Allmän motivering
Utskottet tillstyrker lagförslagen med följande anmärkningar
och ändringsförslag.
Utgångspunkter
Det centrala målet med propositionen är att
trygga förutsättningarna för gruvdrift
och malmletning på samhälleligt, ekonomiskt och
ekologiskt hållbart sätt. Målet är
också att säkerställa att rättssäkerheten
tillgodoses, beakta kraven på medborgarinflytande och deltagande
och tillförsäkra kommunerna möjligheter
att påverka.
Den gällande gruvlagen från 1965 är
till stora delar föråldrad. När den stiftades
var gruvdriften koncentrerad till statsbolag och det märks
i bestämmelserna, som fokuseras på tanken att verksamheten
ska styras på annat sätt än med stöd
av gruvlagen. I det avseendet har omvärlden förändrats
helt och hållet. I stället för statsbolag är
aktörerna på området i dag huvudsakligen
internationella företag. Den anknytande lagstiftningen
har förändrats mycket på 40 år.
Systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna
har moderniserats och rättsnormer som miljölagstiftningen
har utvecklats. Också de här ändringarna
kräver att regleringen av gruvdrift moderniseras. Den delvis ändrade
anknytande lagstiftningen har redan beaktats i den konkreta verksamheten,
eftersom högsta förvaltningsdomstolens tolkningar
småningom har omformat tillämpningen av gruvlagen.
Den ändrade tolkningspraxisen skrivs in i den nya lagen.
Utskottet noterar att det rör sig om en totalreform
där man har försökt hitta en balans mellan olika
intressen som till viss del är mycket divergerande. Måluppfyllelsen
har i regel varit lyckad. Propositionen preciserar och utvidgar
rättigheterna och skyldigheterna för de berörda,
förtydligar gruvlagens förhållande till
annan lagstiftning som är viktig för verksamheten
och väger in reformen av de grundläggande fri-
och rättigheterna. Till stor del bygger propositionen på rådande
praxis. Bland de betydelsefulla ändringarna finns utöver
den över lag preciserade regleringen vissa revideringar
som gäller ersättningar och bestämmelser
som ska minimera skadorna.
Gruvsektorn växer både i Finland och internationellt.
I Finlands mineralstrategi som blev klar 2010 finns en vision för
2050 att landet ska vara en global föregångare
för hållbar mineralutvinning och att mineralsektorn
ska vara en av hörnstenarna för vår samhällsekonomi.
Gruvlagen är en viktig faktor som kan bidra till att visionen fullföljs.
När det gäller målsättningen
har ekonomiutskottet i sitt eget arbete särskilt uppmärksammat
en sammanhållen reglering och hur propositionen stöder
en hållbar utveckling av gruvdriften i landet och nyttjandet
av våra icke-förnybara naturresurser så att
vi får bästa möjliga nytta av dem på det
nationella planet. Man måste ändå beakta
att gruvlagen bara utgör en del av de element som behövs
för att främja en hållbar gruvdrift.
Annat som behövs är bland annat långvarig
finansiering, planering av markanvändningen till stöd
för verksamheten, infrastruktur och satsningar på utbildning.
Grundlagsutskottet och miljöutskottet har behandlat
propositionen inom ramen för sin behörighet och
kommit fram till att den i princip är motiverad och godtagbar.
Grundlagsutskottet går närmare in på hemfridsbestämmelserna
(153 § 2 mom.) och menar att undersökningar som omfattas
av hemfriden och som gäller gärningar som på sin
höjd bestraffas med böter bör uteslutas
från inspektionsrätten. För att lagförslaget ska
kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning kräver grundlagsutskottet
att bestämmelsen kompletteras så att inspektionerna
kan utföras bara om det är nödvändigt
för att utreda ett straffbart förfarande. De här
konstitutionella anmärkningarna och de specifika ändringsförslag som
vardera utskottet lägger fram har beaktats på det
sätt som framgår av detaljmotiven nedan.
Utskottets övriga centrala ändringsförslag gäller
särskilt grunderna för brytningsersättning och
förlängningen av övergångstiden
för maskinell guldgrävning.
Gruvsektorn
Allmänt.
Den internationella marknaden kontrolleras av ett relativt litet
antal stora internationella börsbolag. Enligt en sektorsrapportKaivosala,
publikation 3/2010 av arbets- och näringsministeriet
och närings-, trafik- och miljöcentralerna finns det
ungefär 1 000 bolag som bedriver gruvproduktion i världen.
Utöver dem finns det 4 000—6 000 bolag som utför
prospektering och malmletning. De här så kallade
juniorbolagen är små och har bara ett fåtal
anställda. Storbolagen har kontroll över marknaden;
de ungefär 150 största gruvföretagen
i världen täcker in över 80 procent av
marknaden. Den här internationella aspekten syns också i ägarförhållandena
i gruvorna i Finland. Det är bara kromgruvan i Kemi och Talvivaara
gruva för komplexmalm plus kalk- och täljstensgruvorna
som huvudsakligen har finländska ägare. I gruvor
som för närvarande planeras eller byggs utgör
den finländska andelen huvudsakligen bara några
procent av bolagens totala kapital. Detsamma gäller prospekteringen,
för nästan alla företag på området
har utländska ägare.
Gruvindustrin är konjunkturkänslig: ekonomiska
cykler och fluktuationer får lätt återverkningar
på mineralpriserna. Det är en utmaning med beaktande
av att förberedelserna tar flera år innan en gruva
kan starta sin verksamhet. När man startar ett gruvprojekt är
det därför svårt att förutse
hur marknadsläget kommer att se ut när gruvan är
klar för drift. Det tar i genomsnitt 7—10 år
innan gruvan är inrättad efter att en malmfyndighet
påträffats. Men det finns stora skillnader mellan
olika projekt. Exempelvis tog det mer än 20 år
att utveckla anrikningsprocessen när gruvprojektet i Talvivaara
förbereddes. Det är också karakteristiskt
för gruvdrift att det behövs stora startkapital
i ett läge där avkastningen visar sig först
efter flera år.
Finland.
Jordmånen i landet är rik i geologiskt hänseende
och erbjuder goda möjligheter till utvinningsindustri.
Det finns en lång rad både basala och mer sällsynta
metaller och mineraler i vår jordmån. Fyndigheterna
hittills bygger till stor del endast på ytliga kartläggningar.
Enligt Geologiska forskningscentralen, som redan länge
har arbetat med undersökningar, kommer antalet fyndigheter
troligtvis att öka betydligt när man kommer längre
ner i jordlagren. Enligt sektorsrapporten pågår
för tillfället livlig prospektering i Finland.
Landet är av intresse på grund av potentialen
för gruvor, de stabila samhällsförhållandena,
den fungerande infrastrukturen, kompetensen på området,
de fungerande tjänsterna och miljöfaktorerna.
Här arbetar fler än 40 internationella gruv- och
prospekteringsbolag.
Företagen i gruvbranschen är ungefär
35, det finns nästan lika många företag
som stöder gruvdriften och 40—50 prospekteringsbolag.
I dagsläget är ungefär 45 gruvor i drift
och 3 i byggfasen. Dessutom planeras ungefär 5 gruvor.
Gruvorna tar ungefär 0,9 promille av Finlands areal. Över
hälften av utmålen (64 procent) finns på statsägd
mark. Det finns ungefär 1 100 gällande inmutningar
och 2 500 inmutningsansökningar. Brytningen beräknas öka
från cirka 4 miljoner ton 2008 till mer än 70
miljoner ton per år fram till 2020. I och med tillväxten
väntas huvudsakligen norra och östra Finland få några
tusen nya arbetstillfällen inom gruvdrift. Bruttovärdet
av försäljningen inom hela gruvindustrin var ungefär
480 miljoner euro 2009, varav metallmalmerna stod för ungefär
292 miljoner euro. Enligt preliminär uppgifter steg bruttovärdet
till nästan 810 miljoner euro 2010, där metallmalmerna
står för 550 miljoner.
Bilden finns bara i pdf-format. (bild 1)
Under 2000-talet har 40—60 miljoner euro årligen
använts för malmletning. Geologiska forskningscentralens
andel är ungefär 10 miljoner euro. Det finns många
olika metallmalmer i berggrunden (särskilt guld, järn,
kobolt, koppar, krom, litium, nickel, palladium, uran, vanadin och
zink) och industriella mineraler (i synnerhet apatit, dolomit, fältspat,
ilmenit, kalcit, kaolin, kvarts, magnesit, talk och wollastonit).
