Motivering

Allmänt

Rapporten från den nationella rapportören om människohandel är den andra rapporten hittills från minoritetsombudsmannen (från och med den 1 januari 2015 diskrimineringsombudsmannen). I rapporten bedömer rapportören dels den första berättelsen till riksdagen från 2010, dels hur statsrådet har uppfyllt de åtgärdskrav som riksdagen ställde utifrån berättelsen. Samtidigt gör rapportören utifrån ett omfattande förundersöknings- och rättegångsmaterial en bedömning av i synnerhet hur sexuellt utnyttjande identifieras och hur rättigheterna för de som fallit offer för sexuellt utnyttjande och människohandel tillgodoses i straffprocessen. Infallsvinkeln i rapporten är offerfokuserad.

De temaområden som behandlas är viktiga och aktuella. Dessutom är rapporteringen förtjänstfullt utförd och håller hög nivå, anser utskottet. Utskottet anser att rapporten stöder myndigheternas och frivilligorganisationernas insatser för att känna igen och bekämpa människohandel.

Rapporten fokuserar på straffprocessen, men den innehåller också många andra observationer om människohandeln, åtgärderna för att förebygga människohandel och hjälpen till offren. Vidare lägger rapportören fram tjugo rekommendationer för att effektivisera arbetet mot människohandel och förbättra situationen och rättigheterna för offren. Rekommendationerna gäller såväl reformer av lagstiftningen som utveckling av myndighetspraxis och myndighetssamarbete. Utskottet ställer sig bakom rapportörens rekommendationer, men med vissa kommentarer längre fram.

Utskottet noterar med tillfredsställelse att den nationella rapportörens berättelse 2010 och rekommendationerna i den samt de åtgärdskrav som ställs på statsrådet i avsevärd grad har backat upp arbetet mot människohandel och medverkat till att offrens rättigheter tillgodoses bättre.

Den nationella rapportören om människohandel understryker att förebyggandet av människohandel sannolikt är det mest försummade delområdet i arbetet mot människohandel. Å ena sidan motverkas arbetet av att människohandel fortfarande inte betraktas som ett samhälleligt problem som kräver insatser, prioriteringar och resurser. Det kan bero på att fenomenet uppfattas företrädesvis drabba kvinnor av utländsk härkomst. Utskottet håller med om rapportörens farhågor att arbetet mot människohandel kan ha diskriminerande konsekvenser på grund av offrens kön och etniska ursprung och anser att de som specialiserat sig på att bekämpa våld mot kvinnor inte tills vidare har deltagit i tillräckligt hög grad i utvecklingen av verksamheten mot människohandel.

Strukturell bedömning av människohandel

Det är viktigt att man fortsätter att utveckla arbetet mot människohandel också inom andra områden och på andra sätt än de som rapporten fokuserar på. Det behövs inte bara rättslig analys utan också en samhällelig granskning av människohandel i ett bredare perspektiv för att bättre förstå fenomenet. För att kunna motverka människohandel måste man också ta sig an de strukturella problem som är förknippade med fenomenet, såsom den svaga rättsliga ställning som sexsäljande personer och invandrare har i samhället och på arbetsmarknaden.

Identifiering av offer för människohandel

Trots en viss positiv utveckling handlar den största utmaningen i arbetet mot människohandel i Finland fortfarande om att identifiera och hjälpa offer för människohandel, enligt rapportören. I Finland har man framför allt fokuserat på identifiering av arbetsrelaterad människohandel. I internationell jämförelse är Finland däremot inte särskilt bra på att identifiera människohandel i samband med sexuellt utnyttjande.

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet framhåller att det inte är helt oproblematiskt att göra en internationell jämförelse av hur offer för människohandel identifieras och håller med förvaltningsutskottet (FvUU 27/2014 rd) i synpunkterna om detta. Det är så många fler som faller offer för arbetsrelaterad människohandel än för sexhandel. Förklaringen till detta kan delvis vara att fackföreningsrörelsen i Finland ända från början har deltagit aktivt i arbetet mot människohandel. Därför är det viktigt att vi i fortsättningen också uppmärksammar andra fall än de som redan kommit fram och undersöker andra uppenbara former av människohandel. Annars kan det hända att mer sällsynta former av människohandel blir oupptäckta och oidentifierade i ännu högre grad än i dag.

