Yleisperustelut

Valiokunta esittää, että hallituksen esitys hyväksytään muutettuna.

Esityksen taustaa

Hallituksen esityksen tarkoituksena on luoda säädöspohja, jonka perusteella veronkorotusmenettely ja rikosprosessi voidaan sovittaa yhteen Euroopan ihmisoikeussopimuksen, EU:n perusoikeuskirjan sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen edellyttämällä tavalla.

Sopimukset sisältävät ne bis in idem -kiellon, jonka mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti. Kiellon katsotaan sisältyvän myös Suomen perustuslain yksilön oikeusturvaa koskevan 21 §:n 2 momentin säännökseen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista, jotka on turvattava lailla.

Kiellon soveltamisala ei rajoitu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä vain varsinaisiin rikosoikeudellisiin rangaistuksiin vaan ulottuu myös erilaisiin rangaistusluonteisiin hallinnollisiin seuraamuksiin. Veronkorotus ja tullinkorotus ovat tällaisia rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia, ja ne voidaan määrätä teosta, josta voi seurata myös rikosoikeudellinen rangaistus. Tuomioistuimen kanta ilmenee mm. Suomea koskevista ratkaisuista Jussila v. Suomi 23.11.2006 ja Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009 Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut Suomea koskevassa ratkaisussaan Jussila v. Suomi 23.11.2006 nimenomaisesti, että veronkorotus kuuluu ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan ns. rikoshaaran soveltamisalaan. Samalla se totesi, ettei veroon eikä veronkorotukseen voitu soveltaa artiklan ns. siviilihaaraa. Tämä tukee sitä vakiintunutta kantaa, ettei ihmisoikeussopimus koske varsinaista veron määräämismenettelyä. .

Ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytäntö ilmenee vastaavasti meillä korkeimpien oikeuksien ratkaisuissa. Erityisen selvänä tämä on näkynyt vuosina 2010—2012, jolloin annetut ratkaisut ovat ohjanneet lainkäyttöä verorikoksissaLakivaliokunnan lausunnossa on mainittu tältä osin ratkaisut KKO 2010:45, KKO 2010:46, KKO 2010:82, KKO 2011:35, KKO 2011:80, KKO 2011:111, KKO 2012:55, KKO 2012:71, KKO 2012:79 ja KKO 2012:106 sekä KHO 2011:41. Korkein hallinto-oikeus on antanut myös ratkaisut KHO 2007:67 ja KHO 2007:68, joissa se on ottanut kantaa siihen, millä edellytyksillä veronkorotusasiassa oli järjestettävä suullinen käsittely.. Tämä on tapahtunut kuitenkin ilman riittävää kansallista lainsäädäntöpohjaa.

Ehdotetun sääntelyn tarkoitusperät liittyvät siis etupäässä Suomen kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin. Muutoksille on kuitenkin edellä todetuin tavoin myös ilmeiset kansalliset tarpeet.

Verotuskäytännössä on ollut niin ikään jo pitkään ilmeistä, ettei hallinnollisen ja rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän suhdetta voi ratkaista tyydyttävästi ilman lainsäädännöllistä tukea. Se, että ratkaisuja on saatu sattumanvaraisesti tapaus kerrallaan, on heikentänyt oikeusvarmuutta ja vaikeuttanut niin yksittäisen verovelvollisen asemaa kuin viranomaisen toimintaa verorikosasioissa.

Esityksen tarkoituksena on siis korjata nämä puutteet veron- ja tullinkorotusten osalta. Yleinen, myös muut hallinnonalat kattavasti huomioon ottava sääntely odottaa sen sijaan vielä valmistelua ja on oikeusministeriössä eri selvittelyn alaisenaOikeusministeriön aloitteesta on käynnistetty tutkimushanke, jonka yhtenä tavoitteena on tuottaa tutkimustietoa lainvalmistelutyön pohjaksi. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on viitattu tältä osin Oikeudenhoidon uudistamisohjelmaan vuosille 2013—2025. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 16/2013, s. 23..

Lausuntovaliokuntien arviot

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lausunnon perusteluissa on arvioitu kaksoisrangaistavuuden kieltoa laajasti Euroopan ihmisoikeussopimuksen velvoitteiden ja ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa. Kiellon on katsottu merkitsevän ainakin sitä, ettei toista prosessia saa yleensä aloittaa, kun samassa asiassa ensimmäisessä prosessissa annettu ratkaisu on tullut lopulliseksi. Oikeuskäytännön perusteella ei sen sijaan näyttäisi olevan ainakaan vielä täysin selvää, katsotaanko ne bis in idem -säännön kieltävän myös toisen prosessin jatkamisen sen jälkeen, kun samanaikaisesti vireillä ollut prosessi on päättynyt lopulliseen ratkaisuun.

Lausunnossa on käsitelty myös valiokunnan aiempaa kaksoisrangaistavuuden kieltoa koskenutta kannanottoa PeVL 9/2012 vp — HE 3/2012 vp, jossa on todettu muun ohessa, ettei kiellon voida katsoa koskevan vain puhtaasti peräkkäisiä menettelyitä, vaan myös samanaikaisesti vireillä olevia menettelyitä. Valiokunta on toisaalta korostanut sitä, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö on eräiltä osin vielä kehittymässä. Lausunnossa PeVL 9/2012 vp on omaksuttu kaikkiaan tulkinta, jonka mukaan lopulliseksi jääneen seuraamusmaksun tulee estää samaa tekoa koskevan rikossyytteen tuomioistuinkäsittelyn käynnistyminen tai keskeyttää se. Valiokunta on todennut kuitenkin nyt antamassaan lausunnossa, että aiempi kannanotto on kohdentunut säädettyyn uuteen lakiin, eikä siitä voida vetää suoria johtopäätöksiä voimassa olevien lakien tulkintaan.

