Allmän motivering

Reformbehovet, reformens syfte och betydelse

Den pågående totalreformen av regionförvaltningen i Finland är ett exceptionellt omfattande, betydelsefullt och ambitiöst projekt. Fram till nu har förvaltningen under de senaste decennierna setts över och utvecklats genom delreformer med varierande prioriteringar för utvecklingen.

Redan på 1980-talet lyftes begrepp som en fungerande, flexibel, serviceinriktad och produktiv förvaltning fram. På 1990-talet genomfördes betydande reformer inom regionförvaltningen, bl.a. infördes programbaserad regional utveckling och det kommunala beslutsfattandet gavs en starkare ställning i det regionala utvecklingsarbetet. Statliga myndigheter och deras uppgifter har också sammanförts. Mot slutet av 1990-talet minskades antalet länsstyrelser och det inrättades arbetskrafts- och näringscentraler genom reformen Regionförvaltning 2000.

Under de senaste åren har framför allt behovet av bättre tväradministrativt nätverkssamarbete och nya organisatoriska strukturer varit framme. Bland genomförda och pågående utvecklingsprojekt som också inverkar på översynen och utvecklingen av regionförvaltningen kan nämnas åtminstone kommun- och strukturreformprojektet och projekten för regionalisering, samservice, elektronisk ärendehantering i den offentliga förvaltningen och statens produktivitetsprogram. Nämnas bör också att den statliga lokalförvaltningens ansvarsområden har utvidgats och närmar sig nu landskapen till storleken. De har förändrats också annars genom att det skett en specialisering i regionala nätverk. Under de senaste åren har verksamheten de facto organiserats så att en eller några regioner har haft hand om vissa särskilt angivna uppgifter också för andra regionala myndigheter på samma nivå.

Landskapsförbunden har i sin egenskap av regionala utvecklingsmyndigheter ansvar för den regionala utvecklingen och samarbetet bl.a. med statens regionförvaltning och dessutom omfattande planerings- och samordningsuppgifter. Regionutvecklingsresurserna i statsbudgeten kanaliseras huvudsakligen via statsförvaltningen till regionerna. Penningflödet går i ett komplicerat system genom olika myndigheter och förvaltningsområden innan det når sitt mål på regional nivå. Landskapsförbunden har ändå inte fullt ut lyckats utnyttja sina viktigaste instrument — landskapsplaner, landskapsprogram och genomförandeplaner — i det nuvarande systemet.

Utskottet ser den stora regionförvaltningsreformen som en naturlig fortsättning på utvecklingen hittills och på den antagna utvecklingsstrategin. Syftet är att tydligaregöra regionförvaltningsmyndigheternas uppgifter, befogenheter och arbetsfördelning och tillika att skapa en tydlig arbetsfördelning mellan regionförvaltningen och centralförvaltningen. Meningen är att skära ordentligt i antalet myndigheter inom statens lokalförvaltning och att skapa synergier och åstadkomma stora tväradministrativa effektivitetsfördelar till exempel genom att utnyttja tillgänglig specialkompetens. Det finns också en ambition att gallra i uppgifter som blivit eller som snart blir onödiga tack vare bättre lagstiftning, förvaltning och informationsteknik. Myndighetsområdena ska delas upp så att myndigheter, medborgare, företag och sammanslutningar upplever dem som tydliga och lämpliga helheter, inte minst med hänsyn till ekonomiska områden och pendlingsområden, och dessutom ska områdesindelningen samordnas.

Regionförvaltningsreformen syftar till ett starkare samarbete mellan olika förvaltningsområden både på central och regional nivå och mellan olika förvaltningsnivåer. Det är ytterligare ett skäl för utskottet att anse att styrningen av statens regionförvaltning nödvändigt måste bli ett fungerande led i hela styrningen av statsförvaltningen. I ett kundperspektiv är det viktigt att kunna ordna och producera tjänster effektivare och garantera att medborgarna har tillgång till tjänster på de officiella inhemska språken.