En svårighet under rättsprocesserna har enligt rapportören varit att rekvisitet för människohandel och koppleri överlappar varandra i viss mån i strafflagen. Rekvisitet för människohandelsbrott förefaller vara diffust och de enskilda rekvisiten juridiskt sett svåra att bedöma. Detta har enligt rapporten lett till att brott med drag av människohandel snarare har utretts och förövarna åtalats och dömts för närliggande brott än för människohandel.

Hösten 2014 godkände riksdagen en proposition med ändringar i bestämmelserna om människohandel och koppleri (RP 103/2014 rd — LaUB 15/2014 rd). Ändringarna förtydligar gränsdragningen mellan bestämmelserna. I likhet med lagutskottet (LaUU 21/2014 rd) anser arbetslivs- och jämställdhetsutskottet det vara viktigt att effekterna av ändringarna följs upp när det gäller tolknings- och tillämpningspraxis.

Möjligheterna att identifiera offer för människohandel och hänvisa dem till hjälp försvåras fortfarande av att kunskapsbristen är stor, trots att allmänheten, myndigheterna och frivilligorganisationerna numera har betydligt större kompetens än under de första åren av arbete mot människohandel. Det är enligt utskottet mycket viktigt att alla myndigheter och frivilligorganisationer som kommer i kontakt med offer för människohandel satsar på att förbättra sin kompetens för att kunna identifiera människohandel och offer för fenomenet. Dessutom bör det avsättas adekvata resurser för ändamålet. Utskottet understryker vikten av regelbunden utbildning och relevant handledning.

Finland ses oftast som ett transit- och destinationsland för offer för människohandel med utländsk bakgrund, och man har därför inte fäst något större avseende vid att förebygga människohandel som sker inom Finland eller människohandel utomlands med ursprung i Finland (s. 39). Utskottet håller med rapportören om att vi i fortsättningen måste satsa mer på att motverka människohandel i vårt land och på att identifiera offer för människohandel.

Rapportören påpekar också att utsatta unga med risk för att marginaliseras löper extra stor risk för att bli sexuellt utnyttjade och den vägen falla offer för människohandel. Det är mycket viktigt att barn och unga i skolorna och till exempel på webbplatser för unga får information om människohandel, sexuellt utnyttjande och spelreglerna i arbetslivet. Då kan man undvika att de blir offer.

Hänvisning till hjälp

Hjälpsystemet fungerar bättre än förr och är mer överskådligt, och i dagens läge har det bättre förutsättningar att tillgodose enskilda offers individuella behov av hjälp, sägs det i rapporten. Klienterna har ökat i jämn takt inom hjälpsystemet och antalet ligger nu stadigt kring 80—100 personer per år. De senaste åren har det i snitt kommit till 50 personer per år.

Än så länge händer det sällan att kommunala social- och hälsovårdsmyndigheter hänvisar offer för människohandel till hjälpsystemet. I synnerhet barnskyddsmyndigheternas förmåga att erbjuda sexuellt utnyttjade barn eller minderåriga barn till offer för människohandel och offrens familjer hjälp och stöd har visat sig vara otillräcklig. Utskottet ställer sig bakom rapportörens rekommendation att förbättra kommunernas arbete mot människohandel. Det är viktigt att den kommunala social- och hälsovården får tydliga och konkreta anvisningar för hur de kan känna igen och hjälpa offer för människohandel. Dessutom bör stödet till offren och reglerna för kostnadsersättning förtydligas. Samarbetet mellan kommunerna och hjälporganisationerna måste förbättrats med det snaraste för att offren ska få hjälp utan avbrott.

Frivilligorganisationerna har de bästa möjligheterna att nå de mest utsatta eller så kallade rädda offer som åtminstone inte i början av processen vågar kontakta myndigheterna. Styrkan med organisationernas hjälparbete är att det är lätt att kontakta dem och de arbetar nära sina klienter. Det gör att offer för människohandel lättare vågar söka hjälp. Organisationerna arbetar också för att offren ska få större förtroende för förundersökningsmyndigheterna och att de skyldiga till människohandel ställs till straffrättsligt ansvar för det de har gjort.