Täljstenen är den viktigaste av stenarterna. Största
delen av den metallmalm som brutits har förädlats vidare
och använts i Finland, men andelen exporterad malm väntas öka
i och med att gruvdriften expanderar. Importen av både
metallmalm och industriella mineraler är i dag mångdubbel jämfört
med exporten, både utifrån kvantitet och värde.
EU-länderna använder 25—30 procent
av alla metaller som produceras i världen, medan EU:s egen
produktion ligger på ungefär tre procent. Det
stora importberoendet har fått kommissionen att aktivera
sig i fråga om gruvmineral. Sommaren 2010 publicerade den
en redogörelse"Critical raw material for the EU",
rapport av RMSG-arbetsgruppen i juni 2010 (som fortsättning
på ett meddelande 2008; KOM (2008) 699) där 40
råvaror som är kritiska för industrin
i EU räknas upp och de 14 mest kritiska industriella mineralerna
och övriga råvarorna anges. Finland beräknas
ha måttfulla eller goda förekomster av åtta
av de här råvarorna. I fråga om tre av
dem (kobolt, niob och platinametaller) pågår redan
brytning eller gruvprojekt. Dessutom finns det i den finländska
jordmånen många gruvmineraler som EU klassar som mycket
viktiga eller viktiga. I EU är det veterligen bara Finland
och Sverige som har stor potential för tillgång
till kritiska råvaror. Globalt sett är det Kina
som kontrollerar största delen av råvarukällorna
som det finns kännedom om. Landets skyddar aggressivt sin
nationella produktion och har bland annat begränsat exporten
av vissa sällsynta jordmetaller. Liknande åtgärder har
också vidtagits av Ryssland, Ukraina, Argentina, Sydafrika
och Indien.
I Världshandelsorganisationen WTO pågår för
närvarande ett tvistlösningsförfarande
mellan EU och Kina. Syftet är att avgöra om de
exportbegränsningar som Kina införde 2009 är
förenliga med WTO-reglerna. Enligt GATT-avtalet från
1994 är alla exportbegränsningar inom varuhandeln
i princip förbjudna. Enligt artikel xx g får undantag
göras från åtagandena enligt avtalet,
om åtgärderna behövs för att
skydda begränsade naturresurser. Enligt diskrimineringsförbudet
i avtalet är villkoret att begränsningarna på samma
sätt gäller också inhemsk produktion
och konsumtion.
Bilden finns bara i pdf-format (bild 2)
EU-bestämmelserna ligger i linje med WTO-reglerna om
exportbegränsningar. Regleringen av export och import hör
till EU:s exklusiva behörighet.
I Finland har vi gedigen kompetens i gruvbranschen, både
inom tillverkning av anläggningar och maskiner och kunskap
om processen. Det är beskrivande att ungefär 70—90
procent av all teknik som på det globala planet används
i underjordiska gruvor kommer från finländska och
svenska företag. För att gruvteknologin ska utvecklas är
det väsentligt att landet har en livskraftig gruvindustri.
Nya innovationer uppkommer sannolikast där det finns produktion.
När det gäller betydelsen av gruvindustrin måste
man beakta att den stöder och också för med
sig annan industri. Mineraler är viktiga råvaror
i skogs- och metallindustrin och den kemiska industrin. Stålfabriken
i Torneå och kromgruvan i Kemi är det senaste
exemplet på vilka synergivinster som den inhemska gruvindustrin kan
ge i bästa fall.
Utskottet menar att EU:s växande intresse för gruvmineraler
visar på en internationell trend med hårdnande
konkurrens om tillgång till de här icke-förnybara
naturresurserna som industrin behöver. Finland har stora
chanser att dra nytta av konkurrensen. Vi har både hög
kompetens och potential för gruvmineraler.
Som sagt är gruvdriften mycket kapitalintensiv, så utvecklingen
kommer också att kräva internationella investeringar
i Finland. För närvarande finns det inte tillräckligt
med inhemska företag för att vi ska kunna ta vara
på alla möjligheter att utveckla branschen. För
att vi ska få investeringar, finländska såväl
som utländska, måste handlingsramarna bli sådana
att sektorn fungerar och att intresset för gruvdrift i
Finland garanterat består. Lika väsentligt är
det att gruvorna drivs på ett hållbart sätt
och så att hela samhället får så stor
nytta som möjligt av gruvmineralerna i landet. Inom mineralsektorn är
det tänkt att ett övergripande koncept för
"green mining" ska tas fram, där möjligast material-
och energieffektiva processer höjer produktiviteten samtidigt
som miljökonsekvenserna minimeras. Utvecklingscentralen
för teknologi och innovationer förbereder för
närvarande ett anknytande program, Green Mining.
Utskottet noterar att Finland har omfattande potential för
gruvmineraler och kompetens i gruvdrift som bäddar för
tillväxt inom sektorn. Riksdagen behandlar nu statsrådets
redogörelse om naturresurser (SRR 11/2010
rd), som bidrar till stödet för en bred
utveckling inom sektorn. Det är angeläget att
gruvlagen sätter fungerande ramar för det här
arbetet.
Utvinning av gruvmineraler
Äganderätt/egendomsskydd.
I likhet med den gällande lagen bygger lagförslaget
på ett inmutningssystem där den som hittar en
mineralfyndighet har företrädesrätt till
utvinningen av den i stället för fastighetsägaren.
Rättigheterna för fastighetsägaren garanteras
på andra sätt, till exempel genom ett hörandeförfarande
och ersättningar. En viktig princip i propositionen är
att samordna dels målet att främja gruvdrift,
dels andra allmänna och privata intressen. Här
har större hänsyn tagits till bland annat fastighetsägarnas
rättsliga status.
Äganderätten och dess räckvidd är
inte heltäckande och uttömmande definierad i Finland. Det är
ett begrepp inom juridisk teori som har haft varierande definitioner över
tid. Dess innebörd och räckvidd varierar också beroende
på vad det är som ägs. I fråga
om äganderätten till gruvmineraler följer
propositionen samma princip som den gällande lagen som
ska upphävas och de bestämmelser som funnits före
den. Vår gruvlagstiftning har av hävd byggt på ett
inmutningssystem där rätten att utvinna gruvmineraler är
primär för den som hittat fyndigheten i relation
till fastighetsägarens rättigheter. Det här är
ett val som lagstiftaren har gjort. Alternativa system kan bygga
på att markägaren har utvinningsrätt
eller att staten enligt koncessionsprincipen äger gruvmineralerna
och fritt får välja vem den tilldelar rätten
att utvinna dem.
I praktiken förekommer ingen av de här modellerna
helt renodlade. Detsamma gäller vår lagstiftning,
där markägaren inte tillskrivs exklusiv rätt
att bestämma över gruvmineralerna på sitt
område men tillförsäkras rätt
att bli hörd och få ersättning för
att mineralen på området nyttjas. Även
om regeringen föreslår att begreppet inmutningsrätt
de facto slopas, bygger bestämmelserna fortfarande på ett
system av inmutningstyp.
Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande om propositionen
att det fortfarande inte finns någon grund för
att anse att det i princip är enbart markägaren
som skulle ha rätt till gruvmineraler och deras utvinning.
Faktorer som talar för regeringens hållning är
att gruvmineralerna i marken är en särskild typ
av egendom som är svår att utvinna och att förutsättningarna
för prospektering och gruvdrift måste tryggas,
eftersom de kräver särskild kunskap och betydande
ekonomiska resurser. Därmed strider de föreslagna
bestämmelserna inte mot grundlagen. Vidare menar grundlagsutskottet
att både brytningsersättningen över lag
och malmletningsersättningen har betydelse när
det gäller om propositionen är förenlig
med grundlagen. Även om lagstiftningen inte exakt anger
hur långt fastighetsägandet sträcker
sig under jorden, anser grundlagsutskottet att markägarens
egendomsskydd med vissa begränsningar också gäller
gruvmineraler.