Nyt ehdotetulla sääntelyllä pyritään siihen, että sama asia käsitellään — ja siitä annetaan mahdollinen seuraamus — vain yhdessä menettelyssä. Tarkoitus on, ettei rikosprosessia aloiteta niissä tilanteissa, joissa hallinnollinen seuraamus katsotaan kokonaisarvioinnissa riittäväksi. Vastaavasti hallinnollista veronkorotusta ei määrätä silloin, kun asiaa aletaan käsitellä rikosprosessissa. Valiokunta on pitänyt tällaista kaksi rinnakkaista, samaa asiaa koskevaa prosessia estävää menettelysäännöstöä ne bis in idem -kiellon perimmäisen tarkoituksen kannalta hyvin perusteltuna. Samalla se on kuitenkin todennut, että sääntelyratkaisun voidaan katsoa menevän osin pidemmällekin kuin ihmisoikeusvelvoitteet tällä hetkellä ehdottomasti vaativat.

Esityksessä on valiokunnan mielestä kysymys ensisijaisesti prosessuaalisesta uudistuksesta, eikä siinä ehdotetun menettelyn käyttöönottoa lykkäävällä voimaantulosääntelyllä ole suoraa liityntää kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa turvattuun ns. lievemmän lain periaatteeseen. Valiokunta on pitänyt kuitenkin perusteltuna, että uutta menettelysäännöstöä alettaisiin soveltaa mahdollisimman pikaisesti. Samalla valiokunta on uudistanut näkemyksensä, jonka mukaan valtioneuvoston piirissä on syytä selvittää nykyistä yhtenäisemmän yleisen lainsäädännön tarve.

Nyt ehdotettu sääntelykokonaisuus ratkaisee valiokunnan mielestä pääosin asianmukaisesti sen soveltamisalaan kuuluvat kaksoisrangaistavuuden kieltoon liittyvät ongelmat. Valiokunta on kiinnittänyt kuitenkin huomiota eräisiin esityksen yksityiskohtiin, joita koskevia huomioita on käsitelty jäljempänä erikseen asiayhteyden mukaisesti.

Lakivaliokunnan lausunnossa on nojauduttu kaikilta keskeisiltä osin perustuslakivaliokunnan kannanottoihin ja jaettu niihin sisältyvät arviot. Valiokunta on pitänyt lisäksi ehdotettua menettelyllistä yhteensovitustapaa perusteltuna myös tarkoituksenmukaisen sanktiopolitiikan kannalta.

Uuden järjestelmän tulee olla valiokunnan mielestä mahdollisimman selväpiirteinen mutta samaan aikaan siinä on voitava ottaa huomioon sääntelyn kohteen erityispiirteet. Tältä osin lausunnossa on viitattu osin myös veronkorotuksiin kohdistuvaan, pitkälle automatisoituun menettelyyn, joka ei sisällä välttämättä yksittäistapauksellista harkintaa. Nämä näkökohdat on otettu valiokunnan mielestä esityksessä huomioon asianmukaisesti.

Valiokunta on esittänyt kuitenkin omalta osaltaan eräitä yksityiskohtia koskevia muutosehdotuksia. Myös näitä käsitellään jäljempänä asiayhteyden mukaisesti.

Valtiovarainvaliokunnan yleisarvio

Hallituksen esityksessä esitetään siis kaksoisrangaistavuuden kiellon huomioon ottavaa sääntelyä kohdennetusti veron- ja tullinkorotuksiin. Vaikka ne bis in idem -kielto on yleinen ja tulisi ensisijassa ratkaista sellaisena, valiokunta pitää nyt ehdotettua sääntelyä verotuksen kannalta välttämättömänä ja perusteltuna. Vallitseva oikeustila on näet korkeimman oikeuden kesäisen ratkaisun (KKO 2013:59) jälkeen sellainen, että määrätty veron- tai tullinkorotus sulkee jo itsessään mahdollisuuden saattaa asia rikosoikeudelliseen käsittelyyn, olipa kysymys millaisesta veropetoksesta tahansa.

Ehdotetun sääntelyn keskeisin keino on mahdollisuus olla määräämättä veron- tai tullinkorotusta verotuspäätöksen yhteydessä ja määrätä se erillisellä päätöksellä vuoden määräajassaKysymyksessä on siis lähtökohtaisesti aina tilanne, johon sisältyy verovelvollisen laiminlyönti tai muu veron- tai tullinkorotuksin sanktioitu teko.. Erityislaki takaisi toimivaltaiselle viranomaiselle näin harkinta-ajan, jonka kuluessa se voi arvioida, tuleeko sanktio määrätä hallinnollisena korotuksena vai onko tapauksesta tehtävä rikosilmoitus. Nykyisin tällaista mahdollisuutta ei siis ole, vaan veron- tai tullinkorotus on määrättävä verotuspäätöksen yhteydessä. Juuri tämä on muodostunut ongelmalliseksi ne bis in idem -kiellon kannalta, koska korotusta itsessään pidetään rangaistusluonteisena sanktiona, kuten edellä on jo todettu.