De senaste åren har betydligt färre offer hänvisats till hjälpsystemet av organisationerna. Enligt uppgifter som utskottet har fått beror detta på att organisationerna inte har resurser för att identifiera offer eller ge hjälp i början av processen. Arbetet blir lidande av att de bara får projektanslag, vilket hindrar mer långsiktigt arbete. Arbetet försvåras dessutom av att Finland fortfarande inte har många frivilligorganisationer med tillräckligt stor sakkunskap om människohandel och erfarenhet av att identifiera offer för människohandel och hänvisa dem till hjälpsystemet.

Det är av största vikt att frivilligorganisationernas långsiktiga och metodiska arbete för att hjälpa offer för människohandel tryggas med adekvata och bestående anslag. Utskottet understryker att organisationerna måste ha ekonomiska och rättsliga förutsättningar samt tillräcklig kompetens för att erbjuda offren hjälp redan vid identifieringen, innan de hänvisas till hjälpsystemet.

I sitt utlåtande anser förvaltningsutskottet att rapportörens kritik mot myndigheterna delvis verkar vara motstridig. Å ena sidan bör polisen satsa mer på att avslöja och upptäcka människohandelsbrott och identifiera offer för människohandel. Å andra sidan anser rapportören att arbetet mot människohandel försvåras av att det är starkt fokuserat på brottsbekämpning och övervakning av utlänningar, vilket kan leda till att behovet av att tillgodose rättigheterna hos offer för människohandel negligeras. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet poängterar att perspektiven i arbetet mot människohandel inte utesluter varandra utan att de i stället kompletterar och stöder varandra. Arbetet mot människohandel går ut på att identifiera och hjälpa offer. Om offren inte först får hjälp med att känna sig trygga och komma i gång med återhämtningsprocessen, kan de inte delta i straffprocessen och medverka till att förövarna ställs till svars. Enligt rapporten är det i själva verket sällan som offer för människohandel hänvisas till hjälpsystemet från förundersökningen. En del av offren hinner rentav lämna landet innan behandlingen fortsätter. På den punkten finns det rum för stora förbättringar, menar utskottet och håller med rapportören om rekommendationen att förbättra samarbetet mellan förundersökningsmyndigheterna och hjälpsystemet för offer för människohandel.

Offrets psykiska tillstånd är av stor relevans för den straffrättsliga bedömningen av gärningen. Det krävs en medicinsk expertbedömning för att analysera det psykiska tillståndet. Rapportören har gått igenom ett antal rättsfall och påpekar att vi i Finland inte har någon etablerad bedömningsmekanism (s.105—106). Följaktligen är rapportören oroad för hur offrens rättigheter tillgodoses och rekommenderar att det reds ut vilket myndighetssystem Finland bör ha för att ordna med bedömning av människohandelsoffers psykiska tillstånd på behörigt sätt. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet håller med om rekommendationen.

Arbetsrelaterad människohandel

Studier om arbetsrelaterad människohandel (Europeiska institutet för kriminalpolitik, HEUNI) visar att det i Finland förekommer medvetet och systematiskt utnyttjande av i synnerhet utländsk arbetskraft. I värsta fall har utnyttjandet drag av människohandel och tvångsarbete. Möjligheterna att intervenera vid arbetsrelaterat utnyttjande och arbetsrelaterad människohandel försvåras av att det saknas sanktioner. I extrema fall leder detta till att skrupelfria arbetsgivare fortsätter utnyttja människor i åratal.

Det verkar som att rättspraxis blir allt mer splittrad även när det gäller arbetsrelaterad människohandel och att metoderna för psykisk påtryckning och tvång eller offrets svaga eller beroende ställning i förhållande till arbetsgivaren inte alltid kan upptäckas, identifieras och redas ut. Ibland tar utredningen av fallen flera år, och ofta läggs förundersökningen ner eller leder till beslut om åtalseftergift.

Det är ett viktigt framsteg att den nationella rapportören i fortsättningen kommer att mer ingående undersöka hur straffbestämmelserna om människohandel och deras förhållande till lindrigare brott, såsom ockerliknande diskriminering i arbetslivet och ocker, tillämpas och tolkas.

