Allmän motivering

Utskottet föreslår att lagförslaget godkänns med ändringar, att lagmotionen avvisas och att riksdagen godkänner tre uttalanden.

Behovet av en proposition

Syftet med propositionen är att på ett balanserat sätt samordna å ena sidan åtgärderna för att kostnadseffektivt uppfylla det åtagande att öka användningen av förnybar energi som EU har ålagt Finland och å andra sidan åtgärderna för att se till att skogsförädlingsindustrin får tillgång till råvaror till ett konkurrenskraftigt pris.

Propositionen har ett nära samband med proposition RP 359/2014 rd, där regeringen föreslår att skatten på torv sänks från 3,40 till 1,90 euro/ MWh från och med den 1 januari 2016. Precis som i den gällande lagstiftningen är skatten på torv kopplad till produktionsstödet till el från skogsflis. Det betyder att produktionsstödet ändras automatiskt när skatten på torv ändras. Syftet är att säkerställa att skogsflis alltid är det mest konkurrenskraftiga alternativet och att torv är ett mer konkurrenskraftigt bränsle än stenkol vid kraftvärmeproduktion (CHP).

Ekonomiutskottet anser det lämpligt att skatten på torv sänks av energipolitiska skäl (EkUU 55/2014 rd). Ändringen gör inhemska bränslen betydligt mer konkurrenskraftiga i förhållande till stenkol. I och med den föreslagna skatteändringen höjs produktionsstödet till skogsflis avsevärt (sedan den 1 januari 2015 har stödet varit 15,90 euro/MWh och efter ändringen den 1 januari 2016 är det 18 euro/MWh), vilket kommer att öka användningen av skogsflis i energiproduktionen. Högre stöd ger energiindustrin bättre möjligheter att betala för massaved och stockar, som skogsindustrin behöver för vidareförädling. Med hänsyn till att behovet av råvaror kommer att öka avsevärt (uppskattningsvis 10 miljoner kubikmeter per år) inom vidareförädlingen i och med de planerade investeringarna inom skogsindustrin, kan större efterfrågan på virke inkräkta på skogsindustrins möjligheter att få råvaror till ett konkurrenskraftigt pris, eftersom virket i allt större omfattning kommer att användas för energiproduktion när det statliga stödet stiger. Med propositionen vill regeringen styra virkesanvändningen. Det ska vara mer lönsamt att förädla lämplig råvara på marknadsmässiga villkor än att använda den för energiproduktion med hjälp av statligt stöd. Ekonomiutskottet håller med om regeringens utgångspunkter.

För att detta ska vara möjligt föreslår regeringen lägre produktionsstöd till skogsflis från massaved eller stockar som härstammar från avverkningsobjekt för grovt virke och som lämpar sig för förädling. Stödet ska vara hälften av stödet till fullt belopp. Tanken är att ändra inmatningsordningen för energikällorna. Det ska vara mest ekonomiskt lönsamt att i första hand använda skogsflis med produktionsstöd till fullt belopp, i andra hand torv och först därefter skogsflis med längre produktionsstöd. Stenkol ska fortfarande vara det sämsta alternativet.

Vid utfrågningen av de sakkunniga höjdes en del mycket kritiska röster. I sitt utlåtande håller jord- och skogsbruksutskottet med om kritiken. Dessa sakkunniga anser att propositionen inte behövs eftersom våra skogsresurser räcker till för att både producera energi och förändra inom skogsindustrin. Vidare ansågs det att propositionen skadar och snedvrider marknaden, inte minst för att den nya stödkategorin kräver omställningar i virkesdrivning och virkesanvändning för att råvara av olika kategorier ska kunna identifieras. Detta förväntas öka den administrativa bördan och kostnaderna en hel del. Definitionen på avverkningsobjekt för grovt virke uppfattas som otydlig, och dessutom hävdas det att ändringen kan medföra konkurrenssnedvridningar på virkesmarknaden.

Bedömning av propositionen

Virkestillgång och virkespriser.

