Detaljmotivering

1. Lag om ändring av 13 och 79 § i förvaltningsprocesslagen

Bestämmelsen om allmänna villkor för besvärstillstånd.

I 13 § i förvaltningsprocesslagen föreslås bestämmelser om allmänna villkor för besvärstillstånd inom förvaltningsprocessen. Tanken är egentligen inte att utvidga tillämpningsområdet för besvärstillstånd utan det ingår särskilda bestämmelser om behovet av besvärstillstånd i respektive speciallag. Enligt förvaltningsutskottets uppfattning kan den föreslagna allmänna bestämmelsen medverka till större samordning i lagstiftningspraxis när det gäller besvärstillstånd, åtminstone i fråga om kriterierna för besvärstillstånd och andra villkor som har att göra med besvärstillstånd.

Lagutskottet noterar det som sägs i propositionen om att besvärstillstånd inte ska beviljas enligt prövning utan alltid när det finns en grund för tillstånd. Ändå konstateras det bara i paragrafen att det finns omständigheter som motiverar besvärstillstånd. I syfte att förtydliga bestämmelsen föreslår förvaltningsutskottet att det inledande stycket i 13 § 2 mom. i det första lagförslaget preciseras i enlighet med motiven som följer: "När besvärstillstånd enligt någon annan lag krävs för sökande av ändring i förvaltningsdomstolens beslut hos högsta förvaltningsdomstolen, skall besvärstillstånd beviljas om".

Besvär över ett beslut som gäller beslut om sammansättning.

I 79 § förvaltningsprocesslagen föreslås ett nytt 3 mom. som säger att det inte får anföras besvär särskilt över ett beslut som förvaltningsdomstolen har fattat under handläggningen av ett ärende och genom vilket verkställigheten av det överklagade beslutet förbjuds eller avbryts. Förslaget har främst motiverats med att handläggningen av ärenden blir snabbare. Lagutskottet noterar att bestämmelsen föreskriver att förbudet täcker in alla beslut som förvaltningsdomstolen har fattat under handläggningen av ärendet och som "gäller" förbud eller avbrott av verkställigheten av det överklagade beslutet. I så fall skulle förbudet gälla både ärenden där verkställighet har förbjudits eller avbrutits och ärenden där en ansökan om ett förbud eller avbrott har avslagits. Förvaltningsutskottet håller med lagutskottet om att det kan vara problematiskt med avseende på den enskildes rättssäkerhet om bestämmelsen också tillämpas på de sistnämnda fallen. I motiven till propositionen ingår ingen bedömning av hur nödvändigt det är med besvärsförbud. Enligt förvaltningsutskottet kan ett förbud med den föreslagna formuleringen, om verkställigheten fortsätter innan besvär har anförts i huvudsaken, leda till att åtgärder hinner vidtas som i hög grad påverkar den enskildes rättigheter och skyldigheter och åtminstone till viss del kan visa sig vara omöjliga att återta. Med hänvisning till det ovanstående föreslår förvaltningsutskottet att 79 § 3 mom. i den finska versionen av det första lagförslaget ändras enligt följande: "Edellä 1 momentin 4 kohdassa säädetystä poiketen erikseen ei kuitenkaan saa valittaa hallinto-oikeuden asian käsittelyn aikana tekemästä päätöksestä, jolla muutoksenhaun alaisen päätöksen täytän-töönpano on kielletty tai keskeytetty." Ändringen påverkar inte den svenska lagtexten.

Med hänvisning till skälen ovan föreslår förvaltningsutskottet också att den sista meningen i 52 § i lagförslag 13, den sista meningen i 57 § i lagförslag 23, den sista meningen i 56 § i lagförslag 24 och den sista meningen i 67 § i lagförslag 32 ändras i enlighet med innehållet i 79 § 3 mom. i förvaltningsprocesslagen enligt följande: "Över ett sådant beslut av förvaltningsdomstolen som enbart gäller verkställighet och genom vilket verkställigheten av det överklagade beslutet förbjuds eller avbryts får besvär anföras hos högsta förvaltningsdomstolen endast i samband med huvudsaken". I lagförslag 24 beaktas dessutom tekniskt lag 391/2005.

