukainen voimaansaattamissäädöksen hyväksyminen on
edellytys sille, että perustuslakisopimuksen määräykset
tulevat voimaan Ahvenanmaalla siltä osin kuin määräykset
koskevat maakunnan toimivaltaan kuuluvia asioita. Voimaansaattamissäädöksellä ei
ole merkitystä valtakunnan toimivallan alaan kuuluvien
sopimusmääräysten voimaantulolle maakunnassa.
Valtiosopimuksen hyväksyminen ja siihen sitoutuminen
ovat sopimusmääräysten voimaansaattamisesta
erillisiä asioita. Suomen sitoutumistahdon muodostamisesta
päättävät perustuslain 93 ja
94 §:n perusteella eduskunta ja tasavallan presidentti
yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa, minkä lisäksi
presidentti päättää yhteistoiminnassa
valtioneuvoston kanssa Suomen sitoutumistahdon ilmaisemisesta. Perustuslain
95 §:n 1 momentissa tarkoitetun voimaansaattamislain
tai -asetuksen taikka Ahvenanmaan itsehallintolain 59 §:ssä tarkoitetun
voimaansaattamissäädöksen hyväksyminen
eivät ole edellytyksiä päätösten
tekemiselle Suomen sitoutumistahdon muodostamisesta tai sen ilmaisemisesta.
Siten esimerkiksi nyt käsiteltävänä oleva
perustuslakisopimus voidaan ratifioida, jos eduskunta hyväksyy
sopimuksen.
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että perustuslakisopimuksen
voimaansaattamissäädöksen mahdollinen
hyväksymättä jättäminen
johtaisi toisaalta hyvin ongelmalliseen tilanteeseen Suomen ja myös
Ahvenanmaan kannalta. Yhtyen perustuslakivaliokunnan kantaan valiokunta
toteaa, että on aiheellista jatkaa kansallista valmistelua
mahdollisuuksista välttää oikeudellisesti
epäselvän tilanteen muodostuminen.
Esityksen taloudelliset vaikutukset
Perustuslakisopimuksen tavoitteena on selkeyttää unionin
toimintaa ja lähentää sitä kansalaisiin.
Uudistuksesta aiheutuvat kustannukset riippuvat tehtävien
säädösten ja muiden päätösten sisällöstä.
Hallituksen esityksen mukaan unionin tasolla aiheutuvien välillisten
ja välittömien kustannusten vaikutuksia ei voida
arvioida täsmällisesti. Sopimuksella voidaan esityksen mukaan
odottaa olevan vain vähäisiä kansallisia kustannusvaikutuksia.
Selviä välittömiä uusia vaikutuksia
ei ole luotettavasti arvioitavissa. Välilliset vaikutukset
liittyvät lähinnä hallinnosta aiheutuviin
kustannuksiin, jotka ovat vastakkaissuuntaisia. Ne eivät
esityksen mukaan vaikuttane havaittavissa määrin
Suomen maksuosuuden kehitykseen EU:n budjettiin.
Kansanäänestys
Perustuslakivaliokunta on aiemmin tarkastellut kysymystä Euroopan
unionin perustuslakisopimuksesta mahdollisesti järjestettävästä kansanäänestyksestä
ja
katsonut, etteivät sopimuksen sisältämät
uudistukset ole välttämättä sellaisia, joiden
vuoksi kansanäänestys olisi perusteltua järjestää.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan arvioihin (PeVL
7/2006 vp, PeVL 36/2006 vp).
Sopimus ei merkitse ratkaisevan kaltaista eroa siihen unioniin,
johon Suomi liittyi vuoden 1995 alusta. Unionin perussopimuksia
on muutettu Suomen EU-jäsenyyden aikana jo kahdesti — vuonna
1997 allekirjoitetulla Amsterdamin sopimuksella ja vuonna 2001 allekirjoitetulla
Nizzan sopimuksella — ilman, että kansanäänestystä olisi
näiden, unionin tehtäviä ja instituutioita
merkittävällä tavalla muuttavien sopimusten
kohdalla arvioitu tarpeelliseksi.
