Allmän motivering

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.

Reformens syfte

Syftet med propositionen är framför allt att revidera lagstiftningen om likabehandling och jämställdhet för att den bättre ska uppfylla de krav som följer av det enhetliga och omfattande diskrimineringsförbudet i 6 § 2 mom. i grundlagen. Avsikten är att utforma lagstiftning som stärker skyddet för likabehandling genom att den mer enhetligt än gällande lag lämpar sig för alla levnadsområden och innebär att diskriminering på olika grunder omfattas av så likartade rättsmedel och har så likartade påföljder som möjligt.

Ett syfte med reformen är också att effektivisera insatserna för att förebygga diskriminering. Detta eftersträvas dels genom att rättsskyddet mot diskriminering utvidgas och harmoniseras, dels också genom att skyldigheterna att främja likabehandling och jämställdhet utökas och genom att rådgivnings-, utbildnings- och styrningsuppgifterna för det ombud som övervakar efterlevnaden av diskrimineringslagen ses över.

Utskottet välkomnar att denna proposition nu efter lång beredning lämnats till riksdagen. De föreslagna ändringarna i lagpaketet är ett viktigt steg i rätt riktning. Utskottet påpekar ändå att syftet inte uppnås fullt ut, utan diskriminering på olika grunder kommer inte att omfattas av samma rättsmedel och påföljder ens efter de föreslagna ändringarna. Dessutom kommer det enligt utskottets mening fortsatt att finnas delvis onödig brist på enhetlighet mellan jämställdhetslagen och diskrimineringslagen (likabehandlingslagen).

Propositionen är bitvis svårt att greppa, särskilt när det gäller bestämmelserna om legitima grundern för diskriminering. Utskottet understryker att individens rättssäkerhet kräver att lagstiftningen är överskådlig och begriplig. Kravet är extra starkt när det gäller diskrimineringslagen och anknytande lagar, eftersom lagen har en bred räckvidd och påverkar de inbördes relationerna mellan såväl enskilda och det allmänna som enskilda sinsemellan. Det är enligt utskottets uppfattning extra viktigt att utvecklingen av jämlikhetsbestämmelserna fortsätter i syfte att uppnå en överskådligare och begripligare helhet än den som nu föreslås.

Diskrimineringslagens räckvidd

Tillämpningsområdet för den föreslagna nya diskrimineringslagen är omfattande. Den ska tillämpas på såväl offentlig som privat verksamhet, med undantag av aktivitet som hör till privatlivet eller familjelivet samt religionsutövning. Utskottet menar att utvidgningen av tillämpningsområdet är motiverad och välkommen med avseende på de grundläggande och mänskliga rättigheterna.

Grundlagsutskottet fäste i sitt utlåtande uppmärksamhet vid att regeringen inte har gjort någon närmare bedömning av vad det vidgade tillämpningsområdet innebär och vilka konsekvenser det ger, särskilt för de nya, privata verksamhetsområden som kommer att omfattas av lagen. Dessutom har sakkunniga under utfrågningen i arbetslivs- och jämställdhetsutskottet påpekat att lagen till skillnad från nuläget kommer att tillämpas också på relationerna mellan företag och på företagens interna beslutsfattande.

Utskottet konstaterar att det är fysiska och inte juridiska personer som ska skyddas genom den föreslagna diskrimineringslagen. Därmed kommer den inte i allmänhet att tillämpas på relationerna mellan företag. Till följd av de författningsrättsliga principer som etablerats i grundlagsutskottets tolkningspraxis (t.ex. GrUU 11/2012 rd) kan skyddet av fysiska personers rättigheter dock i vissa sammanhang komma att kräva att lagen tillämpas också på förhållandet mellan juridiska personer.

