Allmän motivering
Utskottet föreslår att lagförslaget
godkänns med ändringar, att lagmotionen avvisas
och att riksdagen godkänner tre uttalanden.
Behovet av en proposition
Syftet med propositionen är att på ett balanserat sätt
samordna å ena sidan åtgärderna för
att kostnadseffektivt uppfylla det åtagande att öka
användningen av förnybar energi som EU har ålagt Finland
och å andra sidan åtgärderna för
att se till att skogsförädlingsindustrin får
tillgång till råvaror till ett konkurrenskraftigt
pris.
Propositionen har ett nära samband med proposition RP
359/2014 rd, där regeringen föreslår att
skatten på torv sänks från 3,40 till
1,90 euro/ MWh från och med den 1 januari 2016.
Precis som i den gällande lagstiftningen är skatten
på torv kopplad till produktionsstödet till el
från skogsflis. Det betyder att produktionsstödet ändras
automatiskt när skatten på torv ändras.
Syftet är att säkerställa att skogsflis
alltid är det mest konkurrenskraftiga alternativet och
att torv är ett mer konkurrenskraftigt bränsle än
stenkol vid kraftvärmeproduktion (CHP).
Ekonomiutskottet anser det lämpligt att skatten på torv
sänks av energipolitiska skäl (EkUU 55/2014
rd). Ändringen gör inhemska bränslen betydligt
mer konkurrenskraftiga i förhållande till stenkol.
I och med den föreslagna skatteändringen höjs
produktionsstödet till skogsflis avsevärt (sedan
den 1 januari 2015 har stödet varit 15,90 euro/MWh
och efter ändringen den 1 januari 2016 är det
18 euro/MWh), vilket kommer att öka användningen
av skogsflis i energiproduktionen. Högre stöd
ger energiindustrin bättre möjligheter att betala
för massaved och stockar, som skogsindustrin behöver
för vidareförädling. Med hänsyn
till att behovet av råvaror kommer att öka avsevärt
(uppskattningsvis 10 miljoner kubikmeter per år) inom vidareförädlingen
i och med de planerade investeringarna inom skogsindustrin, kan
större efterfrågan på virke inkräkta på skogsindustrins
möjligheter att få råvaror till ett konkurrenskraftigt
pris, eftersom virket i allt större omfattning kommer att
användas för energiproduktion när det
statliga stödet stiger. Med propositionen vill regeringen
styra virkesanvändningen. Det ska vara mer lönsamt
att förädla lämplig råvara på marknadsmässiga
villkor än att använda den för energiproduktion
med hjälp av statligt stöd. Ekonomiutskottet håller
med om regeringens utgångspunkter.
För att detta ska vara möjligt föreslår
regeringen lägre produktionsstöd till skogsflis
från massaved eller stockar som härstammar från
avverkningsobjekt för grovt virke och som lämpar sig
för förädling. Stödet ska vara
hälften av stödet till fullt belopp. Tanken är
att ändra inmatningsordningen för energikällorna.
Det ska vara mest ekonomiskt lönsamt att i första
hand använda skogsflis med produktionsstöd till
fullt belopp, i andra hand torv och först därefter
skogsflis med längre produktionsstöd. Stenkol
ska fortfarande vara det sämsta alternativet.
Vid utfrågningen av de sakkunniga höjdes en del
mycket kritiska röster. I sitt utlåtande håller jord-
och skogsbruksutskottet med om kritiken. Dessa sakkunniga anser
att propositionen inte behövs eftersom våra skogsresurser
räcker till för att både producera energi
och förändra inom skogsindustrin. Vidare ansågs
det att propositionen skadar och snedvrider marknaden, inte minst för
att den nya stödkategorin kräver omställningar
i virkesdrivning och virkesanvändning för att
råvara av olika kategorier ska kunna identifieras. Detta
förväntas öka den administrativa bördan
och kostnaderna en hel del. Definitionen på avverkningsobjekt
för grovt virke uppfattas som otydlig, och dessutom hävdas
det att ändringen kan medföra konkurrenssnedvridningar på virkesmarknaden.
Bedömning av propositionen
Virkestillgång och virkespriser.
Våra skogar växer för närvarande
med cirka 104 miljoner kubikmeter per år, medan uttaget
i genomsnitt varit cirka 80 miljoner kubikmeter. Jord- och skogsbruksministeriet
bedömer att den årliga avverkningen kan vara 10—15
miljoner kubikmeter större än just nu. Å andra
sidan påpekar ministeriet att energivirke från
avverkningsobjekt för grovt virke utnyttjas i allt större
omfattning i takt med att CHP-anläggningarnas potential
att betala för skogsflis ligger närmare fabrikspriset på massaved.