  Våra skogar växer för närvarande med cirka 104 miljoner kubikmeter per år, medan uttaget i genomsnitt varit cirka 80 miljoner kubikmeter. Jord- och skogsbruksministeriet bedömer att den årliga avverkningen kan vara 10—15 miljoner kubikmeter större än just nu. Å andra sidan påpekar ministeriet att energivirke från avverkningsobjekt för grovt virke utnyttjas i allt större omfattning i takt med att CHP-anläggningarnas potential att betala för skogsflis ligger närmare fabrikspriset på massaved. Energiproduktionen kan konkurrera om massaved från avverkningsobjekt för grovt virke framför allt i lägen när det är problem med tillgången på torv. När skatten på torv sjunker och produktionsstödet samtidigt stiger, måste allt större mängder massaved dirigeras om för att användas i energiproduktion.

Om man bara ser till siffrorna på skogstillväxten, är det lätt att dra slutsatsen att virket kommer att räcka till för alla. Å andra sidan kommer bara en del av tillväxten ut på marknaden, och de regionala skillnaderna är i detta hänseende mycket stora. Utskottet menar att uppgifterna i en bakgrundsstudie från Pöyry [52X269901/30.1.2015] är berättigade. Studien analyserar nuläget och konsekvenserna av lagändringarna. I liket med den gällande lagstiftningen bygger kalkylerna på genomsnittliga värden. Skillnaderna mellan regioner och anläggningar kan emellertid vara stora. De ändrade stöden ställer än så länge inte till med några problem, men i takt med ökande investeringar inom skogsindustrin riskerar priskonkurrensen att snedvridas i slutet av 2016, om ingenting görs, enligt studien. Det är uppenbart att priset på massaved och stockar kommer att stiga när det statliga stödet höjs. Detta i sin tur försämrar konkurrensmöjligheterna för skogsindustrin, som verkar på marknadsmässiga villkor på en global marknad. De aktuella, stora investeringsprojekten gagnar både sysselsättning och tillväxt. Följaktligen anser utskottet det motiverat att Finland redan nu garderar sig inför den kommande utvecklingen.

Utskottet understryker att propositionen tar sikte på det kommande läget och att det sänkta produktionsstödet betalas ut först det tredje året efter att lagen har trätt i kraft. Lagen avses sättas i kraft först efter att kommissionen har godkänt det ändrade stödsystemet. Övergångsperioden beräknas därför blir omkring tre år totalt sett. Tack vare den långa övergångsperioden kan produktionskedjan för skogsflis vägas in från inköpstidpunkten till förbränning. Den beräknas sträcka sig över ungefär två år.

Vidare har utskottet fått preciserade kalkyler av hur mycket stödet måste skäras ner för att det ska vara lönsamt att använda skogsflis med lägre stöd framför stenkol, men först efter att torv har utnyttjats. Enligt uppgifter till utskottet behöver stödet inte skäras ner till hälften av det fulla beloppet, utan det räcker med att det sänkta stödet är 60 procent av stödet till fullt belopp. På den nivån skulle skogsflis konkurrensmässigt sett ligga mycket nära torv vid produktion av kraftvärme utan att produktionsstödet kan anses ha konkurrenssnedvridande effekt. Följaktligen föreslår ekonomiutskottet att bestämmelserna ändras enligt detta.

Som utskottet säger ovan ger kalkylerna de genomsnittliga effekterna, och alla effekter för regioner och anläggningar har inte kunnat uppskattas. Energi- och klimatpolitiskt sett är det inte hållbart om ändringarna leder till att en del anläggningar med de nya bestämmelserna tjänar på att öka användningen av stenkol på bekostnad av inhemska bränslen. Därför måste det noga följas upp hur marknaden utvecklas och i förekommande fall interveneras, om den ökade användningen av stenkol riskerar att bli mer bestående eller om möjligheterna att uppfylla målet för förnybar energi äventyras av någon annan orsak till följd av de nya bestämmelserna. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande 1).

Ökad användning av förnybar energi.

  Enligt uppgifter till utskottet är det uppenbart att vi delvis försöker uppfylla målet med förnybar energi mer kostnadseffektivt när produktionen ökar inom skogsindustrin. Användningen av förnybar energi behöver öka med omkring 14 TWh totalt 2014—2020. Ungefär 60 procent av ökningsbehovet kommer att realiseras genom investeringar inom skogsindustrin.