Erityislaki kattaa teot ja laiminlyönnit, joista toimivaltainen viranomainen voi määrätä veron- tai tullinkorotuksen luonnolliselle henkilölle, kotimaiselle kuolinpesälle tai tuloverolain (1535/1992) 4 §:ssä tarkoitetulle yhtymälle. Laki soveltuisi lisäksi silloin, kun korotus määrätään muulle verovelvolliselle, jonka verosta luonnollinen henkilö on vastuussa verovastuuta koskevien säännösten nojalla. Soveltamisala koskisi siis tilanteita, joissa hallinnollinen ja rikosoikeudellinen sanktio kohdistuvat samaan henkilöön. Näin ei ole asianlaita esimerkiksi osakeyhtiöissä, joiden osalta ne bis in idem -kielto ei siis yleensä tule sovellettavaksi. Tämä rajaa tapausjoukkoa ratkaisevasti; esimerkiksi vuonna 2011 Verohallinnon tekemästä noin 400 rikosilmoituksesta puolet koski osakeyhtiöitä. Kaksoisrangaistavuuden mahdollisuus koski siis puolta tapausjoukosta. — Vastaavasti Tullissa kiellon alaisia tapauksia oli vuonna 2010 noin 300. Kysymys on siis rajallisesta tapausjoukosta mutta verovelvollisten kannalta tärkeästä oikeusperiaatteesta.

Uusi menettely ja sen suoma harkintamahdollisuus edellyttävät toimivaa viranomaisyhteistyötä. Tämä koskee niin yhteistoimintaa eri viranomaisten kesken kuin päätöksentekoa saman viranomaisen sisällä. Valiokunta katsoo kuitenkin, ettei tämä edellytä erillistä säännöstä erityislakiin, kuten lakivaliokunta on esittänyt harkittavaksi. Toiminnalle on jo olemassa vakiintuneet muodot, ja niitä voidaan sekä tulee kehittää edelleen hallintolain (434/2003) 10 §:ssä säädetyn viranomaisten yhteistyövelvoitteen pohjalta. Tiedonkulkua ja joustavaa menettelyä helpottaa lisäksi se, että Verohallinto ja Tulli ovat kumpikin tahollaan yksi viranomainen, jonka toimialueena on koko maa.

Koska kaksoisrangaistavuuden kielto tulee sovellettavaksi käytännössä melko harvoin, verotuksen yhteydessä määrättävä veron- tai tullinkorotus tulee olemaan pääsääntö myös jatkossa. Tämä on valiokunnan mielestä perusteltua ja tarkoituksenmukaista, koska korotus on tehokas ja taloudellinen hallinnollinen keino ylläpitää verojärjestelmän koheesiota. Uutta on vain se, että kiellon soveltuvuus täytyy ja on mahdollista selvittää ennen veronkorotuksen määräämistä.

Valiokunta puoltaa siis esitystä ja pitää ehdotettua erityislakia sekä rikoslakiin ja eräihin muihin lakeihin esitettyjä muutosehdotuksia lähtökohtaisesti perusteltuina. Esitys selkiinnyttää oikeustilaa ja antaa viranomaisten toiminnalle selvät puitteet. Samalla se poistaa sen sattumanvaraisuuden, joka on heijastunut nykyiseen käytäntöön ja jossa kiellon sovellettavuuden kannalta on ollut ratkaisevaa, missä vaiheessa veron- tai tullinkorotus on tullut lopulliseksi. Lisäksi joissakin tapauksissa on syntynyt turhaa epäselvyyttä siitä, voiko verovelvollinen saada ja millä toimenpiteillä oman verotuksensa lopulliseksi.vrt. KKO 2012:79, jossa syytettä ei voitu tutkia enää, kun verovelvollinen oli maksanut hänelle maksuunpannut verot korotuksineen ennen syytteen vireilletuloa ja ilmoittanut, ettei hän aio hakea muutosta. Verotuksessa noudatetaan toisaalta yleisesti periaatetta, jonka mukaan verot on maksettava muutoksenhausta huolimatta. Tämä sääntö sisältyi ennen nimenomaisena verotuslain (482/1958) 112 §:n 2 momenttiin. Veronmaksulla ja verotuksen lopullisuudella ei siten ole yleisesti keskinäisvaikutusta. Kun kaksoisrangaistavuuden kielto ulotetaan nyt ehdottomana myös samanaikaisesti vireillä oleviin menettelyihin, sanktion lopullisuudella ei enää ole merkitystä.Hallituksen esityksen perusteluihin on jäänyt tältä osin tahaton virhe, s. 17, kohta 2.1 Lain tarkoitus. Ehdotettu sääntely parantaa oikeustilaa siten myös tältä osin.

Esitys on saanut lähtökohtaisesti hyväksyvän vastaanoton myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Esitetyt huomiot ovat pääosin samoja, joihin perustuslaki- ja lakivaliokunta ovat kiinnittäneet huomiota ja joiden osalta ne ovat esittäneet muutosehdotuksia. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu lisäksi esiin aihepiiriä läheisesti sivuavia yleisiä kysymyksiä, kuten selvittämisvelvollisuus verotarkastuksessa, tarkastajien huolellisuusvelvollisuus tai luottamuksensuoja. Näitä ei ole kuitenkaan mahdollista eikä tarkoituksenmukaista käsitellä tässä yhteydessä. Vuoropuhelua on kuitenkin syytä jatkaa viranomaisten ja verovelvollisten kesken, jotta menettelysäännöt ja toimintatavat olisivat mahdollisimman selviä kaikille osapuolille.