När det gäller att stärka och utvidga landskapsförbundens uppgifter utifrån kommunernas styrning och demokratiska beslutsfattande vill utskottet lyfta fram speciellt sådana uppgifter som är viktiga för att främja regional utveckling och större effektivitet och som lämpar sig för en samlande och samordnande regionutvecklingsmyndighet.

Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet att propositionen är behövlig och motiverad. Utskottet tillstyrker lagförslagen med de ställningstaganden och ändringsförslag som framgår av betänkandet.

Regionförvaltningens uppgifter och organisering

Regionförvaltningen i Finland vilar på två pelare, dvs. förvaltningen av landskapsförbunden som bygger på den statliga och den kommunala förvaltningen. I analogi med tanken om två pelare är det enligt utskottets mening motiverat att som i propositionen indela regionala förvaltningsuppgifter efter två huvudlinjer, nämligen regionala utvecklingsuppgifter och regionala jämlikhetsuppgifter.

Till de regionala utvecklingsuppgifterna hänförs bl.a. följande:

• att se till att regionens egna förutsättningar att utvecklas och vilja att utvecklas beaktas i de riksomfattande utvecklingsplanerna och i fördelningen av utvecklingsresurser
• att förbättra medborgarnas livsmiljö och utveckla samhällsstrukturen, utbildningen och kulturlivet enligt regionens behov
• att se till att medborgarnas egna åsikter om hur den egna regionen ska utvecklas avspeglas i regionutvecklingsplanerna och det riksomfattande utvecklingsarbetet.

Till de regionala jämlikhetsuppgifterna hör bl.a. följande:

• att se till att lagstiftningen tillämpas på lika grunder och likvärdigt i alla delar av landet
• att se till att de olika förhållandena i regionerna beaktas när lagstiftningen tillämpas
• att på olika sätt styra myndigheterna i statens lokalförvaltning och de kommunala myndigheterna när de utför sina uppgifter.

Skillnaden mellan olika typer av uppgifter kan beskrivas till exempel som att inslaget av påverkan nerifrån uppåt är starkt precis i de regionala utvecklingsuppgifterna. I jämlikhetsuppgifterna handlar det däremot snarare om styrning uppifrån neråt i hur uppgifterna ska skötas.

Utskottet hänvisar till det som sagts ovan och menar att de roller och den arbetsfördelning som ritats upp för de regionala förvaltningsmyndigheterna i beredningen av reformen är motiverade. Statens regionförvaltning kommer också framöver att ha ansvar för statsförvaltningens nuvarande verkställighets- och utvecklingsuppgifter, för styrningen i regionerna och tillsynen över lagstiftningen och i vissa delar för rättssäkerheten i regionerna. Landskapsförbundet har ansvar för den strategiska utvecklingen av regionerna och för vissa lagfästa regionutvecklingsuppgifter och uppgifter som kommunerna fört över på landskapen. Utskottet inskärper att statens regionförvaltning och landskapsförbunden i sina respektive roller bör ha ett intensivt nätverkssamarbete inte minst när det gäller regionutvecklingen. Samtidigt understryker det att statens regionförvaltningsmyndigheters uppgifter numera inte i tillräcklig grad bestäms utifrån uppgifternas karaktär.

Förvaltningsutskottet anser därför att det är viktig att statens nuvarande rätt splittrade regionförvaltning sammanförs till två multisektoriella myndigheter, regionförvaltningsverk och närings-, trafik- och miljöcentraler. Propositionen tydliggör statens regionförvaltning och underlättar därmed för medborgarna att bilda sig en uppfattning om var deras ärenden behandlas. Att uppgifterna fördelas mellan två typer av myndigheter och indelas i regionala utvecklingsuppgifter och jämlikhetsuppgifter stöder reformens syfte att skapa en regionalförvaltning som i högre grad tar hänsyn till medborgarnas och kundernas behov och som fungerar effektivt och bra.