De bestämmelser som i Finland tillämpas på äganderätt
till naturresurser avviker från varandra beroende på typen
av naturresurs. Exempelvis har markägaren bara rätt
att råda över grundvatten som regleras med stöd
av vattenlagen. Ägaren har primär rätt
att använda grundvattnet på sitt område,
men har inte rätt till ersättning för
grundvatten som tas från området. I vattenlagen
(RP 277/2009 rd) som för närvarande
behandlas i riksdagen är det tänkt att den regionala vattenförsörjningen
med hjälp av en prioritetsordning ska garanteras under
alla förhållanden. Ersättningarna kommer
inte att påverkas av den nya vattenlagen. Däremot
har markägaren heltäckande rättigheter
när det gäller naturtillgångar som omfattas
av marktäktslagen. Markägaren äger marksubstanserna
exklusivt och är inte enligt lagen skyldig att tillåta
andra att utvinna dem. Skillnaderna i lagstiftningen om äganderätt
till naturtillgångar och den till vissa delar bristfälliga
regleringen har framhävts vid utskottsbehandlingen. Med
tanke på naturresursernas samhälleliga betydelse
och ekonomiska värde ser utskottet det som viktigt att
behovet av tydligare bestämmelser om äganderätt
undersöks övergripande och att åtgärder
vidtas för att precisera lagstiftningen.
Statligt stöd för gruvdrift.
I sitt principbeslut (den 16 september 2008) linjerade finanspolitiska
ministerutskottet upp statens ekonomiska satsningar på gruvsektorn.
Bland annat ska staten kunna medfinansiera slutfasen i prospektering
och startfasen för gruvprojekt i form av kapitalplaceringar
(Industriinvestering), lån och borgen (Finnvera). Utvecklingscentralen
för teknologi och innovationer kan bevilja bidrag eller lån
för att utveckla gruvteknologi och anrikningsmetoder. Även
om gruvbolagen de facto står för gruvinvesteringarna
kan Industriinvestering och Finnvera delta på samma sätt
som vid prospekteringen. Staten kan också delta i infrastrukturinvesteringar
(ellinjer, vattenledningar, transportinvesteringar, järnvägar
och vägar) enligt separata avtal för varje fall.
Industriinvestering har på 2000-talet investerat ca 35
miljoner euro i aktiekapital i åtta bolag.
Geologiska forskningscentralen undersöker geologiska
formationer, karterar malmpotential och bedriver prospektering i
initialfasen. Arbets- och näringsministeriet säljer
inmutningsrätter till fyndigheter som centralen har hittat
till prospekteringsbolag eller gruvbolag. Det viktigaste kriteriet
vid försäljningen är en bedömning
av hur stor insats som köparen åtar sig att göra
på fortsatt malmletning vid fyndigheten. Geologiska forskningscentralens
arbete har haft en avgörande betydelse för utvecklingen
i gruvsektorn. Alla gruvor som redan finns eller för närvarande
byggs och alla betydelsefulla fyndigheter som hittats har haft sin
upprinnelse i centralens arbete. Sammanlagt har 45 fyndigheter sålts
sedan 1957. Inkomsterna har i regel varit ganska små.
Utredaren Tom Niemi har i en utredning till arbets- och näringsministerietUtredning
av gruvfinansiering, 11.2.2011; Dnr TEM/3385/06.02.01/2010 undersökt
olika alternativ för att stödja utvecklingen inom
gruvsektorn genom att underlätta för finländsk
finansiering. Där ingår också en ståndpunkt
till vilken roll som staten kunde spela i finansieringen. Bristerna
i finansieringen visar sig enligt utredningen framför allt
som finansiella svårigheter i början av prospekteringen
och projektutvecklingen. Utredaren rekommenderar i första
hand att staten grundar ett investeringsbolag som investerar medel
både i nystartade projekt och mogna företag. Investeringsbolaget
skulle börsnoteras inom några år, så att
investerarna och den stora allmänheten fick möjlighet
att placera i en aktiestock koncentrerad på gruvsektorn.
Ett annat alternativ enligt utredningen är att inrätta en
gruvfond som ska stödja projekt i initialfasen. Det kan
bara i undantagsfall vara motiverat att grunda ett statsägt
gruvbolag. Viktigare än ägandeförhållandena är
att fyndigheten finns i Finland och att den utvinns. Då får
landet största delen av mervärdet.
Utan att än så länge ta ställning
till hur vi bör välja att göra framhåller
utskottet att valet av metod för att öka den finländska
finansieringen bör väga in att marknadsvillkoren
fortsatt ska vara konkurrenskraftiga och att gruvdriften ska ha
lika verksamhetsmöjligheter som andra näringar.
Ett ytterligare alternativ kunde vara att undersöka om
skattemodellen Flow-through kan införas. Idén
med den är i korthet att införa skattelättnader
för investeringar som privata investerare gör
i vissa specifika kapitalintensiva och riskfyllda sektorer. Modellen
har tillämpats bl.a. i Kanada, där den har lett
till en markant ökad andel inhemska ägare i gruvindustrin.
I sin rapport lyfter utredaren också fram behovet att undersöka
möjligheterna att bredda Finnveras råvarugaranti
så att den också gäller upphandlingar
som inhemska metallförädlare gör i gruvor
i Finland. Utskottet ser det som viktigt att ta reda på om
dagens bestämmelser snedvrider marknaden och om det går
att utvidga dem bland annat inom ramen för reglerna om
statsstöd. I det fortsatta arbetet måste man också se
till att de som nyttiggör resultaten av Geologiska forskningscentralens
prospektering betalar skäliga ersättningar.
Nyttan för samhället.
Samhället drar nytta av gruvdriften i och med ökande
skatteinkomster, en förbättrad sysselsättning
och ökad affärsverksamhet till stöd för
gruvdriften. Gruvor påverkar sysselsättningen
i hög grad både direkt och indirekt. En uppskattning är
att det uppstår tre-fyra andra arbetstillfällen
per arbetstillfälle inom gruvsektorn. En extra fördel är
att gruvorna och den nya potentialen framför allt finns
på de orter i norra och östra Finland där
sysselsättningen i övrigt är dålig.
Gruvdriften väntas få betydligt ökad
ekonomisk betydelse i Finland de kommande åren. Redan mot
slutet av innevarande årtionde antas sektorn få nationalprodukten
att växa med 1,5 miljarder euro per år och med
mer än 2,5 miljarder per år när de indirekta
effekterna räknas med. Effekterna på sysselsättningen
väntas bli störst 2014, då gruvdriften
omfattar fler än 7 000 arbetstillfällen. För
närvarande arbetar 2 500 personer inom gruvsektorn. De
största regionala effekterna kommer att ses i Lappland
och Kajanaland. Enbart i Lappland väntas 1 000 nya arbetstillfällen
under de kommande fem åren. Den direkta effekten på produktionen
beräknas bli ungefär 500 miljoner euro i Lappland
mot slutet av årtiondet och de indirekta effekterna väntas bli
ungefär 700 miljoner euro. I Kajanaland blir motsvarande
siffra för produktionen cirka 800 miljoner euro.
Med hänsyn till att gruvmineralerna är värdefulla
nationella icke-förnybara naturresurser, är det
viktigt att samhället får en skälig andel
av deras värde. Som sagt kommer konkurrensen om de globala
naturresurserna att hårdna. Vår nationella reglering
får inte leda till att gruvmineraler säljs till
utlandet utan skälig ersättning. Utskottet anser
att det i anknytning till fortsatta utredningar finns skäl
att se närmare på ett förfarande med
royalties och hur det påverkar marknaden.
Tillståndsprocessen
Enligt lagförslaget ska styrsystemet i gruvlagen fortfarande
bestå av successiva verksamhetsfaser som föregås
av en tillståndsprocess. Lagförslagets bestämmelser
om behandling av tillståndsansökan och utfärdande
av tillståndsbeslut kompletterar de allmänna bestämmelserna
i förvaltningslagen.
Tillståndsprövningen ska grunda sig på en övergripande
granskning. Genom villkor som fastställs i tillståndet
ska olägenheter som verksamheten förorsakar allmänt
och enskilt intresse kunna minskas och begränsas. Verksamhet
enligt tillståndet får inte bedrivas förrän
tillståndsbeslutet har vunnit laga kraft och den krävda
säkerheten har ställts. Skyldigheterna i anknytning
till nedläggning av verksamheten och efterbehandling blir
mer omfattande än nu.