Den föreslagna lagen innebär inte några direkta ingripanden i juridiska personers interna organisering, såsom förfaranden för att utse styrelsemedlemmar eller den högsta ledningen i övrigt. Förfarandena är bara sällan av sådan karaktär att det i praktiken skulle bli aktuellt att tillämpa de förbuden mot diskriminering och repressalier. Utskottet menar ändå att det av rent principiella skäl är viktigt att exempelvis det föreslagna förbudet mot trakasserier också är tillämpligt i sådana fall. Detsamma gäller massmedieinnehållet. Det vore av principiella skäl problematiskt att utesluta trakasserier via masskommunikation från lagens tillämpningsområde.

Arbetsgivarens skyldighet att lämna utredning vid anställning

Enligt förslaget ska en arbetsgivare på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig utredning om grunderna för sitt förfarande till en person med funktionsnedsättning som anser att han eller hon på grund av vägran att göra rimliga anpassningar har blivit diskriminerad i samband med arbets- eller tjänsteansökan eller i ett arbetsavtals- eller tjänsteförhållande. Grundlagsutskottet ansåg med hänsyn till rättssäkerheten att det är viktigt att utredningsskyldigheten gäller alla diskrimineringsgrunder.

Utskottet instämmer i grundlagsutskottets åsikt om vikten av arbetsgivarens skyldighet att lämna utredning. Vidare betonar utskottet att arbetsgivarens informationsskyldighet är ett viktigt verktyg för att förebygga diskriminering i arbetslivet. Däremot skulle arbetsgivarens administrativa börda särskilt i samband med anställning öka så pass mycket att tröskeln för sysselsättning kan bli högre, om kravet på informering också kopplas till alla andra förbjudna diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen utöver funktionshinder. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser att omfattningen på denna skyldighet bör granskas när jämlikhetslagstiftningen vidareutvecklas, men att det i detta skede inte är ändamålsenligt att utvidga den.

Diskrimineringsförbud och legitima grunder för särbehandling

Diskriminering

Den föreslagna 8 § i diskrimineringslagen innehåller bestämmelser om förbud mot diskriminering, om olika former av diskriminering och om positiv särbehandling. Förbudet inrymmer direkt och indirekt diskriminering, trakasserier samt instruktioner eller befallningar att diskriminera. Dessutom ska vägran att göra rimliga anpassningar för att likabehandling för personer med funktionsnedsättning ska uppnås betraktas som diskriminering. Diskrimineringsförbudet blir tydligare genom att det i lagen uttryckligen föreskrivs att det inbegriper även diskriminering på så kallad presumtiv grund och diskriminering på grund av närstående.

Grundlagsutskottet noterade i sitt utlåtande den finska språkdräktens uttryck "kohtuulliset mukautukset" (rimliga anpassningar), som avviker från allmänspråket. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet konstaterar att uttrycket är etablerat och enligt uppgift allmänspråkligt. Uttrycket förekommer också i lagstiftning, exempelvis i artikel 5 i det s.k. arbetslivsdirektivet (direktiv 2000/78/EG). Vad som avses med rimliga anpassningar framgår av 15 § i diskrimineringslagen, och dess innehåll följer av direktivet och fördraget.

Positiv särbehandling

Enligt det föreslagna 8 § 3 mom. är sådan proportionerlig särbehandling som syftar till att främja faktisk likabehandling eller att förhindra eller undanröja olägenheter som beror på diskriminering inte diskriminering.

Grundlagsutskottet menade att bestämmelsen som positiv särbehandling är betydelsefull och uppmanade arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att överväga om bestämmelsen kunde göras klarare till exempel genom att knyta den till 10 § i lagförslaget eller placera den i en egen paragraf. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet instämmer i denna uppfattning och föreslår att bestämmelsen placeras i en separat paragraf.

Legitima grunder för särbehandling

Regeringen föreslår ändringar i den gällande definitionen av direkt diskriminering och bestämmelserna om legitimitet för särbehandling. Syftet är att beakta det utvidgade tillämpningsområdet.

I bestämmelserna om legitima grunder särskiljs de situationer och legitima grunder som föreskrivs i EU-direktiv och andra situationer och grunder. I förslaget ingår de situationer som regleras i direktiv i 11 och 12 § i den föreslagna diskrimineringslagen, och på andra situationer ska den allmänna legitima grund för särbehandling som framgår av 10 § 1 mom. tillämpas.