I den nya regionförvaltningen kan regionförvaltningsverket ha hand om uppgifter på fler än en myndighets ansvarsområde, om man med att utvidga ansvarsområdet kan få myndigheterna att arbeta och använda statens personella och andra resurser effektivare, förbättra tillgången till tjänster, främja regionens finsk- och svenskspråkiga befolknings eller, inom samernas hembygdsområde enligt lagen om sametinget (974/1995), dess samiska minoritets språkliga rättigheter eller säkerställa tillgången till sådan särskild sakkunskap som behövs för uppgifterna, eller om det är ändamålsenligt att utvidga verksamhetsområdet av någon annan orsak (6 § i lagen om regionförvaltningsverken). Motsvarande bestämmelse finns i 5 § i lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna. Det föreskrivs om utvidgning av verkens och centralernas verksamhetsområden genom förordning. I det här sammanhanget konstaterar utskottet att det fått utkasten till förordning om båda typerna av ämbetsverk.

Meningen är att samla bl.a. en del av regionförvaltningsverkens och närings-, trafik- och miljöcentralernas stödfunktioner i ett verk eller en central. Med den här modellen tror man sig kunna utnyttja resurserna effektivare och sköta stödfunktionerna på ett exemplariskt vis. Däremot ska varje verks och centrals personalplanering, kommunikationer och ekonomi- och verksamhetsplanering handhas av respektive verk och central själv. Den modell som reformen för fram möjliggör också att vissa uppgifter flyttas från centralförvaltningen till den regionala förvaltningen. Hit hör till exempel regionförvaltningsverkens och magistraternas arbetsgivar- och lönepolitiska uppgifter, som ska tas över av det nya regionförvaltningsverket i östra Finland. För tillfället har finansministeriet hand om uppgifterna.

Sakkunniga som utskottet har hört hävdar bland annat att propositionen fokuserar på en omstrukturering av förvaltningen, men att frågan om hur beslutsfattandet går vidare från förvaltning till besvärsinstanser inte finns med i analyser eller utgångspunkter.

I en utredning till utskottet konstateras det att reformen i första hand gäller förvaltningens strukturer och att den därför bara exceptionellt och i absolut nödvändiga fall befattar sig med innehållet i de materiellrättsliga bestämmelserna om de nya regionförvaltningsmyndigheterna och den verksamhet som regleras genom dem. Därför har man i reformen medvetet undvikit att befatta sig med de materiellrättsliga bestämmelserna om t.ex. rätten att söka ändring. Vidare har det framhållits för utskottet att antalet myndigheter med självständiga befogenheter minskar genom reformen och att detta kan tänkas göra det lättare att samordna avgörandepraxis och den vägen minska ändringsbehoven.

Utskottet inskärper att den fråga som tagits upp vid utfrågningen av sakkunniga nödvändigt måste bedömas ingående och bevakas när reformen genomförs. För uppföljningens del hänvisar utskottet till det som sägs längre fram.

Regionförvaltningsverken

Verkens huvudsakliga verksamhetsidé är att främja regional jämlikhet i verkställigheten, styrningen och tillsynen av lagstiftningen i regionerna. Syftet med bestämmelsen om verkens verksamhetsidé i den föreslagna lagen om regionförvaltningsverken (2 §) är att ge en kort och koncis allmän uppfattning om vad verken är till för och en generell beskrivning av verkets hela verksamhetssektor och ställning i relation till de övriga myndigheterna i statsförvaltningen. Bestämmelsen ska också tjäna som underlag för de strategiska riktlinjer som verkens verksamhet kan utvecklas efter.

Regionförvaltningsverken ska utifrån sin verksamhetsidé främja de grundläggande fri- och rättigheterna och rättsskyddet, tillgången till basservice, miljöskyddet, ett hållbart nyttjande av miljön, den interna säkerheten och en hälsosam och trygg livs- och arbetsmiljö i respektive region.

