Motivering
Allmänt
Rapporten från den nationella rapportören
om människohandel är den andra rapporten hittills från
minoritetsombudsmannen (från och med den 1 januari 2015
diskrimineringsombudsmannen). I rapporten bedömer rapportören
dels den första berättelsen till riksdagen från
2010, dels hur statsrådet har uppfyllt de åtgärdskrav
som riksdagen ställde utifrån berättelsen.
Samtidigt gör rapportören utifrån ett
omfattande förundersöknings- och rättegångsmaterial
en bedömning av i synnerhet hur sexuellt utnyttjande identifieras
och hur rättigheterna för de som fallit offer för
sexuellt utnyttjande och människohandel tillgodoses i straffprocessen.
Infallsvinkeln i rapporten är offerfokuserad.
De temaområden som behandlas är viktiga och
aktuella. Dessutom är rapporteringen förtjänstfullt
utförd och håller hög nivå,
anser utskottet. Utskottet anser att rapporten stöder myndigheternas
och frivilligorganisationernas insatser för att känna
igen och bekämpa människohandel.
Rapporten fokuserar på straffprocessen, men den innehåller
också många andra observationer om människohandeln, åtgärderna
för att förebygga människohandel och
hjälpen till offren. Vidare lägger rapportören
fram tjugo rekommendationer för att effektivisera arbetet
mot människohandel och förbättra situationen
och rättigheterna för offren. Rekommendationerna gäller
såväl reformer av lagstiftningen som utveckling
av myndighetspraxis och myndighetssamarbete. Utskottet ställer
sig bakom rapportörens rekommendationer, men med vissa
kommentarer längre fram.
Utskottet noterar med tillfredsställelse att den nationella
rapportörens berättelse 2010 och rekommendationerna
i den samt de åtgärdskrav som ställs
på statsrådet i avsevärd grad har backat
upp arbetet mot människohandel och medverkat till att offrens
rättigheter tillgodoses bättre.
Den nationella rapportören om människohandel
understryker att förebyggandet av människohandel
sannolikt är det mest försummade delområdet
i arbetet mot människohandel. Å ena sidan motverkas
arbetet av att människohandel fortfarande inte betraktas
som ett samhälleligt problem som kräver insatser,
prioriteringar och resurser. Det kan bero på att fenomenet
uppfattas företrädesvis drabba kvinnor av utländsk
härkomst. Utskottet håller med om rapportörens farhågor
att arbetet mot människohandel kan ha diskriminerande konsekvenser
på grund av offrens kön och etniska ursprung och
anser att de som specialiserat sig på att bekämpa
våld mot kvinnor inte tills vidare har deltagit i tillräckligt hög
grad i utvecklingen av verksamheten mot människohandel.
Strukturell bedömning av människohandel
Det är viktigt att man fortsätter att utveckla
arbetet mot människohandel också inom andra områden
och på andra sätt än de som rapporten
fokuserar på. Det behövs inte bara rättslig
analys utan också en samhällelig granskning av
människohandel i ett bredare perspektiv för att
bättre förstå fenomenet. För
att kunna motverka människohandel måste man också ta
sig an de strukturella problem som är förknippade
med fenomenet, såsom den svaga rättsliga ställning
som sexsäljande personer och invandrare har i samhället och
på arbetsmarknaden.
Identifiering av offer för människohandel
Trots en viss positiv utveckling handlar den största
utmaningen i arbetet mot människohandel i Finland fortfarande
om att identifiera och hjälpa offer för människohandel,
enligt rapportören. I Finland har man framför
allt fokuserat på identifiering av arbetsrelaterad människohandel.
I internationell jämförelse är Finland
däremot inte särskilt bra på att identifiera
människohandel i samband med sexuellt utnyttjande.
Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet framhåller
att det inte är helt oproblematiskt att göra en
internationell jämförelse av hur offer för människohandel
identifieras och håller med förvaltningsutskottet
(FvUU 27/2014 rd) i synpunkterna om
detta. Det är så många fler som faller
offer för arbetsrelaterad människohandel än
för sexhandel. Förklaringen till detta kan delvis
vara att fackföreningsrörelsen i Finland ända från
början har deltagit aktivt i arbetet mot människohandel.
Därför är det viktigt att vi i fortsättningen
också uppmärksammar andra fall än de som
redan kommit fram och undersöker andra uppenbara former
av människohandel. Annars kan det hända att mer
sällsynta former av människohandel blir oupptäckta
och oidentifierade i ännu högre grad än
i dag.