I den gällande lagen om likabehandling gäller direktivens legitima grunderna i fråga om arbetslivet och utbildning också de diskrimineringsgrunder som direktiven inte gäller. Bestämmelserna är därmed knutna till EU-rätten även i de fall då EU-rätten inte kräver det. Förteckningarna över legitima grunder i den gällande lagen är till sin ordalydelse dessutom uttömmande.

Grundlagsutskottet säger i sitt utlåtande att dessa bestämmelser utgör en rörig helhet som det är svårt att få grepp om. Dessutom påpekar utskottet att förslaget inte heller uppfyller målet att olika diskrimineringsgrunder ska omfattas av så likartade rättsmedel som möjligt, utan i de specialbestämmelser (11 och 12 §) som grundar sig på EU-direktivet får de diskrimineringsgrunder som avses i direktiven en mer framträdande ställning än i den gällande lagen om likabehandling. Grundlagsutskottet framhöll att det parti som utgörs av 8—13 § i lagförslaget bör prövas på nytt med målet att olika diskrimineringsgrunder ska omfattas av så likartade rättsmedel och påföljder som möjligt.

Dessutom ansåg utskottet att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning bara om dess konstitutionella anmärkningar till den föreslagna diskrimineringslagens 9 § (hänvisningen), 10 § 1 mom. (den allmänna legitima grunden), 11 § 3 mom. (hänvisningen) och 12 § 1 och 2 mom. (hänvisningen) beaktas på behörigt sätt.

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet instämmer i grundlagsutskottets åsikt om att det är svårt att få grepp om bestämmelserna om diskriminering och legitima grunder. Utskottet vill beakta grundlagsutskottet konstitutionella anmärkningar och andra preciseringar och göra helheten mer överskådlig, och det föreslår därför utifrån inkommen utredning att de relevanta bestämmelserna ändras på det sätt som framgår av detaljmotiveringen nedan.

Tillsyn och rättsmedel

Tillsynsmyndigheternas behörighet och uppgifter

Behörighet.

Diskrimineringsombudsmannen, diskriminerings- och jämställdhetsnämnden samt arbetarskyddsmyndigheterna övervakar efterlevnaden av diskrimineringslagen. Arbetarskyddsmyndigheterna övervakar efterlevnaden av lagen när det gäller arbetsavtalsförhållanden och offentligrättsliga anställningar, arbetspraktik och annan motsvarande verksamhet på arbetsplatser samt anställning. Diskrimineringsombudsmannen och diskriminerings- och jämställdhetsnämnden övervakar efterlevnaden till den del arbetarskyddsmyndigheterna inte har tillsynsbehörighet. Jämställdhetsombudsmannen övervakar att jämställdhetslagen följs.

Med tanke på att arbetslivet är ett centralt område för tillämpningen av diskrimineringslagen ansåg grundlagsutskottet det som problematiskt med hänsyn till enhetligheten i tillsynen och till diskrimineringsombudsmannens ställning att tillsynen över likabehandlings- och diskrimineringsfrågorna inom arbetslivet ställs utanför diskrimineringsombudsmannens arbetsfält.

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet håller med grundlagsutskottet om att tillsynen riskerar att inte vara enhetlig och att expertisen måste tillvaratas. Utskottet anser att det är motiverat och ändamålsenligt att tillsynsbehörigheten är uppdelad eftersom arbetarskyddsmyndigheternas bäst känner till arbetslivet och har ett heltäckande och landsomfattande nätverk av verksamhetsställen. Men samtidigt är uppdelningen problematisk eftersom de myndigheterna inte är experter på grundläggande och mänskliga rättigheter på samma sätt som diskrimineringsombudsmannen.