Regionförvaltningsverkens uppgifter bygger på de nuvarande miljötillståndsverkens och delvis också på länsstyrelsernas och de regionala miljöcentralernas uppgifter. Regionförvaltningsverken samarbetar i stor utsträckning med kommunerna, men främst bara om regionala jämlikhetsuppgifter. Samarbetet gäller således i regel inte utvecklingsfrågor. Kommunsamarbetet innebär till exempel att verken utvärderar den regionala basservicens tillgänglighet. Det är bara magistraterna som står under verken. För klarhetens skull bör det nämnas att den lokala polisen, polisinrättningarna, inte hör under regionförvaltningsverken (FvUB 7/2009 rd).

Regionförvaltningsreformen har beretts utgående från att det ska finnas sammanlagt sex regionförvaltningsverk med fem ansvarsområden: 1) basservice, rättskydd och tillstånd, 2) arbetarskydd, 3) miljötillstånd, 4) räddningsväsende och beredskap och 5) polisväsende. Det föreskrivs om verkens och centralernas ansvarsområden, huvudsakliga verksamhetsställen och verksamhetsställen genom förordning.

Utskottet anser att de särskilda bestämmelserna om hur man ska säkerställa att behandlingen av miljötillstånds-, konkurrens- och arbetarskyddsfrågor vid regionförvaltningsverken är opartisk och oberoende är mycket viktiga på grund av dessa sektorers rättsliga särställning. Samtidigt poängterar utskottet att opartiskhet, oberoende, rättskydd och alla garantier för en god förvaltning självfallet ska vara ledstjärnor för hela förvaltningen.

I detta sammanhang kan det vara på sin plats att påpeka att verkens ansvarsområden och uppgifter är mycket generellt uppräknade i lagen om regionförvaltningsverken. Däremot anges uppgifterna i detalj i speciallagstiftningen.

Utifrån 2 § i länsstyrelselagen (22/1997) är länsstyrelsen den allmänna förvaltningsmyndigheten i länet. Den uppgiften kommer inte längre att finnas kvar när regionförvaltningen har reformerats. Till denna del hänvisar utskottet till att frågan utreddes när reformen bereddes och att det då konstaterades att det finländska förvaltningssystemet var så pass utvecklat och lagstiftningen om uppgifterna så heltäckande att det i dagens läge inte längre finns något behov av att tilldela någon myndighet rollen som allmän förvaltningsmyndighet. Den här lösningen kan också anses ligga helt i linje med 119 § i grundlagen. De allmänna grunderna för statsförvaltningens organ ska regleras genom lag, om deras uppgifter omfattar utövning av offentlig makt. Med allmänna grunder avses i första hand en enhets namn, ansvarsområde och huvudsakliga uppgifter och befogenheter. Bestämmelser om en myndighets befogenheter förutsätts i regel vara exakta och noggrant avgränsade.

Närings-, trafik- och miljöcentralerna

Den bärande principen för centralernas verksamhet är att främja regional utveckling genom att ta hand om statsförvaltningens verkställighets- och utvecklingsuppgifter i regionerna. Vad gäller bestämmelserna om centralernas verksamhetsidé i lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna hänvisar utskottet till det som sagts om motsvarande förslag till bestämmelser om regionförvaltningsverken. Det föreskrivs om verksamhetsidén i 2 § i den föreslagna lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna.

Utifrån sin verksamhetsidé ska centralerna främja bl.a. företagsamhet, fungerande arbetsmarknader, utbildning, kompetens och kultur, biblioteks-, idrotts- och ungdomsväsende, ett fungerande trafiksystem och trafiksäkerhet, en god miljö, ett hållbart nyttjande av naturens mångfald, invandring, integration och sysselsättning i regionerna.

Närings-, trafik- och miljöcentralernas uppgifter bygger på de nuvarande arbets- och näringscentralernas och vägdistriktens uppgifter och delvis också på de regionala miljöcentralernas och länsstyrelsernas uppgifter. Centralerna samverkar framför allt med landskapsförbunden men också med kommunerna och centralernas arbets- och näringsbyråer.