En svårighet under rättsprocesserna har enligt
rapportören varit att rekvisitet för människohandel
och koppleri överlappar varandra i viss mån i
strafflagen. Rekvisitet för människohandelsbrott
förefaller vara diffust och de enskilda rekvisiten juridiskt
sett svåra att bedöma. Detta har enligt rapporten
lett till att brott med drag av människohandel snarare
har utretts och förövarna åtalats och
dömts för närliggande brott än
för människohandel.
Hösten 2014 godkände riksdagen en proposition
med ändringar i bestämmelserna om människohandel
och koppleri (RP 103/2014 rd — LaUB
15/2014 rd). Ändringarna förtydligar gränsdragningen
mellan bestämmelserna. I likhet med lagutskottet (LaUU
21/2014 rd) anser arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
det vara viktigt att effekterna av ändringarna följs
upp när det gäller tolknings- och tillämpningspraxis.
Möjligheterna att identifiera offer för människohandel
och hänvisa dem till hjälp försvåras fortfarande
av att kunskapsbristen är stor, trots att allmänheten,
myndigheterna och frivilligorganisationerna numera har betydligt
större kompetens än under de första åren
av arbete mot människohandel. Det är enligt utskottet
mycket viktigt att alla myndigheter och frivilligorganisationer
som kommer i kontakt med offer för människohandel
satsar på att förbättra sin kompetens
för att kunna identifiera människohandel och offer
för fenomenet. Dessutom bör det avsättas
adekvata resurser för ändamålet. Utskottet
understryker vikten av regelbunden utbildning och relevant handledning.
Finland ses oftast som ett transit- och destinationsland för
offer för människohandel med utländsk
bakgrund, och man har därför inte fäst
något större avseende vid att förebygga
människohandel som sker inom Finland eller människohandel
utomlands med ursprung i Finland (s. 39). Utskottet håller
med rapportören om att vi i fortsättningen måste
satsa mer på att motverka människohandel i vårt
land och på att identifiera offer för människohandel.
Rapportören påpekar också att utsatta
unga med risk för att marginaliseras löper extra
stor risk för att bli sexuellt utnyttjade och den vägen falla
offer för människohandel. Det är mycket viktigt
att barn och unga i skolorna och till exempel på webbplatser
för unga får information om människohandel,
sexuellt utnyttjande och spelreglerna i arbetslivet. Då kan
man undvika att de blir offer.
Hänvisning till hjälp
Hjälpsystemet fungerar bättre än
förr och är mer överskådligt,
och i dagens läge har det bättre förutsättningar
att tillgodose enskilda offers individuella behov av hjälp,
sägs det i rapporten. Klienterna har ökat i jämn
takt inom hjälpsystemet och antalet ligger nu stadigt kring
80—100 personer per år. De senaste åren
har det i snitt kommit till 50 personer per år.
Än så länge händer det sällan
att kommunala social- och hälsovårdsmyndigheter
hänvisar offer för människohandel till
hjälpsystemet. I synnerhet barnskyddsmyndigheternas förmåga
att erbjuda sexuellt utnyttjade barn eller minderåriga
barn till offer för människohandel och offrens
familjer hjälp och stöd har visat sig vara otillräcklig.
Utskottet ställer sig bakom rapportörens rekommendation
att förbättra kommunernas arbete mot människohandel.
Det är viktigt att den kommunala social- och hälsovården
får tydliga och konkreta anvisningar för hur de
kan känna igen och hjälpa offer för människohandel. Dessutom
bör stödet till offren och reglerna för kostnadsersättning
förtydligas. Samarbetet mellan kommunerna och hjälporganisationerna
måste förbättrats med det snaraste för
att offren ska få hjälp utan avbrott.
Frivilligorganisationerna har de bästa möjligheterna
att nå de mest utsatta eller så kallade rädda
offer som åtminstone inte i början av processen
vågar kontakta myndigheterna. Styrkan med organisationernas
hjälparbete är att det är lätt
att kontakta dem och de arbetar nära sina klienter. Det
gör att offer för människohandel lättare
vågar söka hjälp. Organisationerna arbetar
också för att offren ska få större
förtroende för förundersökningsmyndigheterna
och att de skyldiga till människohandel ställs
till straffrättsligt ansvar för det de har gjort.
De senaste åren har betydligt färre offer
hänvisats till hjälpsystemet av organisationerna.