Tillståndsinnehavaren ska såsom nu vara skyldig
att ersätta skador och olägenheter till fullt
belopp. Ägarna till fastigheterna på ett malmletningsområde,
gruvområde eller guldvaskningsområde har dessutom
rätt till en årlig ersättning. Inmutningsavgiften
till staten föreslås bli slopad.
Om gruvprojektet är nödvändigt med
hänsyn till ett allmänt behov och parterna inte
kan enas om vem som har rätt att använda gruvområdet, kan
statsrådet bevilja tillstånd att för
gruvdrift använda ett område som tillhör
någon annan. Dessutom ska fastighetsägaren på vissa
villkor vid gruvförrättningen kunna kräva
att tillståndshavaren löser in fastigheten eller
en del av den.
Utskottet anser att principerna för tillståndsförfarandet är
motiverade, men påpekar att det ovan beskrivna tillståndsförfarandet
som ska krävas i gruvlagen inte ger en fullständig
bild av byråkratin kring tillstånd för
gruvdrift. Verksamhetsutövaren berörs av skyldigheterna
enligt gruvlagen men också av skyldigheterna enligt lagstiftningen
om miljöskydd och områdesanvändning med
anknytande myndigheter, tillståndsansökningar,
hörandeförfaranden och eventuella överklagandeprocesser.
Enligt arbets- och näringsministeriets bedömning är
tillståndsprocessen i Finland för närvarande
en av de längsta i världen, om inte rentav längst.
Det tar i genomsnitt mer än två år att
få gruvtillstånd. Utskottet anser att det är
alldeles oskäligt.
Den nya gruvlagen tar bättre hänsyn till den övriga
tillståndslagstiftningen som gäller gruvdrift,
vilket i någon mån kanske underlättar
hanteringen av de administrativa processerna. Dessutom kommer läget
att förbättras i och med att en ny gruvmyndighet
inrättas och resurserna utökas. Men faktum kvarstår
att den administrativa bördan fortfarande kommer att vara
tung trots den nya lagstiftningen. Nuläget är
inte gynnsamt vare sig för näringsutövaren,
markägaren eller förvaltningsmaskineriet. Det är
mycket besvärligt att få en samlad uppfattning
av hur de icke-synkroniserade hörande- och tillståndsprocesserna
går framåt. Parterna har svårt att få grepp
om vilka rättigheter och skyldigheter som är förknippade
med de olika processerna. Tillståndsprocesserna innefattar
dessutom delvis överlappande arbete, som kunde undvikas
genom att kraven inom tillståndsförvaltningen samordnas,
antalet enskilda tillståndsansökningar minimeras
och dokumentation som redan lämnats inom någon
av processerna bättre kan nyttiggöras inom en
annan process.
Således framhäver utskottet behovet att med det
snaraste börja undersöka hur tillståndsprocessen
kunde strömlinjeformas och snabbas upp genom att onödig
tillståndsbyråkrati gallras ut. Processer som
bottnar i olika lagar bör synkroniseras, synergivinster
bör komma till nytta och överlappningar bör
gallras ut. Samarbetet kunde också öka kring inspektionerna.
Gruvdriften är inte den enda sektorn som skulle ha nytta
av en sådan här effektivare myndighetsprocess.
Förbehåll
Som förberedelse för malmletningstillståndet kan
sökanden reservera ett område åt sig
själv genom en förbehållsanmälan (44 §)
till gruvmyndigheten. Beslutet om förbehåll kan
gälla i högst två år (i nuläget
ett år). Vid tillståndsprövningen i anknytning
till beslutet om förbehåll ska myndigheten utifrån
dokumentation bedöma om sökanden har förutsättningar
eller uppenbar avsikt att söka malmletningstillstånd
(55 § 2 mom. och 76 § 1 mom.). Här inverkar
bland annat storleken på det område som förbehållet
gäller.
Utskottet anser att bestämmelserna om förbehåll är
motiverade och att en längre förbehållstid
kan leda till att antalet obefogade ansökningar om malmletningstillstånd
minskar och att storleken på malmletningsområdena
begränsas. Därmed kan den sammantagna olägenheten
för markägaren väntas minska. Utskottet
preciserar bestämmelserna om skyddsområden i 44 § 2 mom.
i linje med den gällande lagen. Skyddsområden
behövs inte om samma innehavare har rättigheterna
till området enligt gruvlagen.
Malmletning
Malmletning som närmast är jämförbar
med allemansrätten får utföras utan tillstånd
(7 §) och man får ta små prover om man
meddelar det till fastighetsägaren (8 §). Däremot
måste man söka tillstånd om malmletningen
kan orsaka fara för människors hälsa,
den allmänna säkerheten eller annan näringsverksamhet,
eller om verksamheten försämrar landskaps- eller
naturskyddsvärdena (9 §). Tillstånd kan
beviljas om det är befogat att anta att det finns gruvmineraler
på området. Ett malmletningstillstånd
garanterar företrädesrätt till gruvtillstånd.
Inmutningsrätten enligt den gällande lagen kan
vara i kraft högst åtta år. Regeringen
föreslår att giltighetstiden förlängs
så att tillståndet i princip gäller i
fyra år och kan förlängas med tre år åt
gången. Tillståndet kan gälla i högst
femton år. Villkoret för en förlängning är
att malmletningen har varit effektiv och systematisk. Området
för malmletningen föreslås inte längre vara
avgränsat till en kvadratkilometer, men lagförslaget
innehåller en förhållningsregel om att tillståndet
ska innehålla en bestämmelse om att området
ska minskas när giltighetstiden för tillståndet
förlängs.
Inmutningsavgiften till staten (6,75 euro per hektar) föreslås
bli slopad. I stället ska malmletningsersättningen
till fastighetsägaren höjas till följd
av förändringen i penningvärdet och dessutom
bli graderad. Ersättningen till fastighetsägaren
har sedan 1988 varit 10 euro per hektar, så med beaktande
av inmutningsavgiften till staten har den fasta ersättningen
per hektar varit sammanlagt 16,75 euro. Enligt förslaget
ska ersättningen vara 20 euro för de fyra första åren,
30 euro för de följande tre åren, 40
euro för de därpå följande tre åren
och 50 euro därefter. Ersättningarna är
skattepliktig kapitalinkomst för mottagaren.
Möjligheten till malmletning ska förlängas och
begränsningen av malmletningsområdets storlek
ska slopas. Men regeringen föreslår också att
ersättningen ska höjas så att kostnaderna praktiskt
taget mångdubblas om malmletningen pågår
väsentligt längre än fyra år.
Målet är här att malmletningen ska bli
effektivare, att inmutningsområdena inte ska bli onödigt
omfattande och att tillstånden inte ska gälla
onödigt länge. Arbets- och näringsministeriet
uppskattar utifrån nuläget att alla malmletningstillstånd
kommer att vara i kraft de fyra första åren. Under
de tre följande åren kommer antalet att sjunka
till 20 procent av det ursprungliga och ytterligare till ungefär
5 procent under perioden mellan det åttonde och tionde året.
Uppskattningsvis kommer bara ungefär en procent av de ursprungliga ansökningarna
att gälla under perioden mellan det elfte och det femtonde året.
Malmletningsområdet antas kunna bli avgränsat
under de fyra första åren, så att både
olägenheten för markägaren och ersättningskostnaderna
minskar.
Utskottet noterar att det är karakteristiskt för gruvdrift
att inmutningstiderna är långa. Likaså är
det typiskt att bara en bråkdel av alla malmletningar (uppskattningsvis
ungefär en av tusen) leder till att gruvdrift inleds. Malmletning
bedrivs bl.a. av små och medelstora företag, vars
finansiella bas kan tyngas väsentligt av de stigande tillståndskostnaderna.
Utskottet pekar också på behovet att se till att
gruvdriften i Finland är konkurrenskraftig i jämförelse
med gruvdriften i Sverige. Omvärldsvillkoren är
desamma i båda länderna med avseende på geologiska
förhållanden. En stor skillnad är att
den svenska ersättningspraxisen är fokuserad på den
fas då gruvdriften redan har inletts. Man har velat ha
en möjligast enkel prospekteringsfas med låga kostnader.
Den årliga ersättningen i Sverige varierar under
de sex första åren mellan 4 och 21 kronor per
hektar. Som högst (perioden mellan det elfte och det femtonde året)
stiger ersättningen till 100 kronor per hektar, det vill
säga till ca 11 euro.