Valiokunta käsittelee seuraavassa lausuntovaliokuntien esittämiä muutosehdotuksia, jotka liittyvät poikkeussääntöön asian uudelleen tutkinnasta, mahdollisuuteen luopua toimenpiteistä, ehdotettua ankaroittamisperustetta sekä kysymystä lakien voimaantulosta. Lakiehdotuksiin 4—9 sekä yksityisestä huvialuksesta suoritettavasta polttoainemaksusta annettuun lakiin (1307/2007) ehdotettua muutosta on perusteltu vain yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Poikkeussääntö asian uudelleen tutkinnasta

Uusi menettely lähtee siis siitä, että toimivaltaisen viranomaisenToimivaltaisia viranomaisia olisivat Verohallinto, Tulli ja Liikenteen turvallisuusvirasto. valinta sitoo paitsi sitä itseään myös muita viranomaisia. Verottaja ei voisi tehdä siten rikosilmoitusta samasta asiasta, josta se on jo määrännyt veronkorotuksen. Vastaavasti syyttäjä ei voi nostaa syytettä eikä tuomioistuin antaa tuomiota siinä asiassa. Poikkeuksen muodostaisivat kuitenkin tilanteet, joissa veronkorotuksen määräämisen jälkeen on saatu näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista. Asiasta esitetään säädettäväksi erityislain 3 §:ssä ja rikoslaissa.

Ehdotettu sääntely perustuu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleseen. Sen perusteella 1 kappaleen sisältämä ne bis in idem -kielto ei estä ottamasta juttua uudelleen tutkittavaksi asianomaisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti, jos on näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista tai jos aiemmassa prosessissa on tapahtunut sellainen perustavaa laatua oleva virhe, joka voisi vaikuttaa lopputulokseen. Kysymys on siis kaikkiaan poikkeuksellisesta asian uudelleen käsittelystä tilanteessa, jossa menettely osoittautuu jälkikäteen olennaisesti vakavammaksi kuin aluksi arvioitiin.

Perustuslakivaliokunta on todennut ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella, että poikkeussäännös mahdollistaa ainakin kansalliset säännökset ylimääräisestä muutoksenhausta myös vastaajan vahingoksi. Edellytyksenä on myös silloin, että lainvoimaisen ratkaisun syrjäyttämiseksi on erityiset perusteet. Uutena näyttönä ei voi vedota vastaajan vahingoksi esimerkiksi sellaisiin seikkoihin, jotka olisi voitu tai pitänyt esittää aikaisemmassa menettelyssä.

Perustuslakivaliokunta pitää lisäksi selvänä, että asian käsittely uudelleen voi tulla kysymykseen vain, jos uusi näyttö on sellaista, että tieto siitä olisi olennaisesti vaikuttanut aiemmin käydyn prosessin lopputulokseen. Käytännössä säännös soveltuisi tilanteisiin, joissa veronkorotus olisi ehdotetun lain mukaisesti jäänyt alun alkaenkin määräämättä ja asia olisi siirretty käsiteltäväksi rikosprosessissa, jos myöhemmin ilmenneet tosiseikat olisivat olleet tuolloin viranomaisen tiedossa.

Asia voidaan käsitellä uudelleen rikosoikeudellisessa menettelyssä vain, jos mainitut uudelleen käsittelyn edellytykset täyttyvät.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt ehdotettuja säännöksiä näiltä osin varsin yleisluonteisina. Sääntelystä on valiokunnan mielestä käytävä ilmi, että asia voidaan käsitellä rikosprosessissa uudelleen vain, jos veronkorotuksen määräämisen jälkeen on saatu näyttöä sellaisista uusista ja olennaisista tosiseikoista, jotka olisivat johtaneet alkuperäisen veronkorotuksen määräämättä jättämiseen ja asian siirtämiseen rikosprosessissa käsiteltäväksi. Lisäksi on edellytettävä, että ilmenneet uudet seikat ovat sellaisia, että niiden huomiotta jääminen ei ole johtunut viranomaisesta itsestään.

Hallituksen esityksessä on lähdetty toisaalta siitä, että veronkorotus otetaan huomioon asian uudessa rikosoikeudellisessa käsittelyssä rangaistusta lieventävänä seikkana rikoslain 6 luvun 7 §:n mukaisesti. Perustuslakivaliokunta on pitänyt kuitenkin selvempänä sellaista sääntelyä, jossa veronkorotusta koskeva päätös poistetaan ennen asian käsittelyä rikosoikeudellisessa menettelyssä. Tämä voidaan tehdä valiokunnan mielestä muunkinlaisessa kansallisen lainsäädännön mukaisessa menettelyssä kuin erillisessä ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä. Tältä osin harkintavalta on jätetty valtiovarainvaliokunnalle.

Lakivaliokunta on todennut puolestaan, että esitetyt näkökohdat edellyttävät muutoksia erityislakiin sekä rikoslakiin ehdotettuihin säännöksiin. Sen mielestä veronkorotuksen poistamisesta, sen edellytyksistä ja tarkemmasta menettelystä on perusteltua säätää erityislaissa. Rikosprosessin selkeys edellyttää lisäksi, että veronkorotuspäätös poistetaan ja että poistamisen kynnys sidotaan mm. olennaisuuskriteeriin. Rikoslain säännös uudelleen tutkinnasta tulee sitoa vuorostaan erityislain sääntelyyn niin, että syytteen nostaminen on mahdollista vain, kun samassa asiassa määrätty veronkorotus on poistettu erityislain nojalla. Näin vältytään asian päällekkäiseltä sääntelyltä.

Valtiovarainvaliokunta pitää lausuntovaliokuntien esittämiä näkökohtia painavina ja perusteltuina. Lisäksi lakivaliokunnan ehdottama linjaus erityislain ja rikoslain välillä on varsin johdonmukainen. Valiokunta ehdottaa sen vuoksi, että erityislain 3 §:ää sekä rikoslain 29 luvun 11 §:ää, 46 luvun 16 §:ää sekä 50 a luvun 6 §:ää tarkennetaan uudelleen käsittelyn kriteerien osalta lausuntoja vastaavasti ja siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa on tarkemmin esitetty.