I beredningen blev det bestämt att det ska finnas totalt 15 närings-, trafik- och miljöcentraler och att alla tre ansvarsområden ska vara representerade i 9 av dem: 1) näringar, arbetskraft, kompetens och kultur, 2) trafik och infrastruktur och 3) miljö och naturresurser. Det föreskrivs om centralernas ansvarsområden, huvudsakliga verksamhetsställen och verksamhetsställen genom förordning.

För att regionerna ska utvecklas på lika villkor och för att garantera en god kundservice anser utskottet att det i beredningen också ska ses till att centraler med ett enda ansvarsområde eller deras huvudsakliga verksamhetsställen har ständig tillgång till de övriga ansvarsområdenas personal för att ordna med nödvändig service.

Också centralernas ansvarsområden och uppgifter anges närmare enligt område i speciallagstiftningen. I den föreslagna lagen om centralerna ingår precis som i lagen om regionförvaltningsverken en allmän beskrivning av ansvarsområden och uppgifter.

En del sakkunniga som utskottet hört om centralerna såg vissa juridiska problem framför allt med att de nuvarande myndigheterna, som i stort sett täcker in de föreslagna ansvarsområdena, har sådana rättsliga roller att det uppstår spänningar mellan dem. Juridiska spänningar har redan tidigare iakttagits inom miljöcentralerna, men problemen har hittills kunnat lösas genom att ge ansvarsområdena en självständig förvaltningsprocessuell talerätt i förhållande till varandra. De här problemfrågorna tas inte upp i propositionen, och i de sakkunnigbedömningar som utskottet tagit del av anses sammanslagningen av myndigheter ge upphov till en helt ny juridisk konstellation med den påföljden att problemen skjuts över på domstolarna.

I en utredning till utskottet påpekas det att det i lagförslagen i propositionen finns bestämmelser som uttryckligen avser att beakta och tillhandahålla lösningar på eventuella konflikt- och kollisionssituationer som kan uppstå till följd av de nya multisektoriella regionförvaltningsmyndigheternas olika juridiska roller. Som exempel på sådana situationer nämns i lagförslag 1 5 § 3 och 4 mom. (regionförvaltningsverkens organisation), 6 § 2 mom. (regionförvaltningsverkens befogenheter och verksamhetsområden och utvidgningen av dem), 9 § (den strategiska planeringen och styrningen i vissa fall), 12—15 § (beslutanderätten, regionförvaltningsverkens arbetsordning, tjänstetillsättningen, avgörande av ärenden i vissa fall), 20 § ( tvångsmedel) och 21 § (företrädande av staten) och i lagförslag 2 4 § 3 mom. (organisering av närings-, trafik- och miljöcentralerna), 10 § (beslutanderätt), 12 § (tjänstetillsättning), 20 § (avgörande av ärenden i vissa fall) och 24 § (företrädande av staten).

Utifrån det material som är tillgängligt har utskottet inga förutsättningar att bedöma i vilken omfattning reformen i praktiken ger upphov till sådana juridiska spänningar att de belastar förvaltningsdomstolarna. Det kommer i den mån det är möjligt att se på frågan när det behandlar regeringens proposition RP 161/2009 rd som innehåller merparten av den speciallagstiftning som hör ihop med regionförvaltningsreformen. I vilket fall som helst hör hela komplexet till uppföljningen av reformens genomförande.

Landskapsförbunden

Ett av de centrala målen för regionförvaltningsreformen är att stärka landskapsförbundens ställning. Landskapsförbundens behörighet som samlande och samordnande myndigheter för regionutvecklingsarbetet kommer att betonas. Genom reformen ska landskapsförbundens uppgifter utvidgas, främst sådana som kan ge det regionala utvecklingsarbetet och regionernas uttalade vilja större genomslag och främja genomförandet.