Utskottet välkomnar den förlängda
malmletningstiden. Den föreslagna tillståndstiden
på maximalt 15 år är densamma som giltighetstiden
för undersökningstillstånd i Sverige.
Likaså är bestämmelserna förtydligade
och preciserade på lämpligt sätt. Om
malmletningsersättningarna blir väsentligt högre än
motsvarande ersättningar i Sverige, kan konkurrenskraften
komma att försämras i jämförelse
med Sverige. Utskottet ställer sig också bakom
lagförslagets syfte att det ska gå snabbare att
inleda gruvdrift. Ovan beskrivs en bedömning att största
delen av all malmletning kan slutföras inom de fyra första åren.
Den här fasen underlättas också av att
förbehållstiden blir längre och att begränsningen
av området slopas. I ett samlat perspektiv anser utskottet
att propositionen är godtagbar till denna del. Ändringen
i ersättningsförfarandet är ändå stor
jämfört med dagsläget, så utskottet
anser det viktigt att noga ge akt på hur marknaden utvecklas
och att i förekommande fall vidta åtgärder
för att ändra bestämmelserna.
Utskottet föreslår också på det
sätt som närmare beskrivs i detaljmotiveringen
(34 och 46 §) att bestämmelserna om malmletningstillstånd preciseras
så att tillstånd inte får beviljas om man
inte med fog kan anta att det finns gruvmineraler på området.
I ansökan om malmletningstillstånd ska det tydligt
sägas ut vad den motiverade bedömningen av att
det finns gruvmineraler bygger på.
Gruvdrift
Enligt förslaget måste man alltid ha gruvtillstånd
för att ha rätt att utvinna en fyndighet (16 §).
Tillståndet ska beviljas efter övergripande prövning
och i princip gälla tills vidare. Det kan på vissa
villkor förfalla, ändras eller återkallas. För
att inleda gruvdrift måste näringsutövaren ha
fått äganderätt eller nyttjanderätt
till området antingen genom avtal eller tillstånd
av statsrådet att lösa in gruvområdet.
Dessutom ska fastighetsägaren på vissa villkor
kunna kräva att den som bedriver gruvdrift löser
in fastigheten eller en del av den.
Ett gruvtillstånd (17 §) ger innehavaren rätt att
utvinna alla gruvmineral som påträffats på gruvområdet
och vissa biprodukter av gruvdriften. Bestämmelserna hindrar
alltså inte, även om de heller inte direkt främjar,
en effektiv användning av råvaror från
brytningen. Utskottet ser det som viktigt att material- och energieffektiviteten
särskilt uppmärksammas i den konkreta verksamheten.
Som ett led i de mer omfattande insatserna för effektivare
användning av naturresurser som material och energi bör
man överväga incitament för ökad
effektivitet.
Enligt propositionen ska den som bedriver gruvdrift betala fastighetsägaren
brytningsersättning och ersättning för
biprodukter. Brytningsersättningen ska ersätta
den nuvarande utmålsavgiften och brytningsavgiften. Den
ska bestå av en hektarbaserad del på 50 euro och
en del som grundar sig på värdet av den malm som
utvunnits. Reglerna för uträkning av den ersättning
som grundar sig på värdet av den malm som utvunnits
anges i lagen (100 §). Utmålsavgiften enligt den
gällande lagen har varit 20 euro per hektar om året
sedan 1988. Dessutom har innehavaren av gruvrätt varit
tvungen att betala en årlig brytningsavgift utifrån
värdet på de gruvmineral som har brutits och uppfordrats
till markytan.
Storleken på brytningsavgiften är inte närmare
bestämd i den gällande lagen. Principen har varit
att parterna ska komma överens om ersättningen.
Om man inte har enats om avgiften, har arbets- och näringsministeriet
fastställt storleken efter att först ha hört
gruvnämnden. Parterna har i regel sinsemellan kommit överens
om avgiften, så myndigheterna har inte haft heltäckande
information att tillgå om storleken på avgifterna.
Enligt övergångsbestämmelsen i lagförslaget
(181 §) ska utmålsavgiften stiga från 20
till 50 euro. Dessutom ska parterna har möjlighet att på vissa
villkor begära att gruvmyndigheten justerar den avtalsbaserade
brytningsavgiften så att den svarar mot ändringen
i det ekonomiska värdet av gruvmineralen. Gruvmyndigheten
ska då beakta de grunder som påverkar det ekonomiska
värdet av gruvmineralen och det avtal som parterna slutit
om det.
Om biprodukter från gruvdrift inte används inom
gruvdriften, ska innehavaren av gruvtillstånd betala fastighetsägarna
en årlig ersättning per fastighet för
nyttan av biprodukterna. Ersättningen kan uppgå till
högst tio procent av inkomsten från försäljningen
av biprodukterna.
Den ersättning som ska betalas för skada och olägenhet
motsvarar vad som gäller i nuläget. Däremot
ska skyldigheterna i anknytning till nedläggning av verksamheten
och efterbehandling vara mer omfattande. En väsentlig ändring här är
ett nytt förfarande med säkerheter. Det behandlas
nedan.
De föreslagna bestämmelserna om gruvdrift är över
lag lämpliga, anser utskottet. De största ändringarna
som utskottet föreslår gäller ersättningarna
för gruvdrift. Enligt utskottets förslag ska bestämmelserna
om brytningsersättning ändras så att
ersättningen för metallmalmer bestäms
enligt det genomsnittliga priset på malmen i fråga
under hela året (100 § 2 mom. 1 punkten) och så att
fastighetsägaren och innehavaren av gruvtillstånd
såsom nu kommer överens om beloppet av brytningsersättningen
för andra gruvmineral (100 § 2 mom. 2 punkten).
Därmed blir grunden för ersättningen
rättvisare både för mottagaren och betalaren
i och med att den väger in även stora fluktuationer
i priset på metallmalm under årets lopp. Alla
metallmalmer börsnoteras, så grunden för
prissättningen är klar.
Värdet på de respektive gruvmineral som nämns
i 2 mom. 2 punkten i paragrafen varierar mycket sinsemellan, så utskottet
anser att den föreslagna fasta grunden för ersättningar
i euro inte tillgodoser parternas rättigheter på behörigt sätt.
De här mineralen har dessutom inte alltid ett offentligt
noterat pris utifrån vilket brytningsersättningen
kunde bestämmas på motsvarande sätt som
regeringen föreslår i fråga om metallmalmer.
Utskottet föreslår därför att
fastighetsägaren och innehavaren av gruvtillstånd
kommer överens om brytningsersättningen för
mineralerna under 2 punkten eller, om någondera parten föreslår
det, att gruvmyndigheten fastställer brytningsersättningen.
Båda avtalsparterna har dessutom rätt att begära
att gruvmyndigheten justerar ersättningen, om de grunder
som påverkar ett gruvminerals ekonomiska värde
har förändrats i väsentlig grad. En avtalsbaserad
procedur svarar mot den gällande lagen. Gruvmyndigheten
ska centraliserat ha hand om ansökningsärenden.
Arbets- och näringsministeriet ska se till att myndigheten
får behöriga anvisningar. Närmare bestämmelser
om grunderna för brytningsersättningen och om
ansökningar om fastställelse och justering får
utfärdas genom förordning av statsrådet.
Utskottet föreslår också en ändring
i hur inlösningsersättningen utifrån
fastighetsägarens inlösningsyrkande ska bestämmas
(86 §). Enligt regeringens förslag ska principen
om full ersättning tilllämpas. Propositionen innebär
att inlösningspriset utöver ersättning
enligt inlösningslagen ska innefatta ersättning
för gruvmineralerna på området. Det kan
enligt utskottet vara mycket svårt att uppskatta värdet
på gruvmineralerna på inlösningsområdet
vid inlösningstidpunkten, så propositionen innebär
att det finns alltför mycket oklarheter när det
gäller att uppskatta inlösningspriset. Därför
föreslår utskottet att bestämmelserna
preciseras genom att inlösningsersättningen kopplas
till värdet av det område som ska lösas
in så att ersättningen är en och en halv gång
detta värde.
I fråga om gruvdrift preciserar utskottet enligt detaljmotiveringen
nedan bestämmelserna om bl.a. tillståndsansökan,
hinder för beviljande av gruvtillstånd, förlängning
av tillståndet och information om tillståndet.