Förvaltningsutskottet omfattar lagutskottets bedömning att lagförslagen 33—35 innehåller bestämmelser som föreskriver att åtgärder som avses i lagen får vidtas innan beslutet i frågan har vunnit laga kraft. Bestämmelserna skiljer sig från bestämmelserna ovan i det hänseendet att ett villkor för att ett beslut som inte har vunnit laga kraft ska få verkställas är, formulerat på ett lite annat sätt, att överklagande inte blir onödigt på grund av verkställigheten och att det måste ställas godtagbar säkerhet för ersättning av de olägenheter, skador och kostnader som verkställigheten av ett icke laga kraft vunnet beslut medför. Bestämmelser av den här typen kan anses ge relevanta garantier för att ett förbud mot att särskilt anföra besvär i dessa fall inte medför några problem med avseende på rättssäkerheten. Dessa garantier täcker emellertid inte in 21 § 4 mom. i lagförslag 34 eller 21 kap. 3 § 3 mom. i lagförslag 35. Följaktligen föreslår förvaltningsutskottet att också den sista meningen i 21 § 4 mom. i lagförslag 34 och den sista meningen i 21 kap. 3 § 3 mom. i lagförslag 35 ändras enligt följande: "Över ett sådant beslut av förvaltningsdomstolen som enbart gäller verkställighet och genom vilket verkställigheten av det överklagade beslutet förbjuds eller avbryts får besvär anföras hos högsta förvaltningsdomstolen endast i samband med huvudsaken". För tydlighetens skull påpekar förvaltningsutskottet att 2 kap. 26 § i vattenlagen innefattar bestämmelser om garantier enligt vad som sägs ovan. Därför behöver bestämmelsen i 2 kap. 26 § 6 mom. i lagförslag 35 inte preciseras enligt förslaget ovan.

19. Lag om ändring av 6 § i lagen om Försäkringsinspektionen och 25. Lag om ändring av 4 § i lagen om rättsskyddscentralen för hälsovården

Propositionen inför specialbestämmelser om besvärsrätt i lagen om Försäkringsinspektionen och lagen om rättsskyddscentralen för hälsovården. Därmed får Försäkringsinspektionen och rättsskyddscentralen för hälsovården rätt att överklaga ett beslut av förvaltningsdomstolen genom vilket domstolen har avgjort besvär som anförts över ett beslut av Försäkringsinspektionen respektive rättsskyddscentralen. Förslagen motiveras med att lagstiftningen blir tydligare.

I sin praxis har grundlagsutskottet ansett det vara exceptionellt inom förvaltningsprocessen att en myndighet får rätt att överklaga. Framför allt har grundlagsutskottet ansett att en generell besvärsrätt för myndigheter kan medföra problem med avseende på bestämmelsen om behörigt förfarande i 21 § i grundlagen, eftersom myndigheten i sådana fall formellt kan vara motpart till parterna (t.ex. GrUU 4/2005 rd GrUU 37/2004 rd GrUU 36/2004 rd och GrUU 4/2004 rd). Å andra sidan har grundlagsutskottet ansett det mot bakgrunden av grundlagen inte vara något problem att en myndighet har besvärsrätt förutsatt att rättten genom lag begränsas till exempel till kriterier som förutsätts medverka till en samordnad rättspraxis (GrUU 4/2005 rd och GrUU 4/2004 rd). I sådana fall har det vanligen handlat om att myndighetens besvärsrätt är villkorad med besvärstillstånd. Så är det inte i de aktuella lagförslagen. Här bör dessutom noteras att 6 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen ger myndigheter besvärsrätt bland annat om den är nödvändig för det allmänna intresse som myndigheten ska bevaka. Med hänvisning till grundlagsutskottets praxis föreslår förvaltningsutskottet i överensstämmelse med utlåtandet från lagutskottet att bestämmelserna om allmän besvärsrätt för Försäkringsinspektionen och rättsskyddscentralen för hälsovården stryks i lagförslag 19 och 25.