Det är särskilt viktigt att stärka landskapsförbundens roll i den regionala utvecklingen, anser utskottet. I den nya regionutvecklingslagen föreskrivs det att de statliga myndigheterna i sin verksamhet ska beakta landskapsprogrammen och genomförandeplanerna för dem, främja genomförandet av programmen och utvärdera sina åtgärders betydelse för regionutvecklingen och se till att inga åtgärder försvårar genomförandet av dem. Dessutom ska de statliga myndigheterna begära utlåtande av landskapsförbunden om sådana planer och åtgärder med betydelse för regionens utveckling som avsevärt avviker från eller inte ingår i landskapsprogrammet och bedöma planernas och åtgärdernas betydelse för regionens utveckling. Om en statlig myndighet tänker avvika från ett landskapsförbunds utlåtande, ska den motivera avvikelsen efter att först ha förhandlat om saken med landskapsförbundet.

Genom reformen utvidgas landskapsförbundens uppgifter bl.a. till att ansvara för samordningen av prognoser för utbildningsbehoven på lång och medellång sikt och för beredningen av de regionala utbildningsmålen som ett led i planerna för att utveckla utbildningen och forskningen. Dessutom ska landskapsförbunden från och med 2010 svara för samordningen av den regionala trafiksystemplanen, med undantag av planen för huvudstadsregionen, och samordningen av omfattande regionala planer för naturresurser och miljö.

Genom sin förankring i den kommunala demokratin är det landskapsförbunden som ska uttala regionens gemensamma vilja och arbeta för att främja den andliga och materiella välfärden i landskapet. I det syftet bör också samverkan lämpligen förstärkas mellan landskapsförbunden och de regionala konstkommissionerna och idrottsråden och landskapsförbunden ges befogenheter att fatta beslut om de här organens sammansättning.

Förändringen inverkar inte på de regionala konstkommissionernas organisatoriska ställning och uppgifter. Innan medlemmarna utses bör landskapsförbunden höra regionala organisationer och inrättningar för konst och kultur och utse medlemmarna bland de personer som dessa parter har föreslagit. Däremot föreslås inga fler regionala konstkommissioner. Om en konstkommissions ansvarsområde omfattar flera landskapsförbunds områden ska de behöriga landskapsförbunden utse medlemmarna tillsammans.

För idrottsväsendet betyder reformen att idrottsväsendets regionala uppgifter, som för tillfället hör till länsstyrelserna, flyttas över på landskapsförbunden och närings-, trafik- och miljöcentralerna. Landskapsförbundet tillsätter det regionala idrottsrådet, som tjänar som sakkunnigorgan inom närings-, trafik- och miljöcentralen. Det föreskrivs närmare om de regionala idrottsrådens uppgifter, sammansättning och antal genom förordning. Meningen är att det ska inrättas nio regionala idrottsråd i motsvarighet till det tilltänkta totala antalet samarbetsområden för landskapsförbunden.

I samband med reformen föreslås länsstyrelsernas uppdrag att förvalta projekt som finansierats över Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) bli överförda till landskapsförbunden, alltså utvecklingsprojekt inom områdena kultur, idrott, fritid och kvalifikationer och utbildning. De uppdrag som föreslås bli överförda och de uppgifter som landskapsförbunden redan nu har hand om utgör tillsammans en lämplig helhet. Utvecklingsprojekten kan också bidra till att höja regionernas konkurrenskraft och därmed bör frågorna lyftas fram starkare i de regionala strategierna.

Utskottet konstaterar att landskapsförbunden utöver sina lagfästa uppgifter har en lång rad frivilliga uppdrag som främst knyter an till regionernas egna särdrag. Hit hör bl.a. att främja näringsliv och turism och att utveckla och samordna kulturverksamhet, utbildning och hembygdsarbete i regionen.

Genom regionförvaltningsreformen flyttas uppgifter från statsförvaltningen till den kommunbaserade regionförvaltningen. Effekterna har beräknats vara kring 15—20 årsverken totalt i hela landet. Utskottet anser att staten bör kompensera landskapsförbunden för kostnaderna för de överförda uppgifterna på ett kostnadsneutralt sätt. Samtidigt vill utskottet fästa uppmärksamhet vid att landskapsförbunden behöver mer resurser när deras uppgifter stärks och utvidgas och kompetenskraven ökar.