Guldvaskning
Enligt propositionen (21 och 22 §) ska guldvaskning
på statsägda områden bygga på tillstånd (guldvaskningstillstånd)
och inte längre på inmutningsrätt som
den gällande lagen föreskriver. Tillståndet
ger innehavaren ensamrätt att leta efter, kartlägga,
ta till vara och utvinna guld på guldvaskningsområdet.
Utöver konventionell guldvaskning tillåts också maskinell
vaskning, om inte någon annan lagstiftning (som naturvårdslagen)
hindrar det. På guldvaskning på annan än
statsägd mark tillämpas marktäktslagen och
annan miljölagstiftning, såsom vattenlagen, separat
för varje fall.
Det föreslås att den maximala giltighetstiden för
tillståndet inte längre ska begränsas.
Syftet är att den konventionella guldvaskningen ska bevaras
på de områden där den lämpar
sig med hänsyn till andra mål och syften med användningen av
naturskyddsområden och vildmarker. Ersättningarna
för guldvaskning ska stiga från 10 till 50 euro
per hektar och skyldigheterna att underhålla och efterbehandla
guldvaskningsområdet utvidgas. Utskottet ser det som motiverat
att enligt förslaget harmonisera bestämmelserna
om guldvaskning med reglerna för malmletning.
Med stöd av 182 § 2 mom. förfaller
gruvrätter som gäller guldvaskning efter en övergångsperiod
på 8 år. Innehavare av gruvrätt ska ändå ha
företräde när det gäller guldvaskningstillstånd,
om ansökan om tillstånd görs innan gruvrätten
upphör att gälla. Rent konkret innebär
de nya bestämmelserna bland annat att maskinell guldgrävning
i Lemmenjoki nationalpark kommer att upphöra efter övergångsperioden.
Nationalparken är ett skyddat område som numera
hör till EU:s nätverk Natura 2000. Enligt skyddsbestämmelserna
har maskinell guldvaskning varit förbjudet där
sedan 1991. Men det har varit tillåtet att fortsätta
gräva på de inmutnings- och gruvområden
som gällde innan skyddsbestämmelserna ändrades
den 10 april 1991. Enligt utredning täcker alla inmutnings-
och utmålsområden plus områden med fyrhjulingsvägar
in sammantaget 480 hektar av nationalparken, som totalt omfattar
280 000 hektar. Man räknar med att det finns åtminstone
1 200 kg guld kvar för guldvaskning. Bara ungefär
en fjärdedel kommer att kunna utvinnas utan maskiner. De
fyndigheter som hittats kommer enligt beräkningar att kunna
grävas ut med maskin på ca 15 år. De
företag som bedriver guldgrävning på området
har gjort stora investeringar både i materiel och infrastruktur.
Eftersom guldgrävning bara kan pågå när
marken inte är frusen, dvs. ca fyra månader om året,
blir amorteringstiderna för investeringarna relativt långa.
Både miljöutskottet och grundlagsutskottet anser
att det räcker med en åttaårig övergångstid.
Grundlagsutskottet menar ändå att det inte heller
finns något hinder för att förlänga övergångstiden
i någon mån och bestämma att skyldigheten
att iståndsätta det berörda området
börjar först efter övergångstiden.
Miljöutskottet påpekar att grävningarna
kan komma att öka i intensitet under den återstående
tiden när utmålen för guldvaskning upphör
att gälla och det i sin tur kan förvärra
miljökonsekvenserna inte minst i Lemmenjokiområdet.
Enligt propositionen är målet att villkoren
efter en åttaårig övergångsperiod
ska vara lika för alla som vid olika tidpunkter har inlett
guldvaskning när det gäller begränsningar
av verksamheten utifrån miljöskäl och
hållbar utvinning av naturresurser. Utskottet anser att
principen är motiverad men att övergångstiden
bör utformas så att lösningen blir skälig
för alla berörda och väger in dels miljökonsekvenserna
av maskinell grävning, dels följderna av att sättet
att utöva näring begränsas. Likaså bör
det beaktas att de skärpta bestämmelserna om underhåll
och efterbehandling också gäller verksamhet som
bedrivs med stöd av gällande gruvrätter.
Verksamhetsutövaren ska bland annat sörja för
att gruvområdet och hjälpområdet iståndsätts,
snyggas upp och anpassas till landskapet (143 §). Således
ser utskottet det som motiverat att förlänga övergångstiden
till 15 år så att skyldigheten att iståndsätta
området börjar först efter att övergångstiden
har gått ut (182 § 2 mom.). I fråga om skyldigheten
att iståndsätta området ska de allmänna
bestämmelserna om att avsluta gruvdriften (15 kap.) följas.
Enligt dem ska iståndsättningsskyldigheten fullgöras
senast två år från det att gruvtillståndet
har förfallit eller återkallats.
Enligt utredning kommer de miljötillstånd som
gäller området att ses över senast 2017.
Med hänvisning till miljöutskottets utlåtande
ser utskottet det som viktigt att man mer ingående tar hänsyn
till en kontrollerad nedläggning av den maskinella verksamheten
när tillståndsvillkoren justeras. Dessutom bör
tillståndsvillkoren övervakas noggrant.
Säkerheter
Enligt propositionen ska det krävas säkerhet
(kapitel 10) för malmletning enligt malmletningstillstånd,
guldvaskning och gruvdrift. Säkerheten ska täcka
in kostnaderna för efterbehandling, eventuell skada och
olägenhet i fråga om malmletning och guldvaskning.
När det gäller gruvdrift ska säkerheten
täcka in de skyldigheter som gäller avslutande åtgärder
och efterbehandling. Säkerheten kompletterar den säkerhet som
miljöskyddslagen (42 § 3 mom.) kräver
för avfallshantering och den skyldighet till kärnavfallshantering
som kärnenergilagen (6 och 7 kap.) föreskriver
i fråga om uran och torium.
I likhet med miljöutskottet anser ekonomiutskottet
att bestämmelserna om säkerhet är mycket
behövliga. I sitt utlåtande noterar miljöutskottet
att efterbehandlingen i vissa fall uteblivit på grund av
bristerna i den gällande lagen. Förfarandet med
säkerheter kommer också att gälla pågående
gruvprojekt.
Enligt motiven till propositionen kan säkerheten vara
till exempel en bankdeposition eller försäkring.
Det som då närmast kommer i fråga är en
borgensförsäkring. Däremot kan ansvarsförsäkringar
inte anses medge tillräckligt skydd. Det är viktigt
att välja försäkring med tanke på att
den ska ge ett långvarigt skydd och att säkerheten
lätt ska kunna realiseras om det behövs. Likaså måste
man komma ihåg att säkerheterna också bör
kunna förvärvas utomlands inom ramen för
EU-lagstiftningen om den inre marknaden och Världshandelsorganisationens
(WTO) avtal om handel med tjänster (GATS). När
myndigheten bestämmer tillståndsvillkoren ska
den beakta att värdet på vissa typer av säkerheter
kan sjunka till exempel när det verkliga värdet
förändras och att de omständigheter som
gäller skyddet kan försämras. Då kan
det uppstå ett behov att kräva extra säkerheter
eller en ny säkerhet med bättre skydd. I det här
sammanhanget föreslår utskottet i detaljmotiveringen
nedan (109 §) att gruvmyndigheten får mer omfattande rättigheter
att justera säkerheten.
Propositionen ger gruvmyndigheten en bred beslutanderätt
och samtidigt också ett ansvar för att bestämma
typen av och storleken på säkerheten. Liknande
bestämmelser om säkerheter föreslås
också i propositionen om den nya avfallslagstiftningen
som för närvarande behandlas i riksdagen (RP 199/2010
rd, 43 a-c § i miljöskyddslagen). Utskottet ser
det som viktigt att myndigheterna följer samordnade principer
för att bestämma säkerheter. Den som
beslutar om säkerheter måste ha gedigen specialkompetens. Ministerierna
bör i samråd se till att handläggarna
får instruktioner och utbildning på behörigt sätt.
Kommuner
Nya fyndigheter har företrädesvis hittats
i norra Finland, vilket har lett till att kommunerna dels fått
mer inkomster från gruvdrift, dels blivit belastade framför
allt till följd av olika slags förfaranden med
yttranden. Den lag som ska upphävas har inneburit en mycket
omfattande förvaltningsprocess i kommunerna. Det har hänt
att det sökande bolaget, magistraten och ministeriet har begärt
flera utlåtanden om samma projekt av kommunen under de
olika faserna i processen.