Enligt uppgifter som utskottet har fått beror detta på att
organisationerna inte har resurser för att identifiera
offer eller ge hjälp i början av processen. Arbetet
blir lidande av att de bara får projektanslag, vilket hindrar
mer långsiktigt arbete. Arbetet försvåras
dessutom av att Finland fortfarande inte har många frivilligorganisationer
med tillräckligt stor sakkunskap om människohandel och
erfarenhet av att identifiera offer för människohandel
och hänvisa dem till hjälpsystemet.
Det är av största vikt att frivilligorganisationernas
långsiktiga och metodiska arbete för att hjälpa
offer för människohandel tryggas med adekvata
och bestående anslag. Utskottet understryker att organisationerna
måste ha ekonomiska och rättsliga förutsättningar
samt tillräcklig kompetens för att erbjuda offren
hjälp redan vid identifieringen, innan de hänvisas
till hjälpsystemet.
I sitt utlåtande anser förvaltningsutskottet
att rapportörens kritik mot myndigheterna delvis verkar
vara motstridig. Å ena sidan bör polisen satsa
mer på att avslöja och upptäcka människohandelsbrott
och identifiera offer för människohandel. Å andra
sidan anser rapportören att arbetet mot människohandel
försvåras av att det är starkt fokuserat
på brottsbekämpning och övervakning av
utlänningar, vilket kan leda till att behovet av att tillgodose
rättigheterna hos offer för människohandel
negligeras. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
poängterar att perspektiven i arbetet mot människohandel
inte utesluter varandra utan att de i stället kompletterar
och stöder varandra. Arbetet mot människohandel går
ut på att identifiera och hjälpa offer. Om offren
inte först får hjälp med att känna
sig trygga och komma i gång med återhämtningsprocessen,
kan de inte delta i straffprocessen och medverka till att förövarna
ställs till svars. Enligt rapporten är det i själva
verket sällan som offer för människohandel
hänvisas till hjälpsystemet från förundersökningen.
En del av offren hinner rentav lämna landet innan behandlingen
fortsätter. På den punkten finns det rum för
stora förbättringar, menar utskottet och håller
med rapportören om rekommendationen att förbättra samarbetet
mellan förundersökningsmyndigheterna och hjälpsystemet
för offer för människohandel.
Offrets psykiska tillstånd är av stor relevans för
den straffrättsliga bedömningen av gärningen.
Det krävs en medicinsk expertbedömning för att
analysera det psykiska tillståndet. Rapportören
har gått igenom ett antal rättsfall och påpekar
att vi i Finland inte har någon etablerad bedömningsmekanism
(s.105—106). Följaktligen är rapportören
oroad för hur offrens rättigheter tillgodoses
och rekommenderar att det reds ut vilket myndighetssystem Finland
bör ha för att ordna med bedömning av
människohandelsoffers psykiska tillstånd på behörigt
sätt. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
håller med om rekommendationen.
Arbetsrelaterad människohandel
Studier om arbetsrelaterad människohandel (Europeiska
institutet för kriminalpolitik, HEUNI) visar att det i
Finland förekommer medvetet och systematiskt utnyttjande
av i synnerhet utländsk arbetskraft. I värsta
fall har utnyttjandet drag av människohandel och tvångsarbete.
Möjligheterna att intervenera vid arbetsrelaterat utnyttjande och
arbetsrelaterad människohandel försvåras
av att det saknas sanktioner. I extrema fall leder detta till att
skrupelfria arbetsgivare fortsätter utnyttja människor
i åratal.
Det verkar som att rättspraxis blir allt mer splittrad även
när det gäller arbetsrelaterad människohandel
och att metoderna för psykisk påtryckning och
tvång eller offrets svaga eller beroende ställning
i förhållande till arbetsgivaren inte alltid kan
upptäckas, identifieras och redas ut. Ibland tar utredningen
av fallen flera år, och ofta läggs förundersökningen
ner eller leder till beslut om åtalseftergift.
Det är ett viktigt framsteg att den nationella rapportören
i fortsättningen kommer att mer ingående undersöka
hur straffbestämmelserna om människohandel och
deras förhållande till lindrigare brott, såsom
ockerliknande diskriminering i arbetslivet och ocker, tillämpas
och tolkas.