Utskottet har erfarit att budgetpropositionen för 2010 kommer att kompletteras med en proposition som beaktar att landskapsförbunden måste kompenseras för kostnaderna för de statliga uppgifter som enligt lagförslagen kommer att föras över på dem. Det går till så att det på momentet för stödåtgärder inom regional- och lokalförvaltningen (28.40.03) inom finansministeriets förvaltningsområde anvisas 500 000 euro till landskapsförbunden för deras nya uppgifter. Stödet ska enligt uppgift längre fram ingå i den allmänna statsandelen.

Styrning

Styrningen av statens regionförvaltning består av tre element: allmän administrativ styrning, strategisk planering och styrning och operativ styrning.

Den allmänna administrativa styrningen av regionförvaltningsverken hör till finansministeriet. Styrningen av närings-, trafik- och miljöcentralerna hör till arbets- och näringsministeriet. Den allmänna administrativa styrningen innebär normstyrning av verkens och centralernas förvaltning och organisation. Där ingår också samordning av den strategiska styrningen och operativ styrning av verkets gemensamma funktioner och andra åtgärder som behövs för en integrerad verksamhet.

Regeringen delar in styrningen av statens regionförvaltningsmyndigheters ordinarie verksamhet i två typer: strategisk och operativ styrning. Den strategiska planeringen och styrningen sker i form av ministeriesamarbete och de samordnas av finansministeriet när det gäller regionförvaltningsverken och arbets- och näringsministeriet när det gäller närings-, trafik- och miljöcentralerna. Dessutom har landskapsförbunden sin egen roll i den strategiska styrningen av verken och centralerna. Det viktiga för styrningen av hela regionförvaltningen är att samordna de allmänna grunderna för målen för den strategiska styrningen av verken och centralerna och stödja olika regionförvaltningsmyndigheters allmänna verksamhet.

Med strategisk planering och styrning avses att de behöriga ministerierna och centralförvaltningsmyndigheterna i syfte att samordna målen för olika förvaltningsområden och förbättra den regionala förvaltningens verksamhetsvillkor tillsammans formulerar sin syn på hur de rikstäckande allmänna målen för statsförvaltningen och regionernas synpunkter ska samordnas och omsättas i regional verksamhet. Genom reformen införs nya planeringsinstrument, ett strategidokument som ska upprättas för varje regeringsperiod och strategiska resultatmål. Det viktiga är att strategin planeras och styrs i samarbete mellan verken och centralerna å ena sidan och landskapsförbunden å den andra. Dokumentet är gemensamt för alla regionförvaltningsverk. För alla närings-, trafik- och miljöcentraler upprättas också ett gemensamt strategidokument. De strategiska resultatmålen är däremot specifika för varje verk och central. Strategidokumenten och de särskilda strategiska resultatmålsdokumenten för varje verk och central innefattar bl.a. strategiska mål som kan härledas ur regeringsprogrammet, regeringens rambeslut, politikprogram och landskapsprogram. Utkast till ett första strategidokument har utarbetats för de båda nya myndigheterna och de har också gjorts tillgängliga för utskottet. Erfarenheterna av den förberedande processen och själva strategidokumentet har varit mycket positiva. Målen har från första början formulerats i tväradministrativ samverkan och över förvaltningsgränserna. Vissa sektorer har sådana särdrag som har krävt förvaltningsspecifik lagstiftning om hur strategidokumenten ska upprättas. Av samma skäl upprättas inte heller strategiska resultatmålsdokument för alla förvaltningsområden.

Utskottet hänvisar till detaljmotiven och konstaterar att den strategiska planering och styrning som avses i bestämmelserna ingår i den långsiktiga verksamhets- och ekonomiplanering som avses i 12 § i lagen om statsbudgeten (423/1988) och 2 kap. i förordningen om statsbudgeten (1243/1992).