Koska veron- tai tullinkorotus voidaan poistaa myös muunlaisessa menettelyssä kuin ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä, joustavinta on, että toimivaltainen viranomainen poistaa sen hallinnollisella oikaisupäätöksellä. Valiokunta ehdottaa siis, että veronkorotus poistetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä asianomaisessa laissa on säädetty viranomaisen aloitteesta tapahtuvasta verotuksen tai veron oikaisusta verovelvollisen hyväksi. Veronkorotus voitaisiin poistaa, vaikka oikaisun edellytykset puuttuisivat.

Lausuntovaliokunnat eivät ole ottaneet sen sijaan kantaa siihen, missä vaiheessa veronkorotus tulee viimeistään poistaa. Kysymys on jäänyt näin yksinomaan valtiovarainvaliokunnan harkintaan.

Valiokunnan mielestä olisi johdonmukaisinta, jos veronkorotus poistettaisiin siinä vaiheessa, kun viranomainen tekee rikosilmoituksen uuden olennaisen näytön perusteella. Tämä lienee myös käytännössä usein mahdollista.

Asian uudelleen käsittelyyn voi liittyä kuitenkin materiaalisesti varsin vaikeita kysymyksiä, mm. milloin kyseessä on sama asia"Sama asia" on määritelty esityksessä ja erityislain 2 §:n 6 momentissa ihmisoikeussopimuksen sisältöä vastaavaksi. Sillä tarkoitetaan tekoa tai laiminlyöntiä, jossa tapauksen tosiseikat ovat samat tai olennaisilta osiltaan samat. — Vastaavaa määrittelyä ei ole muiden maiden lainsäädännössä.. Tältä osin esitutkinnassa on mahdollista saada lisäselvitystä sinänsä olennaiselle uudelle näytölle. Veronkorotusta ei siis olisi perusteltua poistaa aina jo rikosilmoitusvaiheessa. Mahdollisuus käsitellä asia uudelleen on merkityksellinen myös verovelvollisten yhdenvertaisen kohtelun kannalta. Lisäksi intressit voivat olla yksittäistapauksissa merkittäviä. Valiokunta ehdottaa näillä perusteilla, että veronkorotus poistettaisiin viimeistään ennen syytteen vireillepanoa.

Valiokunta pitää lisäksi perusteltuna säätää myös siitä, ettei veronkorotuksen poistamista koskevaan päätökseen saa hakea muutosta. Tämä on käytännössä välttämätöntä, jotta menettely voi edetä johdonmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. Päätös ei sisällä myöskään asiaratkaisua, joka edellyttäisi itsenäistä muutoksenhakumahdollisuutta. Verovelvolliselle ei synny muutoinkaan sellaista oikeussuojan tarvetta, jota ei voitaisi tyydyttää yleisessä tuomioistuimessa käynnistyvässä prosessissa. Muutoksenhakukielto takaisi myös sen, ettei verovelvollinen voisi itse vaikuttaa prosessilajin valintaan.

Valiokunta toteaa lopuksi, ettei uusien seikkojen perusteella tapahtuva asian uudelleen käsittely ole käytännössä määrällisesti merkittävä ongelma. Pääosa esimerkiksi välittömän verotuksen rikosharkintaimpulsseista tulee verotarkastuksesta, eikä useimmissa tapauksissa ole määrätty aikaisemmin veronkorotusta. Tarkastustoimenpiteitä voidaan kohdistaa ylipäänsä vain poikkeuksellisesti kertaalleen tutkittuihin verokausiin verotusmenettelyssä jo nykyisin noudatettavien oikeusturvatakeiden vuoksi. Tarkastuksen aluksi tutkitaan aina, estävätkö aikaisemmat verotustoimenpiteet ja selvitykset uusien verotuspäätösten tekemisen verovelvollisen vahingoksi.

Toimenpiteistä luopuminen

Esityksessä ehdotetaan yhtenäistettäväksi se, milloin toimivaltainen viranomainen voi luopua toimenpiteistä eli jättää rikosilmoituksen tekemättä, esitutkinnan toimittamatta, syytteen ajamatta tai rangaistuksen määräämättä. Harkinta tapahtuisi nykyiseen tapaan kokonaisarvioinnin perusteella, ja siinä otettaisiin huomioon mm. teon tai laiminlyönnin vakavuus ja toistuvuus sekä laiminlyöntiin liittyvän veron tai tullin määrä. Toimenpiteistä luopumismahdollisuus ulotettaisiin koskemaan lisäksi myös perustunnusmerkistön mukaisia veropetoksia, kun se koskee tällä hetkellä vain lieviä tekomuotoja.

Taustalla on hallituksen esityksen lähtökohta siitä, että jatkossa valitaan jompikumpi seuraamuslinja, joko veronkorotus- tai verorikoslinja. Veronkorotuksen ensisijaisuus koskisi kaikkia lieviä veropetoksia ja verorikkomuksia sekä vähäisimpiä perustunnusmerkistön mukaisia veropetoksia silloin, kun teosta on odotettavissa sakkorangaistus. Vankeusrangaistusta edellyttävät teot käsiteltäisiin edelleen rikosprosessissa.

Asiasta säädettäisiin rikoslaissa. Lisäksi erityislaissa säädettäisiin erikseen määrättävästä veronkorotuksesta näissä tilanteissa. Veronkorotus voitaisiin määrätä vuoden määräajan estämättä 90 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Valiokunta pitää esitystä perusteltuna. Se antaa oikeuden olla tekemättä rikosilmoitusta sakkoluonteisissa, vähäisissä veropetosasioissa aiheuttamatta muutoin suurta muutosta nykykäytäntöön. Tämä johtuu mm. siitä, että veropetoksen normaalirangaistus on vankeutta. Lisäksi törkeän veropetoksen raja ylittyy melko nopeasti, yleensä jo vajaan 20 000 euron kohdalla.