Arbetarskyddet
I lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete
på arbetsplatsen (,
50 §) föreskrivs det att om det finns sannolika
skäl att misstänka att någon har begått en
gärning som är straffbar enligt en lag som omfattas
av arbetarskyddsmyndighetens tillsyn eller enligt strafflagen, ska
arbetarskyddsmyndigheten anmäla detta till polisen för
förundersökning. Den gällande lagen tillåter
anmälan om närstående brott och ockerliknande
diskriminering i arbetslivet, men inte om människohandel. Den
nationella rapportören rekommenderar att den så kallade
tillsynslagen ändras för att bättre beakta
att människohandel ingår i arbetarskyddsmyndigheternas
uppgifter.
Vid inspektioner har arbetarskyddsmyndigheterna goda möjligheter
att göra observationer om det förekommer människohandel
i arbetslivet. I dag är praxis att arbetarskyddsmyndigheten
anmäler misstanke om människohandel till polisens
tipstelefon. Människohandel är ett allvarligt
brott och alla som upptäcker ett sådant brott är
skyldiga att anmäla det. Skyldigheten gäller också myndigheter.
Därför anser utskottet det inte vara ändamålsenligt
att nu ta in bestämmelser om människohandel i
tillsynslagen.
Utländska bärplockare
Rapportören lyfter fram fallen där utländska plockare
av skogsbär har utnyttjats och anser att de har tydliga
drag av människohandel. Rapportören hänvisar
till en enmansutredning från februari 2014 av Markku Wallin
och rekommenderar att statsrådet vidtar åtgärder
för att utländska plockare av skogsbär
ska få bättre villkor och att bärplockningen
därför som regel ska vara arbete i anställningsförhållande.
I likhet med rapportören vill arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
uttrycka sin oro över det svåra läget
för utländska plockare av skogsbär. Bärplockarna
måste få bättre villkor och reglerna
måste ses över för att förhindra
att bärplockarna blir utnyttjade, anser utskottet. Det
måste vidtas åtgärder med en gång
om det finns tecken som tyder på människohandel,
och bärplockarna måste få den hjälp
och det skydd de behöver.
Utskottet har behandlat bärplockarna som ett så kallat
eget ärende (TYO 2/2014 vp).
Utifrån de uppgifter som utskottet har fått anser
utskottet att problemen med utländska plockare av skogsbär
måste utredas ytterligare och en lösning på frågan
efterstävas. Vidare menar utskottet att servicen vid bärplockningen,
det vill säga transport, städning och matlagning,
bör vara arbete i anställningsförhållande
enligt vår gällande lagstiftning.
Det senaste året har bärföretagen
och myndigheterna samarbetat kring en översyn av spelreglerna
för bärsektorn. I december 2014 undertecknade
arbets- och näringsministeriet och utrikesministeriet en
avsiktsförklaring med ett flertal företag inom
bärindustrin. Syftet är att ge utländska
bärplockare och personer med anknytande arbete bättre
rättsliga villkor och inkomstmöjligheter och att
ge alla bärföretag likvärdiga villkor
för sin affärsverksamhet. De ansvariga företag
som tar in bärplockare åtar sig att bland annat
ge plockarna bättre introduktion och vägledning
i arbetet. Dessutom blir rekryteringsavgifterna och andra pålagor
för bärplockarna mer skäliga. Även
debiteringen av kostnader kommer att bevakas mer. Vidare blir kriterierna
för kvaliteten på inkvartering, hygienrum och
kosthåll strängare. Avsiktsförklaringen är
inte tänkt att inverka på hur bärplockarnas
arbetsrättsliga ställning bedöms.
Avsiktsförklaringen är behövlig och
viktig, menar utskottet. Förhandlingsprocessen förefaller
att ha gett de utländska plockarna av skogsbär
bättre villkor och starkare skydd mot utnyttjande. Det är
viktigt att effekterna av avsiktsförklaringen följs
upp och att det i förekommande fall vidtas nya åtgärder
för att förbättra situationen för
bärplockarna.
Rapportörens rätt att få information
I egenskap av rapportör om människohandel
har diskrimineringsombudsmannen rätt att trots sekretessbestämmelserna
få information av myndigheterna, men också av
dem som tillhandahåller tjänster och stöd
till offer för människohandeln och de som får
statsbidrag för åtgärder mot människohandel.
Däremot kan diskrimineringsombudsmannen få personuppgifter
om enskilda offer bara om informationen är nödvändig
för rapporteringsuppdraget.