26. Lag om ändring av 24 § i mentalvårdslagen

I mentalvårdslagen ändras 24 § 2 mom. till att ändring inte får sökas genom besvär i förvaltningsdomstolens beslut om omhändertagande av egendom eller begränsning av kontakter. Förslaget motiveras med att det i dessa fall är fråga om beslut som hör samman med psykiatrisk behandling och fattas på medicinska grunder. Vidare sägs att besluten inte ingriper i patientens rättsliga ställning på ett så betydande sätt att det med avseende på rättssäkerheten kan anses nödvändigt att beslutet ska kunna överklagas i två instanser. Begränsning av kontakter regleras i 22 j § 2 mom. i mentalvårdslagen. Besluten om begränsning av kontakter grundar sig inte alltid bara på en medicinsk bedömning av patientens tillstånd, om man ser till formuleringarna i lagparagrafen, påpekar lagutskottet i sitt utlåtande. Möjligheten till fortsatt överklagande medverkar till en samordnad handläggning av dessa frågor i olika förvaltningsdomstolar. Dessutom menar lagutskottet att patientens rätt att hålla kontakten med människor utanför vårdinrättningen är en så viktig faktor för patientens rättsliga ställning att det krävs tungt vägande skäl för att möjligheten att överklaga i två instanser ska begränsas. Lagutskottet menar att propositionen inte innehåller några sådana grunder och föreslår därför att förbudet mot att överklaga beslut om begränsning av kontakter stryks. Förvaltningsutskottet håller med lagutskottet och påpekar dessutom att det i en proposition som gäller barnskyddslagen (RP 225/2004 rd) föreslås att ett ärende som gäller begränsningar i kontakter ska kunna överklagas i två instanser. Med hänvisning till detta föreslår förvaltningsutskottet att förbudet mot att överklaga beslut om begränsning av kontakter stryks i 24 § 2 mom. i lagförslag 26.

I och med att 24 § 2 mom. i övrigt gäller överklagande i beslut av rättsskyddscentralen för hälsovården föreslår förvaltningsutskottet för tydlighetens skull att bestämmelsen om besvärsförbud i beslut av förvaltningsdomstolen som gäller omhändertagande av egendom flyttas över och blir sista mening i 24 § 1 mom. (1423/2001), som inte ingår i propositionen.

Vidare föreslås 24 § 3 mom. kompletteras med att besvär över beslut av rättsskyddscentralen för hälsovården inom besvärstiden får lämnas in till den överläkare vid sjukhuset som svarar för den psykiatriska vården eller till någon annan som utsetts för uppgiften. Enligt uppgifter till utskottet har avsikten inte varit att ändra den sista meningen om skyldighet att skicka ut dokument eftersom det har ansetts att överläkaren för ett sjukhus, när besvären gäller ett beslut av rättsskyddscentralen för hälsovården, inte kan skicka ut dokument som det överklagade beslutet grundar sig på till myndigheter eller lämna utlåtanden med anledning av överklagandet. Men också i dessa fall ska överläkaren utan dröjsmål skicka besvärsskriften till besvärsmyndigheten. För tydlighetens skull föreslår förvaltningsutskottet att den sista meningen i 3 mom. ändras enligt följande: "Överläkaren skall utan dröjsmål tillställa besvärsmyndigheten besvärsskriften samt de handlingar som ligger till grund för hans eller hennes överklagade beslut och sitt utlåtande om beslutet med anledning av besvären".

27. Lag om ändring av 39 § i lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården

Enligt 39 § 3 mom. i den gällande lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården ska beslut som avses i 25—30 § omedelbart verkställas trots att de har överklagats. Bestämmelserna gäller åtgärder som rättsskyddscentralen för hälsovården kan vidta för att säkerställa behörig yrkesmässig verksamhet inom hälso- och sjukvården. Regeringen föreslår preciseringar av vad 3 mom. strängt taget ska gälla samtidigt som tillämpningsområdet för 3 mom. utsträcks till beslut som avses i 31 och 32 §. Dessutom föreslås ett nytt 4 mom. som täcker in situationer som avses i 25 § 1 och 2 mom. I dessa fall får åtgärder för verkställigheten vidtas när rättsskyddscentralen för hälsovården förordnar om det.