När ändringen införs kommer produktionsstödet framför allt att gå till råvaror som inte kan vidareförädlas. Efterfrågan kan därför antas i allt större omfattning avse ungskog, och det betyder att stora volymer skogsflis från klenvirke kommer ut på marknaden. Det är också en önskvärd utvecklingstrend om man ser till skogsvården. Sannolikt kommer energiindustrin fortfarande att få produktionsstöd till fullt belopp för ungefär 80 procent av sin el från skogsflis. Effekterna för energiindustrin jämnas också ut av att produktionsstödet till fullt belopp också stiger avsevärt och det sänkta produktionsstödet i utskottets förslag ligger på en högre nivå än regeringen föreslår. Det föreslagna uttalandet innehåller en förpliktelse att intensifierat följa upp vilka effekter de nya bestämmelserna har för att öka användningen av förnybar energi.

Administrativ börda.

Ett orosmoment inom energiindustrin har varit att byråkratin sväller ut, att det är till skada för virkesmarknaden att virkesråvaran delas upp på fraktioner i flera stödkategorier och att detta resulterar i merkostnader för logistik och råvaror.

Energimyndigheten administrerar systemet och den har utrett konsekvenserna för uppföljningen och tillsynen. Enligt Energimyndigheten behöver inte enskilda flistransporter bevakas fysiskt. Däremot kommer man att förutsätta att producenterna kan specificera och också påvisa volymerna av skogsflis som berättigar till fullt stöd respektive nedsatt stöd. Behövlig information ska precis som nu tas fram vid virkesdrivning, och uppgifterna förs in i informationssystemen. Allt drivet virke ska mätas precis som lagen om mätning av virke (414/2013) kräver redan nu. Merparten av virket mäts redan vid avverkningen med mätinstrument, men det kan också göras senare i leveranskedjan. Mätningarna görs särskilt för varje virkessort, och kvantiteten för timmer eller skogsflis som berättigar till olika stort stöd specificeras i bokföringen. Tillsynsmyndigheten bedömer att ändringen inte är orimligt stor jämfört med den uppföljning och tillsyn som krävs redan i dag, om man dessutom beaktar att virkesdrivningen är mekaniserad till så gott som hundra procent.

Administreringen av det nya systemet försvåras också av att definitionen på avverkningsobjekt för grovt virke uppfattas som otydlig och svårtolkad. Med avverkningsobjekt för grovt virke avses också objekt där förnyelseavverkning enligt 2 a § 2 punkten och beståndsvårdande avverkning enligt 2 a § 3 punkten i skogslagen (1093/1996) har genomförts och beståndet efter avverkningen anses tillhöra minst utvecklingsklassen äldre gallringsskog. Ekonomiutskottet påpekar att utvecklingsklasserna för skog är etablerade och att de används allmänt. I detaljmotiven till propositionen anger regeringen närmare vad som avses med delar av trädstammen som lämpar sig för förädling (s. 11).

Följaktligen bedömer ekonomiutskottet att både verksamhetsutövarna och myndigheterna i viss mån kommer att få ökad administrativ börda och större kostnader. Men med beaktande av att det totala stödet till skogsflis stiger avsevärt och att största delen av elen från skogsflis kommer att få produktionsstöd till fullt belopp är det motiverat att anta att bestämmelserna inte sätter investeringarna inom energiindustrin på spel eller äventyrar användningen av inhemska energiråvaror.

Utskottet tar dock oron på allvar. Läget kan till viss del underlättas med anvisningar. Energimyndigheten ska meddela tydliga anvisningar för verksamhetsutövarna inom skogssektorn så att alla är klara över sina skyldigheter och arbetssätt innan lagen börjar tillämpas. Den långa övergångsperioden underlättar arbetet med anvisningarna och anpassningen av procedurerna. Vidare föreslår utskottet att riksdagen godkänner ett uttalande som förpliktar statsrådet att noga följa upp att den administrativa bördan inte blir ett hinder för att fullfölja syftet med lagen, nämligen att öka användningen av förnybar energi (Utskottets förslag till uttalande 2).

Konsekvenser för konkurrensen.

Behovet av att ha ett nationellt stödsystem för förnybar energi beror i första hand på att EU har bindande mål för förnybar energi. I dagsläget klarar Finland inte av att uppfylla målen helt och hållet utan statligt stöd. Å andra sidan är statligt stöd befogat bara i den utsträckning som marknadsstörningar kan rättas till.

Enligt vad utskottet erfar är det uppenbart att Finlands möjligheter att uppfylla målet för ökad användning av förnybar energi inte sätts på spel trots att det statliga stödet reduceras. I det hänseendet har förslaget en neutraliserande effekt på konkurrensläget på marknaden.