Det är viktigt att utreda hur fördelningen av uppgifter och behörighet mellan arbetarskyddsmyndigheterna, diskrimineringsombudsmannen och jämställdhetsombudsmannen fungerar när det gäller diskrimineringsfrågor i arbetslivet. Detta för att sörja för en enhetlig tillsyn över diskrimineringsfrågorna. Särskilt viktigt är det med avseende på multipel och intersektionell diskriminering, menar utskottet.

Diskrimineringsombudsmannens uppgifter.

Europeiska kommissionen har med stöd av artikel 258 i EUF-fördraget inlett ett överträdelseförfarande mot Finland som gäller artikel 13 i direktivet om etnisk diskriminering (direktiv 2000/43/EG), eftersom kommissionen anser att Finland inte har utsett ett organ att fullgöra uppgifterna enligt artikel 13 i arbetslivsfrågor.

Regeringen anser att det med stöd av 19 § i diskrimineringslagen och 3 och 7 § i lagen om diskrimineringsombudsmannen står klart att de uppgifter som avses i artikel 13 i direktivet hör till diskrimineringsombudsmannen också i arbetslivsfrågor. Kommissionen har i ett meddelande påpekat att propositionen inte löser det problem som kommissionen uppdagat.

Utskottet föreslår med anledning av meddelandet att bestämmelserna om diskrimineringsombudsmannens och arbetarskyddsmyndigheternas uppgifter (19 och 22 §) ändras på det sätt som framgår av detaljmotiveringen nedan.

Rätt att inleda ärenden samt förlikning

Grundlagsutskottet har påpekat att diskrimineringslagen och jämställdhetslagen skiljer sig från varandra när det gäller vem som har rätt att inleda ärenden vid diskriminerings- och jämställdhetsnämnden. Enligt diskrimineringslagen är det diskrimineringsombudsmannen, den som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier och sammanslutningar som främjar likabehandling, medan det enligt jämställdhetslagen är jämställdhetsombudsmannen och arbetsmarknadens centralorganisationer. Dessutom har utskottet fäst uppmärksamhet vid att jämställdhetsombudsmannen inte har samma befogenhet att vidta åtgärder för att åstadkomma förlikning som föreslagits för diskrimineringsombudsmannen.

Enligt inhämtad utredning planeras det att tillsynsbestämmelserna i jämställdhetslagen ska ses över i två etapper. I den aktuella propositionen görs de ändringar i jämställdhetslagstiftningen som är nödvändiga till följd av att diskrimineringsnämnden och jämställdhetsnämnden slås samman. Dessutom fogas bestämmelser om jämställdhetsombudsmannens självständighet och oberoende till lagen. I den andra etappen är det meningen att göra andra innehållsliga ändringar som anses behövliga. I enlighet med regeringens jämställdhetsprogram 2012-2015 får lagen bestämmelser om förlikning och dessutom undersöks möjligheterna att utvidga rätten att inleda ärenden i nämnden för jämställdhetsfrågor.

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet ser det som mycket viktigt att jämställdhetsombudsmannen har samma möjligheter att inleda förlikningsförfarande och fastställa förlikning som diskrimineringsombudsmannen har enligt den föreslagna diskrimineringslagen. Utskottet hänvisar till sina tidigare ståndpunkter (AjUB 3/2006 rd och AjUU 6/2010 rd) och påskyndar beredningen av en reform av förlikningsförfarandet.

Gottgörelse

Grundlagsutskottet menar att den som utsatts för diskriminering bör få enkel tillgång till rättsmedel som också tillåter beslut om eventuell gottgörelse utan risk för kostnader och lång handläggningstid. Det är därför enligt det utskottet viktigt att arbetslivs- och jämställdhetsutskottet utreder om frågor om gottgörelse i första instans kan behandlas i diskriminerings- och jämställdhetsnämnden.

Bestämmelser om nämndens tillsättande, sammansättning och procedurregler finns i den föreslagna lagen om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden. Nämnden är ett rättssäkerhetsorgan med låg tröskel, vilket innebär att förfarandet är avsevärt mycket enklare än i domstol och att det exempelvis inte behövs några juridiska ombud. Förfarandet är i regel skriftligt och följer förvaltningslagen.