Ulkoasiainvaliokunta pitää kuitenkin entistäkin
tärkeämpänä käydä perusteellisempaa
julkista keskustelua unionin toiminnasta ja tavoitteista. Kansalaisten
kasvava kriittisyys ja etäisyys unionia kohtaan tulee ottaa
vakavasti. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että unionin
keskeisiä hankkeita koskeva varhainen ja avoin keskustelu
on omiaan luomaan kestävän pohjan politiikan eteenpäinviemiselle
kansalaisten luottamuksen pohjalta. On olennaista, että unionin kansalaiset
voivat vaikuttaa unionin toimintaan ja kokevat sen toiminnan hyödylliseksi.
Ulkoasiainvaliokunta ei pidä kansanäänestyksen
järjestämistä perustuslakisopimuksesta
tarkoituksenmukaisena.
Sopimuksen ratifiointi ja toiminta ennen sopimuksen voimaantuloa
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että Euroopan unioni
rakentuu jäsenvaltioiden tasa-arvon periaatteelle. Juuri
jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden näkökulmasta
on tärkeää, että kukin jäsenmaa
tekee itsenäisen päätöksen ratifioimisesta sopimuksen
asiasisällön perusteella. Valiokunta on käsitellyt
sopimuksen asiasisällön Suomen kannalta yksityiskohtaisesti
(UaVM 2/2006 vp) ja kerrannut sopimuksen
pääkohdat aiemmin tässä mietinnössä.
Perustuslakisopimus muodostaa kokonaisuuden, joka on tasapainoinen,
ja ulkoasiainvaliokunta puoltaa sopimuksen hyväksymistä.
Perustuslakisopimusta kohdanneet vastoinkäymiset useassa
Euroopan maassa ovat todellisia, mutta ei tule unohtaa, että esim.
Ranskan ja Alankomaiden kansanäänestykset heijastelivat myös
ao. maiden sisäpoliittisia ongelmia. Sopimuksen ongelmat
eivät välttämättä ole
syy, vaan seuraus laajemmista poliittisista ongelmista, jotka liittyvät
unionin jäsenmaiden taloudellisiin ja rakenteellisiin ongelmiin,
joihin ei ole kyetty tyydyttävästi vastaamaan.
Valiokunta pitää Suomen kannalta huomionarvoisena,
että EU-maiden enemmistö — 15 jäsenmaata — on
jo hyväksynyt sopimuksen. Lisäksi Bulgaria ja
Romania ovat hyväksyneet sopimuksen liittymissopimuksensa
ratifioinnin yhteydessä.
Valiokunta toteaa, että perustuslakisopimuksen voimaantulo
nykyisessä muodossa on epävarmaa. Ratifioinnin
mielekkyys Suomessa onkin kyseenalaistettu sillä perusteella,
että sopimus tulee joka tapauksessa joltain osin muuttumaan.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo saadun selvityksen perusteella, että Roomassa 29.10.2004
allekirjoitettu perustuslakisopimus on joka tapauksessa pohjana
mahdollisille jatkoneuvotteluille. Ulkoasiainvaliokunta viittaa myös
suuren valiokunnan lausuntoon (SuVL 8/2006 vp),
jossa todetaan, että jokainen yksittäinen ratifiointipäätös
osaltaan vahvistaa sopimuksen hyväksyttävyyttä mahdollisia
jatkoneuvotteluja ajatellen. Ulkoasiainvaliokunta pitää perustuslakisopimusta
hyväksyttävänä ja unionin toimintaa
kehittävänä, ja on tärkeää,
että Suomi osoittaa poliittista suuntaa unionin kehittämiseksi
ratifioimalla sopimuksen. Valiokunta huomauttaa, että sopimuksen
jatkoneuvottelujen tuloksesta ja uudistusten laajuudesta ja niiden
teknisestä toteuttamistavasta riippuen uudelleenratifiointi
Suomen osalta edellyttää ehkä vain tehtyjen
muutosten ratifiointia.