Arbetarskyddet

I lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen (, 50 §) föreskrivs det att om det finns sannolika skäl att misstänka att någon har begått en gärning som är straffbar enligt en lag som omfattas av arbetarskyddsmyndighetens tillsyn eller enligt strafflagen, ska arbetarskyddsmyndigheten anmäla detta till polisen för förundersökning. Den gällande lagen tillåter anmälan om närstående brott och ockerliknande diskriminering i arbetslivet, men inte om människohandel. Den nationella rapportören rekommenderar att den så kallade tillsynslagen ändras för att bättre beakta att människohandel ingår i arbetarskyddsmyndigheternas uppgifter.

Vid inspektioner har arbetarskyddsmyndigheterna goda möjligheter att göra observationer om det förekommer människohandel i arbetslivet. I dag är praxis att arbetarskyddsmyndigheten anmäler misstanke om människohandel till polisens tipstelefon. Människohandel är ett allvarligt brott och alla som upptäcker ett sådant brott är skyldiga att anmäla det. Skyldigheten gäller också myndigheter. Därför anser utskottet det inte vara ändamålsenligt att nu ta in bestämmelser om människohandel i tillsynslagen.

Utländska bärplockare

Rapportören lyfter fram fallen där utländska plockare av skogsbär har utnyttjats och anser att de har tydliga drag av människohandel. Rapportören hänvisar till en enmansutredning från februari 2014 av Markku Wallin och rekommenderar att statsrådet vidtar åtgärder för att utländska plockare av skogsbär ska få bättre villkor och att bärplockningen därför som regel ska vara arbete i anställningsförhållande.

I likhet med rapportören vill arbetslivs- och jämställdhetsutskottet uttrycka sin oro över det svåra läget för utländska plockare av skogsbär. Bärplockarna måste få bättre villkor och reglerna måste ses över för att förhindra att bärplockarna blir utnyttjade, anser utskottet. Det måste vidtas åtgärder med en gång om det finns tecken som tyder på människohandel, och bärplockarna måste få den hjälp och det skydd de behöver.

Utskottet har behandlat bärplockarna som ett så kallat eget ärende (TYO 2/2014 vp). Utifrån de uppgifter som utskottet har fått anser utskottet att problemen med utländska plockare av skogsbär måste utredas ytterligare och en lösning på frågan efterstävas. Vidare menar utskottet att servicen vid bärplockningen, det vill säga transport, städning och matlagning, bör vara arbete i anställningsförhållande enligt vår gällande lagstiftning.

Det senaste året har bärföretagen och myndigheterna samarbetat kring en översyn av spelreglerna för bärsektorn. I december 2014 undertecknade arbets- och näringsministeriet och utrikesministeriet en avsiktsförklaring med ett flertal företag inom bärindustrin. Syftet är att ge utländska bärplockare och personer med anknytande arbete bättre rättsliga villkor och inkomstmöjligheter och att ge alla bärföretag likvärdiga villkor för sin affärsverksamhet. De ansvariga företag som tar in bärplockare åtar sig att bland annat ge plockarna bättre introduktion och vägledning i arbetet. Dessutom blir rekryteringsavgifterna och andra pålagor för bärplockarna mer skäliga. Även debiteringen av kostnader kommer att bevakas mer. Vidare blir kriterierna för kvaliteten på inkvartering, hygienrum och kosthåll strängare. Avsiktsförklaringen är inte tänkt att inverka på hur bärplockarnas arbetsrättsliga ställning bedöms.

Avsiktsförklaringen är behövlig och viktig, menar utskottet. Förhandlingsprocessen förefaller att ha gett de utländska plockarna av skogsbär bättre villkor och starkare skydd mot utnyttjande. Det är viktigt att effekterna av avsiktsförklaringen följs upp och att det i förekommande fall vidtas nya åtgärder för att förbättra situationen för bärplockarna.

Rapportörens rätt att få information

I egenskap av rapportör om människohandel har diskrimineringsombudsmannen rätt att trots sekretessbestämmelserna få information av myndigheterna, men också av dem som tillhandahåller tjänster och stöd till offer för människohandeln och de som får statsbidrag för åtgärder mot människohandel. Däremot kan diskrimineringsombudsmannen få personuppgifter om enskilda offer bara om informationen är nödvändig för rapporteringsuppdraget.