Vid gottgörelse är det fråga om en betydande ekonomisk påföljd. Utskottet erfar att de gottgörelser som i domstol dömts ut med stöd av lagen om likabehandling har varit omkring 4 000—10 000 euro. Om nämnden ges behörighet att besluta om att gottgörelse ska utgå bör bland annat nämndens sammansättning, nämndmedlemmarnas rättsliga ställning och nämndens procedurregler helt ses över. Påföljden är nämligen så pass märkbar och ett rättvist förfarande måste säkerställas. Dessutom bör det bedömas hur en sådan förändring skulle påverka nämndens arbetsmängd och resursbehov.

Diskriminerings- och jämställdhetsnämnden är en viktig och lättillgänglig kanal för rättssäkerhet för dem som utsatts för diskriminering, menar utskottet. Jämfört med en domstolsprocess är ett rättssäkerhetsorgan med låg tröskel också statsfinansiellt motiverad. Utskottet anser emellertid att det inte inom de tillgängliga tidsramarna och resurserna har möjlighet att utreda fråga om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden ska kunna påföra gottgörelse, utan en sådan förändring måste utredas särskilt.

Jämställdhetsplaner och lönekartläggningar

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser att de lönekartläggningar som ingår i jämställdhetsplanerna är ett av de viktigaste instrumenten när man förebygger lönediskriminering och eftersträvar lika lön för kvinnor och män.

Regeringen preciserar nu innehållet i lönekartläggningarna. Det innebär att arbetsgivaren ska utreda orsakerna till och grunderna för löneskillnader, om en i en lönekartläggning ingående granskning av grupper som bildats enligt kravprofil eller uppgiftskategori eller enligt andra faktorer visar att det förekommer tydliga skillnader mellan kvinnors och mäns löner. Om det på arbetsplatsen tillämpas ett lönesystem där lönen består av lönedelar, ska de viktigaste löneskillnaderna granskas i syfte att utreda skillnaderna.

Utskottet håller med grundlagsutskottet om att de använda uttrycken är oklara och anser det vara ytterst viktigt att man fortsätter att utveckla regleringen om lönekartläggningarna så att det entydigt av bestämmelsen framgår vad som avses med "tydliga skillnader" och "de viktigaste lönedelarna".

Den kompletterande propositionen

Utskottet tillstyrker det som föreslås i den kompletterande propositionen (RP 111/2014 rd), dvs. att diskrimineringsombudsmannen samt diskriminerings- och jämställdhetsnämnden ska finnas i anslutning till justitieministeriet i stället för inrikesministeriet samt att jämställdhetsombudsmannen och barnombudsmannen, som för närvarande finns i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet, överförs till justitieministeriet. Samtidigt föreslås det att lagen om barnombudsmannen ska få en uttrycklig bestämmelse om ombudsmannens självständiga och oberoende ställning.

Bakom den kompletterande propositionen ligger det finanspolitiska ministerutskottets rekommendation hösten 2013 att börja bereda frågan om att samla jämställdhetsombudsmannens, barnombudsmannens och minoritetsombudsmannens byråer och förvaltning till justitieministeriets förvaltningsområde. Möjligheterna att samla ihop ombudsmännen så att de är verksamma i anslutning till justitieministeriet och i mån av möjlighet även i samma lokaler har diskuterats även i samband med regeringens strukturpolitiska program för att stärka förutsättningarna för ekonomisk tillväxt och åtgärda hållbarhetsunderskottet.

Utskottet anser det vara ändamålsenligt att ombudsmännen och diskriminerings- och jämställdhetsnämnden alla ligger under samma ministerium och att en sådan förändring bidrar till ett närmare operativt samarbete såväl administrativt som i fråga om tillsynsuppgifterna. Vidare vill utskottet betona ombudsmännens och nämnderna självständiga ställning och förutsätter därför att de tilldelas tillräckliga ekonomiska resurser för att säkerställa deras oberoende, effektivt och trovärdighet samt rättssäkerheten för dem som utsatts för diskriminering.