De säkerhetsåtgärder som ingår i 25—32 § är förenade med många olika rättssäkerhetsaspekter. För det första är det viktigt att komma ihåg de yrkesutbildade personers rättssäkerhet som åtgärderna gäller. Samtidigt är det viktigt att förfarandet är både effektivt och snabbt för att patientsäkerheten inte ska komma i farozonen onödigt mycket på grund av procedurerna. Dessutom bör det bedömas om förfarandet är lämpligt i ett myndighetsperspektiv.

Förvaltningsutskottet menar att 25—32 § i lagen inte i alla hänseenden entydigt säger ut vilken typ av åtgärder av rättsskyddscentralen som avses. Formuleringarna bör först utredas i ett helhetsperspektiv för att det sedan ska gå att tillgodose olika parters behov av rättssäkerhet och införa ett rationellt förfarande. Därefter kan nödvändiga förslag läggas fram utifrån en särskild beredning. Av den anledningen föreslår förvaltningsutskottet att 39 § 3 och 4 mom. i lagförslag 27 stryks.

33. Lag om ändring av 144 § i markanvändnings- och bygglagen

I lagen föreslås 144 § 1 mom. blir preciserat med att det krävs en grundad anledning för rätt att påbörja arbeten och att verkställigheten inte gör ändringssökandet onödigt. Förvaltningsutskottet påpekar att "grundad anledning" och "att verkställigheten inte gör ändringssökandet onödigt" är en aning tvetydiga uttryck, men tillåter att olika typer av situationer i levande livet beaktas. Samma uttryck ingår också i 101 § 1 mom. i miljöskyddslagen (). Enligt förvaltningsutskottets uppfattning räcker det inte i alla situationer med att ställa säkerhet för att garantera att ändringssökande blir onödigt på grund av verkställighetsåtgärder. Tillståndsmyndigheten måste noga avväga förutsättningarna för att bevilja rätt att påbörja arbeten och upplysa den sökande om att ett eventuellt upphävt tillstånd kan medföra kostnader. Förvaltningsutskottet tillstyrker 1 mom. i enlighet med propositionen.

Enligt 3 mom. kan ett beslut om rätt att påbörja arbeten fattas senast 30 dagar efter besvärstidens utgång. Förvaltningsutskottet noterar formuleringen och menar att den absoluta fristen på 30 dagar är alltför kort för kommunerna. Om en ansökan om tillstånd för att påbörja arbeten lämnas in först mot slutet av fristen för ansökningar, alltså den fjortonde dagen efter att besvärstiden har gått ut, har kommunen bara drygt två veckor på sig att fatta beslutet om rätt att påbörja arbeten. Bara att undersöka förutsättningarna för att bevilja rätt kan dra ut på tiden och kräva kompletterande utredningar samt synförrättningar på byggplatsen. Dessutom kan fristen bli ett problem på grund av de kommunala organens mötesscheman om beslutanderätten inte har delegerats till en tjänsteman. Samma problem ingår också i 21 § i marktäktslagen som är lagförslag 34. Av denna anledning föreslår förvaltningsutskottet att den andra meningen i 144 § 3 mom. i lagförslag 33 och den andra meningen i 21 § 3 mom. i lagförslag 34 ändras enligt följande: "Beslutet skall fattas utan onödigt dröjsmål". Med denna ändring ska den tid kunna beaktas som nödvändigtvis krävs för att frågan ska kunna utredas och behandlas i de kommunala organen.

34. Lag om ändring av 21 § i marktäktslagen

I lagen föreslås att 21 § 2 mom. bland annat ändras så att det krävs grundad anledning för att bevilja tillstånd att påbörja arbeten och så att verkställigheten inte gör ändringssökandet onödigt. Förvaltningsutskottet hänvisar till det som sägs ovan om lagförslag 33 och tillstyrker de föreslagna bestämmelserna i enlighet med propositionen.