Energiproduktionen kan konkurrera om massaved från avverkningsobjekt
för grovt virke framför allt i lägen
när det är problem med tillgången på torv.
När skatten på torv sjunker och produktionsstödet
samtidigt stiger, måste allt större mängder
massaved dirigeras om för att användas i energiproduktion.
Om man bara ser till siffrorna på skogstillväxten, är
det lätt att dra slutsatsen att virket kommer att räcka
till för alla. Å andra sidan kommer bara en del
av tillväxten ut på marknaden, och de regionala
skillnaderna är i detta hänseende mycket stora.
Utskottet menar att uppgifterna i en bakgrundsstudie från
Pöyry
[52X269901/30.1.2015]
är
berättigade. Studien analyserar nuläget och konsekvenserna av
lagändringarna. I liket med den gällande lagstiftningen
bygger kalkylerna på genomsnittliga värden. Skillnaderna
mellan regioner och anläggningar kan emellertid vara stora.
De ändrade stöden ställer än
så länge inte till med några problem,
men i takt med ökande investeringar inom skogsindustrin
riskerar priskonkurrensen att snedvridas i slutet av 2016, om ingenting görs,
enligt studien. Det är uppenbart att priset på massaved
och stockar kommer att stiga när det statliga stödet
höjs. Detta i sin tur försämrar konkurrensmöjligheterna
för skogsindustrin, som verkar på marknadsmässiga
villkor på en global marknad. De aktuella, stora investeringsprojekten
gagnar både sysselsättning och tillväxt.
Följaktligen anser utskottet det motiverat att Finland
redan nu garderar sig inför den kommande utvecklingen.
Utskottet understryker att propositionen tar sikte på det
kommande läget och att det sänkta produktionsstödet
betalas ut först det tredje året efter att lagen
har trätt i kraft. Lagen avses sättas i kraft
först efter att kommissionen har godkänt det ändrade
stödsystemet. Övergångsperioden beräknas
därför blir omkring tre år totalt sett. Tack
vare den långa övergångsperioden kan
produktionskedjan för skogsflis vägas in från
inköpstidpunkten till förbränning. Den
beräknas sträcka sig över ungefär
två år.
Vidare har utskottet fått preciserade kalkyler av hur
mycket stödet måste skäras ner för
att det ska vara lönsamt att använda skogsflis
med lägre stöd framför stenkol, men först
efter att torv har utnyttjats. Enligt uppgifter till utskottet behöver
stödet inte skäras ner till hälften av
det fulla beloppet, utan det räcker med att det sänkta stödet är
60 procent av stödet till fullt belopp. På den
nivån skulle skogsflis konkurrensmässigt sett
ligga mycket nära torv vid produktion av kraftvärme
utan att produktionsstödet kan anses ha konkurrenssnedvridande
effekt. Följaktligen föreslår ekonomiutskottet
att bestämmelserna ändras enligt detta.
Som utskottet säger ovan ger kalkylerna de genomsnittliga
effekterna, och alla effekter för regioner och anläggningar
har inte kunnat uppskattas. Energi- och klimatpolitiskt sett är
det inte hållbart om ändringarna leder till att
en del anläggningar med de nya bestämmelserna
tjänar på att öka användningen
av stenkol på bekostnad av inhemska bränslen.
Därför måste det noga följas
upp hur marknaden utvecklas och i förekommande fall interveneras,
om den ökade användningen av stenkol riskerar
att bli mer bestående eller om möjligheterna att
uppfylla målet för förnybar energi äventyras
av någon annan orsak till följd av de nya bestämmelserna.
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner
ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande 1).
Ökad användning av förnybar energi.
Enligt uppgifter till utskottet är det uppenbart
att vi delvis försöker uppfylla målet
med förnybar energi mer kostnadseffektivt när
produktionen ökar inom skogsindustrin. Användningen
av förnybar energi behöver öka med omkring
14 TWh totalt 2014—2020. Ungefär 60 procent av ökningsbehovet
kommer att realiseras genom investeringar inom skogsindustrin.