Valiokunta ei pidä myöskään ongelmallisena sitä, ettei menettelyn kokonaiskestolle ole esitetty enimmäisaikaa, koska 90 päivän sääntö tullee vain harvoin sovellettavaksi. Esimerkiksi Verohallinnon vuosina 2011—2012 tekemät rikosilmoitukset johtivat kaikki esitutkintaan, ja toiminnan voidaan olettaa terästyvän viranomaisyhteistyön uusien menettelytapojen myötä.

Lakivaliokunta on ehdottanut osin sanonnallisia, osin omaksutusta sääntelytavasta aiheutuvia määrittelyllisiä tarkennuksia rikoslakiin.

Valtiovarainvaliokunta pitää lakivaliokunnan muutosehdotuksia lähtökohtaisesti perusteltuina ja esittää niiden pohjalta muutoksia rikoslain 29 luvun 11 §:ään, 46 luvun 16 §:ään sekä 50 a luvun 6 §:ään. Muutosehdotuksia on perusteltu tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Valiokunta kiinnittää lopuksi huomiota ns. tehokkaan katumisen mahdollisuuteen verotuksessa, vaikka esitys ei sisälläkään sitä koskevia ehdotuksia. Kysymys on järjestelmästä, jota on käytetty ja käytetään yhä yleisesti veroparatiisijärjestelyistä aiheutuvien verovuotojen torjunnassa.

Ajatuksena on kannustaa verovelvollisia ilmoittamaan salassa pidetyt ulkomaiset sijoitukset verottajalle ja palauttamaan niistä saadut tulot verotuksen piiriin. Samalla ulkomaille kätketty varallisuus voidaan palauttaa osaksi Suomen kansantaloutta. Vastikkeeksi tarjotaan yleensä tavallista lievempiä sanktioita, esimerkiksi vapautusta veronkorotuksesta ja/tai mahdollisuutta välttyä rikossyytteiltä. Edellytyksenä on kuitenkin se, että ilmoitus tapahtuu oma-aloitteisesti ja ennen kuin verottaja on ruvennut selvittämään asiaa. Kysymys ei saa olla myöskään rikollisella toiminnalla hankituista varoista. Itse tulo verotetaan tavanomaiseen tapaan ja verot maksuunpannaan viivästysseuraamuksineen ja mahdollisine veronkorotuksineen.

Järjestelmä voi olla pysyvä, kuten Ruotsissa ja Norjassa, tai määräaikainen, kuten Tanskassa, Saksassa, Ranskassa tai Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Määräaikaisia ohjelmia on ollut käytössä Euroopan ulkopuolella mm. Yhdysvalloissa ja Australiassa.

Tehokkaan katumisen ohjelmat ovat tuoneet merkittäviä verotuottoja niitä käyttäneille maille. Esimerkiksi Ruotsissa tätä kautta on kertynyt vuosina 2010—2013 (kesäkuun loppuun) noin 150 milj. euroa 4 200 verovelvolliseltaTiedot on kerätty ylitarkastaja Hannu Kuortin artikkelista Tehokas katuminen verotuksessa — verotulojen lisääjä vai veromoraalin murentaja? Verotus 4/2013, s. 385—400.. Lisäksi ohjelmilla on voitu varmistaa ilmoitettujen tulojen oikeamääräinen verotus myös jatkossa. Itse menettely on tarjonnut nopean ja ylivoimaisen kustannustehokkaan tavan jäljittää varoja, jotka olisivat muutoin jääneet mitä todennäköisimmin edelleen piiloon.

Tehokasta katumista koskeva säännös sisältyy sinänsä jo nykyiseen rikoslakiin (RL 5:2 §). Sen soveltamisala verotuksessa jää kuitenkin käytännössä olemattomaksi, koska yritys rinnastetaan veropetoksen tunnusmerkistössä täytettyyn tekoon. Edellä kuvattu, verotuksessa sovellettava tehokkaan katumisen malli edellyttäisi siis muutoksia niin rikoslain kuin verotusmenettelylain puolella.

Valiokunta pitää perusteltuna selvittää järjestelmän käyttöönoton edellytyksiä myös Suomessa. Ajankohta esimerkiksi määräaikaiselle kokeilulle voisi olla juuri nyt suotuisa, koska paine veroparatiisisijoituksia kohtaan on kasvanut mm. uusien tietojenvaihtosopimusten myötä. Selvittelyn yhteydessä tulisi myös arvioida, voitaisiinko tehokkaan katumisen tapauksissa luopua vastavuoroisesti rikosoikeudellisista toimista. Se edellyttäisi käytännössä mahdollisuutta luopua toimenpiteistä myös silloin, kun salattu tulo täyttää määrällisesti törkeän veropetoksen tunnusmerkistön. Valiokunta ehdottaa lausumaa asian selvittämisestä (Valiokunnan lausumaehdotus).

Ankaroittamisperuste

Esityksellä ei ole ollut tarkoitus lieventää nykyistä rangaistustasoa, jolla tarkoitetaan hallinnollisen veron- tai tullinkorotuksen ja rikosprosessissa määrätyn seuraamuksen yhteisvaikutusta. Ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on vain sovittaa yhteen eri menettelyt, jotta ne bis in idem -kieltoa voidaan noudattaa.

Jotta tosiasiallinen rangaistustaso ei lievenisi nykyisestä, rikoslain 29 luvun 11 §:ään esitetään lisättäväksi erityissäännös rangaistuksen ankaroittamisesta. Ajatuksena on siis se, että kaksoisrangaistavuuden kiellon vuoksi määräämättä jätetty veron- tai tullinkorotus otettaisiin huomioon rangaistusta ankaroittavana seikkana.