Den nya gruvlagen kommer att avlasta kommunerna i det här
avseendet. Deras arbete med kartor underlättas eftersom
den nya lagen inte anger någon maximistorlek för
malmletningsområden. Undersökningen av eventuella
hinder för malmletningstillstånd ligger till största
delen på gruvmyndighetens ansvar, så det sökande bolaget
behöver inte längre begära någon
utredning om hinder av kommunen. Dagens problem med inexakt kartinformation
väntas också minska, eftersom det kommer att finnas
noggrannare uppgifter att få om fastighetsgränser
och byggplatser. Till skillnad från den gällande
lagen har den nya lagen dessutom en särskild bestämmelse
(175 § 2 mom.) om att kommunen har rätt att ta
ut avgifter för sina åtgärder som grundar
sig på lagen.
Uran
Regeringen föreslår strängare bestämmelser
för uran och torium än vad som tillämpas
på andra gruvmineraler. Man måste alltid ha tillstånd
för malmletning i fråga om dem (9 §)
och för brytning av uran krävs det tillstånd
både enligt gruvlagen och kärnenergilagen. I stället
för gruvmyndigheten är det statsrådet
som avgör gruvtillståndsärenden som gäller
utvinning av uran och torium. Ansökningar om tillstånd
att bryta uran avgörs efter prövning utifrån
ett övergripande samhällsintresse enligt kärnenergilagen. Ett
ytterligare kriterium för tillstånd att bryta uran är
att den kommun där verksamheten planeras förordar
att tillståndet beviljas. Brytning, anrikning och behandling
av uran ska dessutom alltid föregås av en miljökonsekvensbedömning. Strålskyddslagen
föreskriver om strålsäkerhet.
Utskottet anser att det är motiverat med striktare
regler för uran och torium än för andra
gruvmineraler. Uran förekommer hos oss som biprodukt från
gruvdrift och för närvarande pågår
ett projekt kring att nyttja uran. Enligt lagförslaget ska
den som bedriver malmletning mycket noggrant till gruvmyndigheten
rapportera resultaten av alla undersökningar som gjorts
utifrån malmletningstillståndet. Då får
gruvmyndigheten också veta om fyndigheter av uran eller
torium påträffats.
Övrigt
Biprodukt.
Biprodukt av gruvdrift är av lagtekniska skäl
definierat i 17 § 1 mom. 2 punkten i förslaget
till gruvlag. Begreppet är avsett att individualisera material
som bryts inom gruvdrift, som inte är gruvmineral och för
vilket ersättning för biprodukter betalas ut i
de fall som anges i 101 §. Biprodukten avgränsar
rättigheterna enligt gruvlagen för den som bedriver
gruvdrift i relation till både markägaren och
marktäktslagen.
Begreppet är inte menat att tillämpas i avfallslagstiftningen
eller någon annan lagstiftning. Bestämmelsen i
17 § 1 mom. 2 punkten föreskriver inte om vad
som hör till tillämpningsområdet för
avfallslagstiftningen och avgränsar inte tillämpningen
av denna. Definitionen av utvinningsavfall enligt statsrådets
förordning om utvinningsavfall (379/2008) är
viktig i tillämpningen av avfallslagstiftningen. Så som
det står i detaljmotiven till 17 § 1 mom. 2 punkten
i förslaget till gruvlag kan utvinning av biprodukter av
gruvdriften kräva miljötillstånd med
stöd av miljöskyddslagen om det är fråga
om avfall.
Tredimensionellt fastighetssystem.
Utskottet har satt sig in i utvecklingen av ett tredimensionellt
fastighetssystem (3D) som utreds för närvarandeJord-
och skogsbruksministeriets arbetsgruppspromemorior 2008:1.
Projektet bygger på en idé att bilda självständiga
fastigheter ovan eller under jord och bestämma deras dimensioner
både horisontalt och vertikalt. En tredimensionell fastighet ska
utgöra en enhet i fråga om ägarskap, överlåtelser
och inteckningar. Sådana fastigheter ska enligt de preliminära
planerna användas i anknytning till byggprojekt i tätt
bebyggda områden. Utskottet anser att man under de fortsatta utredningarna
också bör se närmare på vilka
fördelar och nackdelar som eventuellt kan uppstå om
det tredimensionella fastighetssystemet tilllämpas för
behoven inom gruvdriften. Här bör det beaktas
att största delen av de framtida gruvprojekten väntas
gälla underjordiska gruvor.
Uppföljning och utbildning.
Med sina övergångsbestämmelser och
beröringspunkter med annan lagstiftning är gruvlagen
ytterst omfattande och till viss del svår att få grepp
om. Utskottet lägger därför vikt vid
vägledning och information för att lagen ska kunna
sättas i kraft och tillämpas utan problem.
Genomförandet av en så här övergripande
ny reglering kommer att kräva att myndigheterna intensivt
ger akt på vilka effekter lagen får och hur den
fungerar. Utskottet har ovan lyft fram de frågor som måste
bevakas och miljöutskottet har också i sitt utlåtande
pekat på vissa specifika faktorer för uppföljningen.
Detaljmotivering
1. Gruvlag
3 §. Lagens förhållande till annan
lagstiftning.
Paragrafen har kompletterats genom att inkludera dammsäkerhetslagen
(494/2009) bland de tilllämpliga speciallagarna.
Den lagen har en nära koppling till gruvdrift.
4 §. Myndigheter och deras uppgifter.
Utskotttet har gjort en teknisk rättelse i paragrafen
för att beakta att Säkerhetsteknikcentralen byter namn
till Säkerhets- och kemikalieverket den 1 januari 2011
(RP /2010 rd).
34 §. Tillståndansökan.
Preciseringar har gjorts i 1 mom. 4 punkten i fråga
om vad som avses med förutsättningarna för
verksamheten när det gäller anökningar
om malmletnings- och gruvtillstånd. Eftersom malmletningstillstånd
kräver att man med fog kan anta att det finns gruvmineraler
på området, ska en utredning över detta presenteras
i ansökan. På motsvarande sätt ska en
ansökan om gruvtillstånd innehålla en
redogörelse för att fyndigheten är utvinningsbar.
37 §. Utlåtanden om tillståndsansökan.
Utskottet har rättat till paragrafen rent tekniskt
för att beakta att de regionala miljöcentralernas
uppgifter överfördes till närings-, trafik-
och miljöcentralerna den 1 januari 2010.
40 §. Information om tillståndsansökan.
Bestämmelsen har preciserats så att man i
situationer där det finns mer än 30 sakägare
som ska underrättas om en kungörelse kan välja
mellan antingen vanlig delgivning eller offentlig delgivning. Denna ändring
föranleder också en ändring av 58 § 4
mom. Möjligheten till offentlig delgivning behövs,
för antalet sakägare kan vara mycket stort. Ett
ytterligare problem med vanlig delgivning är att uppgifterna
i fastighetsdatasystemet inte i alla delar är i realtid.
44 §. Förbehållsanmälan.
I denna paragraf har 2 mom. ändrats så att
den i fråga om bestämmelserna om skyddade zoner
motsvarar den gamla gruvlagen. Någon sådan zon
behövs inte när samma innehavare har rättigheterna
till området enligt gruvlagen.
46 §. Hinder för beviljande av malmletningstillstånd
och guldvaskningstillstånd.
Enligt 1 mom. 7 punkten får tillstånd inte
heller utan särskild orsak beviljas för ett område
i fråga om vilket kommunen av någon grundad anledning
som har samband med planläggning eller annan områdesanvändning
motsätter sig att tillstånd beviljas. Enligt propositionsmotiven
(s. 105) kan kommunen motsätta sig att tillstånd
beviljas till exempel på grund av ett markanvändningsändamål
som enligt planerna redan ska börja genomföras
eller något annat markanvändningsändamål
som inte kan förenas med verksamheten. För att
säkerställa en enhetlig tillämpning av
bestämmelsen preciserar ekonomiutskottet detaljmotiven
på denna punkt med att en grundad anledning som har samband
med något annat markanvändningsändamål
bör gå att jämställas med planläggning.