När ändringen införs kommer produktionsstödet
framför allt att gå till råvaror som
inte kan vidareförädlas. Efterfrågan
kan därför antas i allt större omfattning
avse ungskog, och det betyder att stora volymer skogsflis från
klenvirke kommer ut på marknaden. Det är också en önskvärd utvecklingstrend
om man ser till skogsvården. Sannolikt kommer energiindustrin
fortfarande att få produktionsstöd till fullt
belopp för ungefär 80 procent av sin el från
skogsflis. Effekterna för energiindustrin jämnas
också ut av att produktionsstödet till fullt belopp
också stiger avsevärt och det sänkta
produktionsstödet i utskottets förslag ligger
på en högre nivå än regeringen
föreslår. Det föreslagna uttalandet innehåller en
förpliktelse att intensifierat följa upp vilka
effekter de nya bestämmelserna har för att öka
användningen av förnybar energi.
Administrativ börda.
Ett orosmoment inom energiindustrin har varit att byråkratin
sväller ut, att det är till skada för
virkesmarknaden att virkesråvaran delas upp på fraktioner
i flera stödkategorier och att detta resulterar i merkostnader för
logistik och råvaror.
Energimyndigheten administrerar systemet och den har utrett
konsekvenserna för uppföljningen och tillsynen.
Enligt Energimyndigheten behöver inte enskilda flistransporter
bevakas fysiskt. Däremot kommer man att förutsätta
att producenterna kan specificera och också påvisa volymerna
av skogsflis som berättigar till fullt stöd respektive
nedsatt stöd. Behövlig information ska precis
som nu tas fram vid virkesdrivning, och uppgifterna förs
in i informationssystemen. Allt drivet virke ska mätas
precis som lagen om mätning av virke (414/2013)
kräver redan nu. Merparten av virket mäts redan
vid avverkningen med mätinstrument, men det kan också göras
senare i leveranskedjan. Mätningarna görs särskilt
för varje virkessort, och kvantiteten för timmer
eller skogsflis som berättigar till olika stort stöd
specificeras i bokföringen. Tillsynsmyndigheten bedömer
att ändringen inte är orimligt stor jämfört
med den uppföljning och tillsyn som krävs redan
i dag, om man dessutom beaktar att virkesdrivningen är
mekaniserad till så gott som hundra procent.
Administreringen av det nya systemet försvåras
också av att definitionen på avverkningsobjekt
för grovt virke uppfattas som otydlig och svårtolkad.
Med avverkningsobjekt för grovt virke avses också objekt
där förnyelseavverkning enligt 2 a § 2
punkten och beståndsvårdande avverkning enligt
2 a § 3 punkten i skogslagen (1093/1996) har genomförts
och beståndet efter avverkningen anses tillhöra
minst utvecklingsklassen äldre gallringsskog. Ekonomiutskottet
påpekar att utvecklingsklasserna för skog är
etablerade och att de används allmänt. I detaljmotiven
till propositionen anger regeringen närmare vad som avses
med delar av trädstammen som lämpar sig för
förädling (s. 11).
Följaktligen bedömer ekonomiutskottet att både
verksamhetsutövarna och myndigheterna i viss mån
kommer att få ökad administrativ börda
och större kostnader. Men med beaktande av att det totala
stödet till skogsflis stiger avsevärt och att
största delen av elen från skogsflis kommer att
få produktionsstöd till fullt belopp är
det motiverat att anta att bestämmelserna inte sätter investeringarna
inom energiindustrin på spel eller äventyrar användningen
av inhemska energiråvaror.
Utskottet tar dock oron på allvar. Läget kan till
viss del underlättas med anvisningar. Energimyndigheten
ska meddela tydliga anvisningar för verksamhetsutövarna
inom skogssektorn så att alla är klara över
sina skyldigheter och arbetssätt innan lagen börjar
tillämpas. Den långa övergångsperioden
underlättar arbetet med anvisningarna och anpassningen
av procedurerna. Vidare föreslår utskottet att
riksdagen godkänner ett uttalande som förpliktar
statsrådet att noga följa upp att den administrativa
bördan inte blir ett hinder för att fullfölja
syftet med lagen, nämligen att öka användningen
av förnybar energi (Utskottets förslag till
uttalande 2).
Konsekvenser för konkurrensen.
Behovet av att ha ett nationellt stödsystem för
förnybar energi beror i första hand på att
EU har bindande mål för förnybar energi.
I dagsläget klarar Finland inte av att uppfylla målen
helt och hållet utan statligt stöd. Å andra
sidan är statligt stöd befogat bara i den utsträckning
som marknadsstörningar kan rättas till.
Enligt vad utskottet erfar är det uppenbart att Finlands
möjligheter att uppfylla målet för ökad användning
av förnybar energi inte sätts på spel trots
att det statliga stödet reduceras. I det hänseendet
har förslaget en neutraliserande effekt på konkurrensläget
på marknaden.