Lakivaliokunta on pitänyt hallituksen esitystä ongelmallisena niin rangaistuksen mittaamista koskevan sääntelyn kuin rikoslain yleisen systematiikan kannalta. Tuomioistuimen pitäisi ensinnäkin rakentaa rangaistuksen ankaruutta koskeva arvionsa osaksi siihen, mistä se olettaa vastaajan vapautuneen. Toisaalta, rikoslain 6 luvun 5 §:ssä säädetään yleisesti rangaistuksen koventamisperusteista. Säännös koskee kaikkia rikoslain erityisen osan rikoksia, eikä rikoslaki tunne yksittäistä rikosta koskevaa rangaistuksen mittaamis- tai ankaroittamisperustetta.

Lakivaliokunta on viitannut lisäksi siihen, että määrätty veronkorotus pitää ottaa nykyisin huomioon rangaistusta lieventävänä seikkana ns. sanktiokumulaation välttämiseksi. Myös tämä tilanne muuttuu uudistuksen myötä, eikä sanktiokumulaatiota enää aiheudu. Rangaistuskäytännön voidaan sen vuoksi ennakoida ankaroituvan jossain määrin, vaikka ehdotettu erityissäännös poistettaisiin.

Valtiovarainministeriö on puoltanut edelleen hallituksen esitykseen sisältyvää alkuperäistä ehdotusta. Perusteena on ennen muuta se, ettei tosiasiassa ole selvyyttä, onko veronkorotus otettu huomioon rangaistusta mitattaessa ja miten se on mahdollisesti vaikuttanut rangaistustasoon. Hallinnollinen seuraamus on voitu määrätä myös rikosoikeudellisen käsittelyn jälkeen.

Valtiovarainvaliokunta on antanut ratkaisevan painon lakivaliokunnan näkemykselle, joka on saanut tukea myös oikeuslaitoksen edustajilta ja oikeusoppineilta. Myös Tullin edustajat ovat puoltaneet sitä. Valiokunta ehdottaa näillä perusteilla, että ankaroittamisperustetta koskeva rikoslain 29 luvun 11 §:n 3 momentin säännös poistetaan.

Valiokunta pitää samalla tärkeänä sitä tahtotilaa, että rangaistustason tulee säilyä ennallaan uudistuksen jälkeenkin. Sen varmistamiseksi viranomaiset voivat esittää oikeudenkäynnissä selvitystä myös vallitsevasta korotustasosta.

Valiokunta pitää lisäksi perusteltuna arvioida uudelleen myös se vaihtoehto, että veron- tai tullinkorotus otettaisiin jatkossa huomioon osana rikosprosessissa määrättävää rangaistusta. Tämä on sinänsä mahdollista, koska ne bis in idem -kielto ei estä samassa menettelyssä määrättäviä rinnakkaisia seuraamuksia, vaikka niillä olisikin rangaistuksen luonne.

Malli oli esillä myös veronkorotuksen ja rikosoikeudellisen seuraamuksen yhteensovittamista selvitelleessä työryhmässä Veronkorotuksen ja rikosoikeudellisen seuraamuksen yhteensovittaminen, Valtiovarainministeriön julkaisuja 31/2011.. Työryhmä ei esittänyt kuitenkaan sen käyttöönottoa erisuuntaisten näkemysten vuoksi, mutta valtiovarainministeriö on puoltanut sitä. Se varmistaisi tavoitteen säilyttää nykyinen rangaistustaso myös jatkossa. Valiokunta painottaa tätä näkökulmaa nyt eritoten, jos erityisestä ankaroittamisperusteesta luovutaan valiokunnan edellä ehdottamin tavoin.

Asia vaatii kuitenkin vielä selvittelyä sen kaikkinaisten vaikutusten arvioimiseksi. Valiokunta esittää sen vuoksi sitä koskevaa lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).

Voimaantulosääntely

Lainmuutosten on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian, rikesakkorikkomuksista annetun lain muutos kuitenkin samaan aikaan kuin rikesakkorikkomuksista annettu uusi laki. Uutta menettelyä sovellettaisiin lain voimaantulopäivänä ja sen jälkeen tapahtuneisiin tekoihin ja laiminlyönteihin.

Molemmat lausuntovaliokunnat ovat kiirehtineet uuden menettelyn käyttöönottoa, koska näköpiirissä oli pitkä siirtymävaihe ennen kuin lakien vaikutukset olisivat toteutuneet täysimääräisesti. Valiokunnat ovat pitäneet mahdollisena muuttaa voimaantulosääntelyä niin, että uutta menettelyä sovellettaisiin kaikkiin niihin tapauksiin, joissa veronkorotus määrätään lain voimaantulon jälkeen. Merkitystä ei sen sijaan olisi sillä, milloin teko tai laiminlyönti on tapahtunut.

Lausunnoissa on käsitelty myös sitä välitilaa, joka näytti syntyvän lausuntojen antoaikana vallinneen oikeus- ja viranomaiskäytännön perusteella, kun prosessin lopullisuudella oli vielä ratkaiseva merkitys kaksoisrangaistuskiellon arvioinnissa. Lausunnoista käy ilmi, että vallinnutta käytäntöä olisi voitu jatkaa ainakin siltä osin, kuin se kohdistui lain voimaantullessa rikosprosessissa käsiteltävinä oleviin tapauksiin. Kysymys ei ollut valiokuntien mielestä lievemmän lain soveltamistilanteesta, koska uudistus on ennen kaikkea prosessuaalinen. Lievemmän lain periaatteen tausta-ajatuksenahan on antaa epäillylle uuden lain suoma etu tilanteessa, jossa suhteutuminen teon moitittavuuteen on muuttunut. Lakivaliokunta on todennut nimenomaisesti, ettei tilanne hallituksen esityksessä ole tämä.