Regeringens proposition om tillsättande av en nationell rapportör om människohandel (RP 193/2008 rd — AjUB 15/2008 rd) innehöll inga bestämmelser om minoritetsombudsmannens rätt att vara närvarande vid rättegångar inom stängda dörrar när minoritetsombudsmannen inte är biträde för offret. Med hänvisning till vissa utredningar ansåg arbetslivs- och jämställdhetsutskottet dock att bestämmelserna kunde tolkas så att ombudsmannen kunde följa rättegångar. Utskottet ansåg det viktigt att regeringen följer tolkningspraxis och vid behov vidtar åtgärder för att precisera bestämmelserna så att minoritetsombudsmannens rätt till information säkerställs också i dessa fall.

Rapportören framhåller att praxis när det gäller möjligheterna att följa rättegångar inom stängda dörrar har varierat. En del av domstolarna tillåter närvaro vid rättegångar inom stängda dörrar medan andra inte gör det. Rapportören anser det viktigt att rätten till information i dessa fall säkerställs genom lagändringar, om det är nödvändigt (rekommendation 19).

I sitt utlåtande (LaUU 21/2014 rd) anser lagutskottet det inte motiverat att rapportören om människohandel deltar i den behandling som sker inom stängda dörrar i och med att den är till för att trygga målsägandens rättsskydd och ofta också för att få fram tillräckliga bevis vid rättegången. Inte heller är rekommendationen nödvändig för att rapportören ska få tillräcklig information, eftersom sekretessbelagda domslut i människohandelsbrott meddelas rapportören för kännedom, påpekar lagutskottet.

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet påpekar att rätten att följa rättegångar inom stängda dörrar ger diskrimineringsombudsmannen möjligheter att få mer information om människohandel som fenomen än det som står i rättegångshandlingarna och därmed bättre möjligheter att bedöma fenomenet fullt ut. Det är viktigt att diskrimineringsombudsmannen har rätt att följa rättegångar inom stängda dörrar också när ombudsmannen inte är offrets biträde.

Aktörssamarbete

Arbetet mot människohandel kräver ett fungerande och brett samarbete mellan aktörerna, både nationellt och internationellt. Insatserna mot människohandel i vårt land berör ett flertal myndigheter, såsom polis, gränsbevakning, tull, migrations-, arbetarskydds- och skattemyndigheter, åklagare och kommunal sektor. Samarbetspartnerna inom den tredje sektorn har en viktig roll. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet håller med förvaltningsutskottet om att är ytterst viktigt med väl fungerande samordning och samarbete såväl myndigheterna emellan som mellan myndigheter och frivilligorganisationer.

Den 1 juni 2014 tillsatte inrikesministeriet en samordnare för bekämpning av människohandel. Samordnaren har bland annat hand om den tvärsektoriella samordningen av insatserna mot människohandel och deltar även i internationellt samarbete inom området. Avsikten är att arbetet mot människohandel ska styras av en grupp bestående av representanter för de närmast berörda ministerierna. Dessutom ska det inrättas ett nätverk för samordning av arbetet mot människohandel, som utöver representanter för centrala myndigheter på området även har representanter för frivilligorganisationer och forskningsinstitut. Precis som förvaltningsutskottet ser arbetslivs- och jämställdhetsutskottet det som viktigt att också kommunerna är representerade i nätverket.

Den nationella rapportören om människohandel bedriver ett nära samarbete med samordnaren för arbetet mot människohandel. Enligt uppgifter till utskottet har samarbetet fått en lovande början. Rapportörens och samordnarens verksamhetsfält kompletterar varandra, och samarbetet effektiviserar ytterligare såväl statsrådets som hela det finländska samhällets insatser mot människohandel.

Utifrån erfarenheterna från andra länder anser rapportören att samordningen drar stor nytta av att arbetet är knutet till lagstiftningen och rekommenderar att det införs lagbestämmelser om samordnaren. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet håller med om förslaget.

Gränsbevakningsväsendets befogenheter

Enligt 42 § i gränsbevakningslagen () kan gränsbevakningsväsendet göra förundersökning om det finns skäl att misstänka brott när det gäller ordnande av olaglig inresa och till den anknuten människohandel enligt 25 kap. 3 och 3 a § i strafflagen. Den nationella rapportören om människohandel rekommenderar att gränsbevakningsväsendets behörighet utvidgas till att också omfatta människohandelsbrott som inte är relaterade till ordnande av olaglig inresa.

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet håller med förvaltningsutskottet om att frågan bör utredas närmare innan besluten fattas. Bland annat bör det bedömas vilka lagändringar och resurser som behövs.