Regeringens proposition om tillsättande av en nationell
rapportör om människohandel (RP 193/2008
rd — AjUB 15/2008 rd)
innehöll inga bestämmelser om minoritetsombudsmannens rätt
att vara närvarande vid rättegångar inom stängda
dörrar när minoritetsombudsmannen inte är
biträde för offret. Med hänvisning till
vissa utredningar ansåg arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
dock att bestämmelserna kunde tolkas så att ombudsmannen
kunde följa rättegångar. Utskottet ansåg
det viktigt att regeringen följer tolkningspraxis och vid
behov vidtar åtgärder för att precisera
bestämmelserna så att minoritetsombudsmannens
rätt till information säkerställs också i
dessa fall.
Rapportören framhåller att praxis när
det gäller möjligheterna att följa rättegångar
inom stängda dörrar har varierat. En del av domstolarna
tillåter närvaro vid rättegångar
inom stängda dörrar medan andra inte gör
det. Rapportören anser det viktigt att rätten
till information i dessa fall säkerställs genom
lagändringar, om det är nödvändigt
(rekommendation 19).
I sitt utlåtande (LaUU 21/2014 rd)
anser lagutskottet det inte motiverat att rapportören om människohandel
deltar i den behandling som sker inom stängda dörrar
i och med att den är till för att trygga målsägandens
rättsskydd och ofta också för att få fram
tillräckliga bevis vid rättegången. Inte
heller är rekommendationen nödvändig
för att rapportören ska få tillräcklig
information, eftersom sekretessbelagda domslut i människohandelsbrott
meddelas rapportören för kännedom, påpekar
lagutskottet.
Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet påpekar
att rätten att följa rättegångar
inom stängda dörrar ger diskrimineringsombudsmannen
möjligheter att få mer information om människohandel
som fenomen än det som står i rättegångshandlingarna
och därmed bättre möjligheter att bedöma
fenomenet fullt ut. Det är viktigt att diskrimineringsombudsmannen
har rätt att följa rättegångar
inom stängda dörrar också när
ombudsmannen inte är offrets biträde.
Aktörssamarbete
Arbetet mot människohandel kräver ett fungerande
och brett samarbete mellan aktörerna, både nationellt
och internationellt. Insatserna mot människohandel i vårt
land berör ett flertal myndigheter, såsom polis,
gränsbevakning, tull, migrations-, arbetarskydds- och skattemyndigheter, åklagare
och kommunal sektor. Samarbetspartnerna inom den tredje sektorn
har en viktig roll. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
håller med förvaltningsutskottet om att är
ytterst viktigt med väl fungerande samordning och samarbete
såväl myndigheterna emellan som mellan myndigheter
och frivilligorganisationer.
Den 1 juni 2014 tillsatte inrikesministeriet en samordnare för
bekämpning av människohandel. Samordnaren har
bland annat hand om den tvärsektoriella samordningen av
insatserna mot människohandel och deltar även
i internationellt samarbete inom området. Avsikten är
att arbetet mot människohandel ska styras av en grupp bestående
av representanter för de närmast berörda
ministerierna. Dessutom ska det inrättas ett nätverk
för samordning av arbetet mot människohandel,
som utöver representanter för centrala myndigheter
på området även har representanter för
frivilligorganisationer och forskningsinstitut. Precis som förvaltningsutskottet
ser arbetslivs- och jämställdhetsutskottet det
som viktigt att också kommunerna är representerade
i nätverket.
Den nationella rapportören om människohandel
bedriver ett nära samarbete med samordnaren för
arbetet mot människohandel. Enligt uppgifter till utskottet
har samarbetet fått en lovande början. Rapportörens
och samordnarens verksamhetsfält kompletterar varandra,
och samarbetet effektiviserar ytterligare såväl
statsrådets som hela det finländska samhällets
insatser mot människohandel.
Utifrån erfarenheterna från andra länder
anser rapportören att samordningen drar stor nytta av att
arbetet är knutet till lagstiftningen och rekommenderar
att det införs lagbestämmelser om samordnaren.
Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet håller
med om förslaget.
Gränsbevakningsväsendets befogenheter
Enligt 42 § i gränsbevakningslagen () kan
gränsbevakningsväsendet göra förundersökning
om det finns skäl att misstänka brott när
det gäller ordnande av olaglig inresa och till den anknuten
människohandel enligt 25 kap. 3 och 3 a § i strafflagen.
Den nationella rapportören om människohandel rekommenderar
att gränsbevakningsväsendets behörighet
utvidgas till att också omfatta människohandelsbrott
som inte är relaterade till ordnande av olaglig inresa.
Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet håller med
förvaltningsutskottet om att frågan bör
utredas närmare innan besluten fattas. Bland annat bör
det bedömas vilka lagändringar och resurser som
behövs.