Under behandlingens gång kom det också fram att de stora skogsbolagen skulle dominera virkesupphandlingen, om produktionsstödet till massaved halveras. En koncentration av marknaden kan leda till ett oligopol där de stora skogsbolagen som integrerat allt från virkesupphandling till slutprodukter dominerar leveranskedjan för skogsflis ända från skogen till kraftverken. Det i sin tur kan höja priset på skogsflis. Å andra sidan kan vertikal integration också ha den effekten att leveranskedjan blir mer effektiv. Det skulle ge lägre produktionskostnader och påverka priset på skogsflis. En förutsättning är dock att konkurrensen mellan skogsbolagen fungerar.

Det går således inte att fullt ut förutse konsekvenserna av de nya bestämmelserna. Det är därför befogat att intensifiera marknadsövervakningen, anser utskottet och föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande 3).

Jord- och skogsbruksministeriets utlåtande.

Jord- och skogsbruksutskottet analyserar lagförslaget utifrån sitt ansvarsområde och bedömer att virkestillgången räcker till med de nuvarande bestämmelserna både för energiindustrin och för skogsindustrin. Utskottet uttrycker sin oro över att en betydande del av skogarna (ungefär en fjärdedel av skogsarealen) är undantagen aktiv skogsvård. Vidare anser jord- och skogsbruksutskottet att produktionsstödet till skogsflis åtminstone bör ligga på samma nivå som nu för att mer flis ska kunna användas i energiproduktionen. Vidare påpekar jord- och skogsbruksutskottet att förslaget medför större byråkrati och lyfter fram den långa anmälningsprocessen och eventuella konsekvenser för anmälningen av stöden enligt lagstiftningen om finansieringen av hållbart skogsbruk (Kemera). Jord- och skogsbruksutskottet anser inte lagförslaget vara rationellt i dagens läge.

Ekonomiutskottet håller med om att det inom jord- och skogsbruksutskottets ansvarsområde behövs åtgärder för att aktivera passiva skogsägare och utöka virkesutbudet. Däremot håller ekonomiutskottet inte med jord- och skogsbruksutskottet om att lagförslaget är oändamålsenligt, om man likvärdigt väger in både energi- och industripolitiska synpunkter. Ekonomiutskottet håller inte heller med om bedömningarna av anmälningsförfarandet. Kommissionen har redan länge känt till vårt behov av bestämmelser om stöden enligt lagstiftningen om finansieringen av hållbart skogsbruk. Det framhåller kommissionen i sitt beslut [SA.31204 (2011/N)] om Finlands anmälan om produktionsstödslagen. Ekonomiutskottet anser att förslagen snarare kompletterar varandra än ömsesidigt ackumulerar effekterna.

Avslutningsvis

Ovan redogör utskottet heltäckande för målen med propositionen och bedömer om de kan nås genom de föreslagna ändringarna. Propositionen förutspår det kommande läget och bedömningarna är därför förknippade med en viss osäkerhet. Detta talar för intensiv marknadsövervakning, och det är målet med de föreslagna uttalandena.

Sammantaget sett anser ekonomiutskottet utifrån den ändrade beskattningen av torv å ena sidan och det ändrade produktionsstödet till skogsflis å andra sidan att de föreslagna bestämmelserna är relevanta. Tack vare dem kan såväl de energipolitiska som de näringspolitiska målen samordnas genom ökade satsningar på förnybar energi, men utan att stödsystemet sätter nyttiggörandet av skogsresurserna på spel. Följaktligen får man största möjliga mervärde och nytta för samhällsekonomin när skogsresurserna vidareförädlas. Även om det i dagsläget inte finns några tydliga tecken på diskrepanser i samordningen av målen, kan man enligt uppgifter till utskottet utgå från att efterfrågan på massaved och stockar kommer att ändras avsevärt i och med de nya investeringarna inom skogsindustrin. Det finns alltså anledning att gardera sig inför detta och samtidigt ge samtliga aktörer tillräckligt med tid för att förutse kommande förändringar. Den långa övergångsperioden på ungefär tre år är en rimlig tid för nödvändiga förändringar.

Om den uppföljning som utskottet förutsätter i uttalandena visar att systemet inte fungerar som förväntat måste en bedömning av nödvändiga ändringar ta hänsyn till både beskattningen av torv och produktionsstödet till skogsflis i ett samlat perspektiv.