Till denna del kan bestämmelsen bli tillämplig
inte minst när planläggningsprocessen redan är
långt skriden och planen, om den blir godkänd,
skulle kunna bli ett hinder för att bevilja tillstånd.
Utskottet föreslår ingen ändring i den
egentliga författningstexten.
Ett nytt 3 mom. har fogats till paragrafen. Där förtydligas
villkoren för malmletningstillstånd. Tillstånd
får beviljas bara om man med fog kan anta att det finns
gruvmineraler på området. Enligt tilllägget
i 34 § ska den sökande i sin tillståndsansökan
redogöra för vad bedömningen om mineralfyndigheten
bygger på.
48 §.Hinder för beviljande av gruvtillstånd.
I 2 mom. i denna paragraf anges de vanligaste hindren för
gruvtillstånd trots att de övriga tillståndsvillkoren är
uppfyllda. Enligt propositionen ska tillstånd vägras
bl.a. vid synnerligen påtagliga skadliga miljökonsekvenser
eller när ortens bosättnings- eller näringsförhållanden
i synnerligen hög grad försämras. Utskottet
har ansett det ändamålsenligt att mildra dessa
kriterier så att man vid varje enskild intressejämförelse
mer jämlikt kan beakta såväl miljövärden och
de lokala boende- och näringsförhållandena som
nyttan med gruvdriften.
50 §. Hinder för beviljande av tillstånd
inom samernas hembygdsområde, skoltområdet och det
särskilda renskötselområdet.
Här har utskottet gjort en stilistisk ändring.
58 §. Information om tillståndsbeslut.
I denna paragraf ändras 2 mom. för att beakta överföringen
av de regionala miljöcentralernas uppgifter till närings-,
trafik- och miljöcentraler från och med den 1
januari 2010.
Vidare har 4 mom. preciserats till följd av ändringen
i 40 §. Om mer än 30 kända personer ska
underrättas om ett beslut eller om antalet personer är
okänt, får information om saken ges i en tidning
där mottagaren bäst kan väntas få informationen.
63 §. Förlängning av gruvtillstånds
giltighetstid.
Utskottet har preciserat bestämmelsen på det sätt
som grundlagsutskottet förutsatte. Myndigheten får
låta bli att förlänga ett gruvtillstånd
av orsaker som har att göra med tillståndshavaren bara
om tillståndshavaren väsentligen har brutit mot
lagstadgade skyldigheter eller tillståndsvillkoren.
74 §. Meddelande av beslut om överföring
av tillstånd och information om detta.
Enligt 5 mom. ska uppgift om ett beslut om överföring
av tillstånd antecknas i fastighetsdatasystemet. Utskottet
påpekar att uppgifter om tillstånd som gäller
ett fastighets område redan finns i fastighetsregistret.
Enligt den föreslagna bestämmelsen ska registeruppgifterna
kompletteras med uppgifter om tillståndshavaren, vilka å sin
sida vid behov kan tas ur gruvregistret. I syfte att undvika överlappande
registeranteckningar föreslår utskottet att 5
mom. ska utgå.
76 §. Förbehållsbesluts giltighet.
Utskottet har preciserat 2 mom. med att förbehållet
upphör att gälla bara till den del malmletningstillstånd
söks med stöd av den företrädesrätt
förbehållet ger. Detta motsvarar regleringen i
den gamla gruvlagen. En precisering behövs när
man beaktar förbehållens förlängda
giltighetstid.
84 §. Bestämmande av föremålet
för inlösen och grundande av nyttjanderätt.
86 §. Fastighetsägares inlösningsyrkande.
Paragrafens 4 mom. inenhåller bestämmelser
om hur inlösningsersättningen bestäms.
Enligt vad regeringen föreslår ska principen om
full ersättning tillämpas. Propositionen innebär
att inlösningspriset utöver ersättning
enligt inlösningslagen ska innefatta ersättning
för gruvmineralerna på området. I detta
avseende hänvisar propositionens detaljmotivering till
ersättningen enligt den föreslagna 100 § (brytningsersättning).
Utskottet anser att utgångspunkten för bestämmelserna
i sig är motiverad. Inlösningspriset ska innefatta
ersättning också för gruvmineralerna
inom det inlösta området. När man beaktar
att det kan vara mycket svårt att uppskatta värdet
på gruvmineralerna på inlösningsområdet
vid inlösningstidpunkten, innebär propositionen
att det finns alltför mycket oklarheter när det
gäller att uppskatta inlösningspriset. Därför föreslår
utskottet att bestämmelserna preciseras genom att inlösningsersättningen
kopplas till värdet på det område som
ska lösas in så att ersättningen uppgår
till en och en halv gång värdet på de
fastigheter som blir kvar på området. Utskottets
förslag motsvarar praxis enligt den gällande vattenlagen
(264/1961).
100 §. Brytningsersättning.
Denna bestämmelse har preciserats. Brytningsersättningen
ska beräknas på den mängd metall i malmen
som man lyckats utvinna vid anrikningen eller till följd
av någon annan förädling. Det årliga
genomsnittspriset beskriver metallers prisnivå bättre än
priset en viss dag, såsom regeringen föreslår.
139 §. Besiktningsorgans skyldigheter.
En hänvisning till samiska språklagen har
lagts till i bestämmelsen i enlighet med vad grundlagsskottet förutsatte.
146 §. Slutbesiktning.
En teknisk rättelse har gjorts i denna paragraf i syfte
att beakta att de regionala miljöcentralernas uppgifter överfördes till
närings-, trafik- och miljöcentralerna den 1 januari
2010.
152 §. Myndigheternas rätt att få uppgifter.
En teknisk rättelse har gjorts i denna paragraf i syfte
att beakta att de regionala miljöcentralernas uppgifter överfördes
till närings-, trafik- och miljöcentralerna den
1 januari 2010.
153 §. Gruvmyndighetens besiktningsrätt.
Denna paragraf har ändrats på det sätt
som grundlagsutskottet förutsatt.
Dess 1 mom. preciseras genom en hänvisning till 39 § i
förvaltningslagen. På detta sätt kan man
bättre se till att inspektionerna av tillsynskaraktär
enligt gruvlagen reglera tillräckligt exakt och att bestämmelserna
ger tillräckliga garantier mot missbruk.
Paragrafens 2 mom. ändras i fråga om besiktningsrätten
i lokaler som omfattas av hemfrid. Hemfriden ska inte brytas när
det gäller utredning av mindre grava förbrytelser
där det strängaste straffet är böter.
Därför har utskottet uteslutit lindrig skadegörelse
(35 kap. 3 § i strafflagen) från paragrafens räckvidd.
Vidare har utskottet som villkor lagt till att inspektion får
utföras bara om det är nödvändigt
för att utreda ett straffbart förfarande.
159 §. Rätt att inleda ett ärende.
En teknisk rättelse har gjorts i denna paragraf för
att beakta att de regionala miljöcentralernas uppgifter överfördes
till närings-, trafik- och miljöcentralerna den
1 januari 2010.
161 §. Åtalsrätt.
En terminologisk justering har gjorts i paragrafen.
165 §. Besvärsrätt.
En teknisk rättelse har gjorts i denna paragraf i syfte
att beakta att de regionala miljöcentralernas uppgifter överfördes
till närings-, trafik- och miljöcentralerna den
1 januari 2010.
175 §. Avgifter.
Paragrafens 2 mom. innehåller bestämmelser
om de avgifter kommunen kan ta ut för åtgärder
som grundar sig på gruvlagen. Utskottet har preciserat
dess ordalydelse i syfte att undvika tolkningsproblem. Efter ändringen
motsvarar momentet praxis i motsvarande lagstiftning. Preciseringen
inverkar inte på bestämmelsernas materiella innehåll.
178 §. Allmän övergångsbestämmelse.
Säkerhetsteknikcentralen blir Säkerhets- och
kemikalieverket den 1 januari 2011, och således har 2 mom. ändrats
för att beakta den eventualitet att gruvlagen träder
i kraft först efter den 1 januari 2011.
187 §. Brott mot gruvbestämmelserna i verksamhet
som bedrivs med stöd av inmutningsrätt och gruvrätt.
En terminologisk justering har gjorts i paragrafen.
2. Lag om ändring av kärnenergilagen
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna.
Övergångsbestämmelsen har preciserats
med tanke på de tillståndsärenden som
kommer att vara anhängiga när lagändringen
träder i kraft.