Tarve ottaa välitilan tapaukset huomioon johtuu ennen muuta siitä, että viranomaiset eivät ole voineet — eivätkä edelleenkään voi — sovittaa yhteen hallinnollisia ja rikosoikeudellisia sanktioita ennen uuden lain voimaantuloa. Tämä tulisi ottaa huomioon voimaantulosääntelyssä. Ilman sitä vireillä olevissa jutuissa jo määrätty veronkorotus estäisi asian enemmän käsittelyn rikosprosessissa.

Korkein oikeus muutti lausuntojen antamisen jälkeen tekemässään päätöksessä KKO 2013:59Ratkaisu on tehty korkeimman oikeuden vahvennetussa jaostossa ja siitä on äänestetty. tulkintaansa siitä, milloin verovelvolliselle määrätty veronkorotus estää samaan veronkorotukseen liittyvän veropetosta koskevan syytteen tutkimisen. Se katsoi, että jos viranomainen on käyttänyt veronkorotusta koskevaa päätösvaltaa, syytettä samaan tekoon perustuvasta veropetosrikoksesta ei enää voida nostaa tai sen käsittelyä jatkaa. Muuttunut tulkinta tarkoittaa siis sitä, että ne bis in idem -kieltoa sovelletaan ehdottomana rinnakkaisissa prosesseissa jo nyt ennen uuden lain voimaantuloa vireillä oleviin tapauksiin.

Ratkaisu on merkinnyt käytännössä sitä, että osa syyttäjistä on jo peruuttanut vireille nostamiansa syytteitä. Lisäksi näyttää ilmeiseltä, että myös muut vireillä olevat syytteet perutaan, jos oikeustilassa ei tapahdu muutoksia. Tapauksia on valtakunnansyyttäjäviraston mukaan vajaat 200, ja ne koskevat kaikki törkeitä veropetoksia.

Oikeustila on siis jo nyt muuttunut uuden lain hengessä. Toisaalta, ihmisoikeustuomioistuimessa on vireillä muutamia Suomea koskevia juttuja, joissa odotetaan ratkaisua. Oikeustila voi elää myös sitä kautta.

Tilanne on poikkeuksellinen lainsäätäjälle; perustuslakivaliokunnan kanta olisi sallinut noudattaa vuosina 2010—2012 omaksuttua tulkintalinjaa myös ennen uuden lain voimaantuloa vireillä olevissa tapauksissa. Lakivaliokunta on pitänyt tätä perusteltuna. Se vastaa myös hallituksen esityksen lähtökohtaa ja valtiovarainvaliokunnan omaa näkemystä ja tahtoa. Ihmisoikeustuomioistuimen linja ei sekään ole tältä osin yksiselitteinen. Oma kysymyksensä on, missä määrin muuttunut oikeustila johtaa vahingonkorvauskanteisiin valtiota vastaan — seuraamukseen, joka näyttää valiokuntien lausuntojen valossa perusteettomalta.

Kuten todettu, nykyinen käytäntö on ajanut jo ohi lainsäätäjän. Jotta säännös olisi kuitenkin mahdollisimman joustava, valiokunta ehdottaa lausuntoja vastaavaa muutosta erityislain ja rikoslain voimaantulosäännöksiin. Jos samasta teosta tai laiminlyönnistä on jo määrätty veronkorotus ennen lakien voimaantuloa, sovelletaan tekoihin ja laiminlyönteihin lakien voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Soveltamisessa otetaan kuitenkin aina huomioon, mitä voimassa oleva oikeustila korkeimman oikeuden ja ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön valossa edellyttää.

Lainmuutokset tulisi saattaa voimaan mahdollisimman pian jo ennen 1.1.2014.

Lopuksi

Veron- tai tullinkorotus on siis tarkoitus määrätä myös jatkossa yleensä verotus- tai tullauspäätöksen yhteydessä. Valiokunta pitää tätä tarkoituksenmukaisena verotuksen yleisen ilmoitusvelvollisuuden turvaamiseksi ja tehokkaan verojärjestelmän ylläpitämiseksi. Myös ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että hallintoviranomainen voi määrätä veronkorotuksen, kunhan päätöksestä voidaan valittaa ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan edellytykset täyttävään tuomioistuimeenJanosevic v. Ruotsi 23.7.2002.. Jatkossa on kuitenkin entistäkin tärkeämpää se, että päätöksestä ilmenee selvästi, minkä toisseikkojen perusteella veronkorotus on määrätty, tai peruste, jonka nojalla se on jätetty määräämättä. Tällä on merkitystä mm. silloin, kun arvioidaan mahdollisuutta nostaa syyte uusien tosiseikkojen perusteella.

Kun veronkorotusta toisaalta pidetään rangaistusluonteisena sanktiona, sitä koskevaa sääntelyä ja käytännön menettelytapoja on valiokunnan mielestä perusteltua arvioida myös yleisesti, ei vain suhteessa nyt käsiteltävänä olevaan ne bis in idem -kieltoon. Tällainen uudelleentarkastelu vaikuttaa tarpeelliselta myös nykysääntelyn johdonmukaisuuden ja ennakoitavuuden parantamiseksi.

Valiokunta on edellä ehdottanut lausumaa, joka koskee mahdollisuutta määrätä veronkorotus rikosprosessissa. Kun veronkorotusta on toisaalta tarve arvioida myös yleisesti, valiokunta ehdottaa otettavaksi nämä molemmat näkökohdat huomioon lausumassa (Valiokunnan lausumaehdotus).