Suuri valiokunta on perustellusti todennut, että sopimus
on kokonaisuus. Yksikään jäsenvaltio — Suomi
mukaan lukien — ei saavuttanut neuvotteluissa kaikkia tavoitteitaan.
Tämän vuoksi sopimuksen hyväksyminen
eduskunnassa merkitsee sitoutumista sopimukseen kokonaisratkaisuna.
Se ei merkitse, että Suomen voitaisiin mahdollisissa jatkoneuvotteluissa
katsoa sitoutuneen jokaiseen sopimuksen sisältämään
yksittäiseen ratkaisuun tai määräykseen yhteydestään
irrotettuna.
Suomi valmistelee puheenjohtajavaltiona selvitystä sopimuksen
etenemismahdollisuuksista käymällä kahdenkeskisiä neuvotteluja
jokaisen jäsenvaltion kanssa. Pääministerin
tarkoituksena on antaa tilanteesta alustava suullinen tilannekatsaus
joulukuun Eurooppa-neuvostossa. Suomi antaa arvion seuraavalle puheenjohtajalle
Saksalle, jonka tehtävä on esittää tilannearvio perustuslakisopimuksesta
ja eri vaihtoehdoista Eurooppa-neuvostolle todennäköisimmin
kesäkuussa 2007. Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen
perusteella Suomen käymät luottamukselliset neuvottelut
ovat edenneet rakentavasti. Valiokunta yhtyy suuren valiokunnan
näkemykseen ja korostaa, että hallituksen aktiivinen — vaikkakaan
ei julkisuudessa näkyvä — toiminta on
ollut tärkeää perustuslakisopimusprosessin
käynnissä pitämiseksi. On tärkeää,
että unioni ratkaisee perustuslakisopimuksen ongelmat,
jotta se pystyisi keskittymään varsinaiseen toimintaansa
ja sen kehittämiseen, erityisesti kilpailukyvyn ja työllisyyden
edellytysten luomiseen ja kansalaisten turvallisuuden lisäämiseen.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon, että perustuslakisopimus muodostaa
kokonaisuuden, joka on tasapainoinen, ja ulkoasiainvaliokunta puoltaa
sopimuksen hyväksymistä. Ulkoasiainvaliokunta
edellyttää, että valtioneuvosto pitää eduskunnan
ajan tasalla perustuslakisopimusprosessin etenemisestä.
Eduskunnan suostumus ja käsittelyjärjestys
Ulkoasiainvaliokunta viittaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon
(PeVL 36/2006 vp), jossa on tehty yksityiskohtaisesti
ja kattavasti selkoa eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta ja hyväksymisen
alasta sekä käsittelyjärjestyksestä.
Perustuslakivaliokunnan mukaan eduskunnan suostumus on tarpeen
Roomassa 29 päivänä lokakuuta 2004 Euroopan
perustuslaista tehtyyn sopimukseen.
Perustuslakivaliokunnan mukaan sopimus tulee hyväksyä päätöksellä,
jota kannattaa vähintään kaksi kolmasosaa
annetuista äänistä.
Lakiehdotus tulee perustuslakivaliokunnan mukaan käsitellä perustuslain
95 §:n 2 momentissa säädetyssä järjestyksessä (ns.
supistettu perustuslain säätämisjärjestys).
Perustuslakisopimuksella kumotaan Euroopan unionin nykyiset
perussopimukset lukuun ottamatta Euroopan atomienergiayhteisön
perustamissopimusta (Euratom), joka on tarkoitettu jätettäväksi
voimaan. Perustuslakivaliokunnan mukaan tämän
seikan tulee käydä ilmi myös ehdotetun
voimaansaattamislain 2 §:n 2 momentin 1 kohdasta. Ulkoasiainvaliokunta
ehdottaa, että em. kohta muutetaan muotoon: "Tällä lailla
kumotaan: 1) Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn
sopimuksen eräiden määräysten
hyväksymisestä 8 päivänä joulukuuta
1994 annetun lain (1540/1994) 2 §:n 1, 2 ja 4—15
kohta;".