Vidare föreskrivs det i 21 § 2 mom. att närmare bestämmelser om meddelande av tillstånd till täktverksamhet innan beslutet vunnit laga kraft utfärdas genom förordning av statsrådet. I sitt utlåtande påpekar lagutskottet att grundlagsutskottet nyligen behandlat ett liknande förslag till komplettering av marktäktslagen med samma typ av normgivningsbehörigheter (GrUU 5/2005 rd). I det sammanhanget ansåg grundlagsutskottet att de flesta av de föreslagna bemyndigandena var alltför öppna och inte uppfyllde de krav på exakt avgränsning av bestämmelser på lagnivå som föreskrivs i 80 § 1 mom. i grundlagen. Lagutskottet menar att förslaget till bemyndigande i 21 § 2 mom. i sak är jämförbart med de bemyndiganden som behandlas i utlåtandet från grundlagsutskottet. Lagutskottets bedömning utmynnar i att den föreslagna ändringen inte bör genomföras utan föregående beredning på behörigt sätt. Lagutskottet föreslår följaktligen att lagförslag 34 avvisas.

Enligt uppgifter till utskottet har det ursprungligen varit meningen, i motsats till vad som sägs i motiven till propositionen, att det med stöd av normgivningsbemyndigandet genom förordning bara ska föreskrivas om möjligheten att geografiskt och tidsmässigt inskränka tillståndet för att påbörja arbeten. Bestämmelsen om tillstånd för att påbörja arbeten kunde således i förekommande fall bara gälla en del av det aktuella området och tidpunkten för när den begränsade täktverksamheten och andra anslutande åtgärder får påbörjas. Dessutom har det ursprungligen varit tänkt att det genom förordning ska föreskrivas om tillståndsmyndighetens anmälningsskyldighet i dessa fall. Enligt förvaltningsutskottet är den föreslagna lagstiftningen nödvändig och lämplig. Samtidigt omfattar förvaltningsutskottet lagutskottets uppfattning att det föreslagna normgivningsbemyndigandet kan jämställas med de tidigare fallen som behandlats av grundlagsutskottet. Däremot anser förvaltningsutskottet att förslaget efter de ovannämnda preciseringarna och med hänsyn till kraven i 80 § 1 mom. i grundlagen kan genomföras med hjälp av nödvändiga bestämmelser som skrivs in direkt i lag. Med anledning av detta föreslår förvaltningsutskottet att den sista meningen om normgivningsbehörighet stryks i 21 § 2 mom. och att en ny mening läggs till efter den första meningen i 2 mom. enligt följande: "Bestämmelsen kan i förekommande fall bara gälla en del av det anhållna området och tidpunkten då täktverksamhet eller andra anknytande åtgärder får påbörjas." För tydlighetens skull påpekar förvaltningsutskottet att det i dessa fall för tillstånd att påbörja arbeten krävs att det finns en grundad anledning, att verkställigheten inte gör ändringssökandet onödigt och att sökanden har ställt en godtagbar säkerhet.

Bestämmelserna i 3 mom. gäller fall då föreskrifter om tillstånd att inleda täktverksamhet enligt 2 mom. lämnas på ansökan efter att beslutet om täktverksamhet har fattats. I momentet ingår också bestämmelser om tillståndsmyndighetens skyldighet att underrätta förvaltningsdomstolen och den överklagande om beslutet att inleda täktverksamhet. På grundval av bestämmelsen gäller skyldigheten också det föreslagna begränsade tillståndet att påbörja täktverksamhet. Det behövs således ingen särskild bestämmelse om underrättandeskyldighet i det här fallet.

I samband med lagförslag 33 ovan föreslår förvaltningsutskottet att 21 § 3 mom. i marktäktslagen ändras. Vidare föreslår förvaltningsutskottet att hänvisningen till 1 mom. i den sista meningen i 3 mom. av lagtekniska skäl ändras till en hänvisning till 2 mom. I samband med 79 § 3 mom. i det första lagförslaget ovan föreslår förvaltningsutskottet också en ändring i den sista meningen i 21 § 4 mom. i marktäktslagen.

Lagförslagen 2, 4—12, 14—18, 20—22 och 28—31 (RP 112/2004 rd)

Utskottet föreslår att lagförslagen godkänns utan ändringar.

3. Lag om ändring av 8 § i lagen om högsta förvaltningsdomstolen (RP 112/2004 rd) och lag om ändring av 2 a § i lagen angående Högsta förvaltningsdomstolen (RP 5/2005 rd)

Utskottet föreslår att lagförslaget godkänns utan ändringar men föreslår att de av lagtekniska skäl förenas till ett nytt lagförslag 3 (RP 112/2004 rd).