Under behandlingens gång kom det också fram
att de stora skogsbolagen skulle dominera virkesupphandlingen, om
produktionsstödet till massaved halveras. En koncentration
av marknaden kan leda till ett oligopol där de stora skogsbolagen
som integrerat allt från virkesupphandling till slutprodukter
dominerar leveranskedjan för skogsflis ända från
skogen till kraftverken. Det i sin tur kan höja priset
på skogsflis. Å andra sidan kan vertikal integration
också ha den effekten att leveranskedjan blir mer effektiv.
Det skulle ge lägre produktionskostnader och påverka
priset på skogsflis. En förutsättning är
dock att konkurrensen mellan skogsbolagen fungerar.
Det går således inte att fullt ut förutse
konsekvenserna av de nya bestämmelserna. Det är
därför befogat att intensifiera marknadsövervakningen,
anser utskottet och föreslår att riksdagen godkänner
ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande
3).
Jord- och skogsbruksministeriets utlåtande.
Jord- och skogsbruksutskottet analyserar lagförslaget
utifrån sitt ansvarsområde och bedömer att
virkestillgången räcker till med de nuvarande bestämmelserna
både för energiindustrin och för skogsindustrin.
Utskottet uttrycker sin oro över att en betydande del av
skogarna (ungefär en fjärdedel av skogsarealen) är
undantagen aktiv skogsvård. Vidare anser jord- och skogsbruksutskottet
att produktionsstödet till skogsflis åtminstone
bör ligga på samma nivå som nu för
att mer flis ska kunna användas i energiproduktionen.
Vidare påpekar jord- och skogsbruksutskottet att förslaget
medför större byråkrati och lyfter fram
den långa anmälningsprocessen och eventuella konsekvenser
för anmälningen av stöden enligt lagstiftningen
om finansieringen av hållbart skogsbruk (Kemera). Jord-
och skogsbruksutskottet anser inte lagförslaget vara rationellt
i dagens läge.
Ekonomiutskottet håller med om att det inom jord- och
skogsbruksutskottets ansvarsområde behövs åtgärder
för att aktivera passiva skogsägare och utöka
virkesutbudet. Däremot håller ekonomiutskottet
inte med jord- och skogsbruksutskottet om att lagförslaget är
oändamålsenligt, om man likvärdigt väger
in både energi- och industripolitiska synpunkter. Ekonomiutskottet
håller inte heller med om bedömningarna av anmälningsförfarandet.
Kommissionen har redan länge känt till vårt
behov av bestämmelser om stöden enligt lagstiftningen
om finansieringen av hållbart skogsbruk. Det framhåller
kommissionen i sitt beslut
[SA.31204 (2011/N)]
om
Finlands anmälan om produktionsstödslagen. Ekonomiutskottet
anser att förslagen snarare kompletterar varandra än ömsesidigt
ackumulerar effekterna.
Avslutningsvis
Ovan redogör utskottet heltäckande för
målen med propositionen och bedömer om de kan
nås genom de föreslagna ändringarna.
Propositionen förutspår det kommande läget
och bedömningarna är därför
förknippade med en viss osäkerhet. Detta talar
för intensiv marknadsövervakning, och det är
målet med de föreslagna uttalandena.
Sammantaget sett anser ekonomiutskottet utifrån den ändrade
beskattningen av torv å ena sidan och det ändrade
produktionsstödet till skogsflis å andra sidan
att de föreslagna bestämmelserna är relevanta.
Tack vare dem kan såväl de energipolitiska som
de näringspolitiska målen samordnas genom ökade
satsningar på förnybar energi, men utan att stödsystemet
sätter nyttiggörandet av skogsresurserna på spel.
Följaktligen får man största möjliga
mervärde och nytta för samhällsekonomin
när skogsresurserna vidareförädlas. Även
om det i dagsläget inte finns några tydliga tecken
på diskrepanser i samordningen av målen, kan man
enligt uppgifter till utskottet utgå från att
efterfrågan på massaved och stockar kommer att ändras
avsevärt i och med de nya investeringarna inom skogsindustrin.
Det finns alltså anledning att gardera sig inför
detta och samtidigt ge samtliga aktörer tillräckligt med
tid för att förutse kommande förändringar.
Den långa övergångsperioden på ungefär
tre år är en rimlig tid för nödvändiga
förändringar.
Om den uppföljning som utskottet förutsätter i
uttalandena visar att systemet inte fungerar som förväntat
måste en bedömning av nödvändiga ändringar
ta hänsyn till både beskattningen av torv och
produktionsstödet till skogsflis i ett samlat perspektiv.