Syftet med propositionen är att tillhandahålla instrumenten för samarbetet mellan de ministerier och centrala förvaltningsmyndigheter som är med och styr de nya tvärsektoriella verken. Samtidigt handlar det om att integrera regionernas behov och uttalade vilja i styrsystemet på ett effektivt sätt. Det gäller också att se till att landskapsförbunden får ett genuint ansvar för strategisk utveckling av regionen. Utskottet inskärper att de föreslagna bestämmelserna inte avser att ingripa i avgörandena i enskilda frågor utan snarare att ange verksamhetsstrategierna på lång och kort sikt och resurserna för dem.

Ministerier och centrala förvaltningsmyndigheter svarar inom sina respektive sektorer för den operativa styrningen av verken och centralerna. Operativ styrning handlar om sektoriell resultatstyrning av verkens och centralernas uppgifter, funktioner och serviceproduktion inom olika förvaltningsområden. I beredningen av reformen har man på ett naturligt sätt kunnat gå från strategidokumentarbete vidare till målkonkretisering. I förekommande fall kan man upprätta resultatmålsdokument för enskilda verk och centraler. Enligt den information som är tillgänglig just nu ska social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet, Konsumentverket och Livsmedelssäkerhetsverket ingå operativa resultatavtal med regionförvaltningsverken.

Utskottet nämner som ett exempel att kommissionens generaldirektorat för hälsa och konsumentfrågor i sina inspektioner har tagit upp frågan om en behörig livsmedelskontroll och veterinärvård, som Livsmedelssäkerhetsverket har ansvar för. Också på denna punkt inskärper utskottet betydelsen av en effektiv operativ styrning.

I detaljmotiven konstateras det om den operativa styrningen att den är en del av den årliga verksamhets- och ekonomiplanering som avses i 12 § i lagen om statsbudgeten och 2 kap. i förordningen om statsbudgeten.

Sammantaget ökar den nya styrmodellen den tvärsektoriella målplaneringen inom regionförvaltningen i betydande grad och förlänger tidsspannet för planering och styrning från ett år till fyra år. Det betyder de facto också att styrningen blir lättare och tydligare och att det administrativa arbetet minskar.

Ledning

Enligt 11 § i lagen om regionförvaltningsverken leds verken av en direktör som tillsätts av statsrådet på förslag av finansministeriet. På Åland leds det statliga verket emellertid av landshövdingen, som tillsätts enligt 52 § i självstyrelselagen för Åland. Utskottet anser att regionförvaltningsverkens uppgifter är av sådant slag och ansvarsområdena så omfattande att det talar för en särskild direktör.

Enligt 9 § i förslaget till lag om närings-, trafik- och miljöcentraler förordnar statsrådet centralens direktör, som ska vara chef för ett av centralens ansvarsområden vid sidan av sin egen befattning. Tanken bakom den här ledningsmodellen är att man vill undvika uppkomsten av nya led på ledningsnivå, inte minst med hänsyn till vad som ingår i uppgifterna för centralernas direktörer. Modellen möjliggör också att personer med expertis inom olika ansvarsområden kan tjänstgöra som direktörer för centralerna. Tanken är att främja samordnade centraler och nya verksamhetskulturer genom bl. a. ledningsgruppsarbete och processledning. Den aktuella ledningsmodellen lyfter fram ansvarsområdenas roll i sina respektive uppgifter och att de har lika ansvar för hela centralens verksamhet och gemensamma synergifördelar.

Direktören för ett verk och en central ska svara för resultatet av den behöriga regionförvaltningsmyndighetens verksamhet och för att de gemensamma resultatmålen nås.

Varje enskilt ansvarsområde inom ett verk eller en central leds i sin tur av chefen för ansvarsområdet, som förordnas av det ministerium eller den centrala förvaltningsmyndighet som har huvudansvaret för den operativa styrningen. Chefen svarar för verksamhetens resultat inom sitt ansvarsområde och för att resultatmålen nås inför det styrande ministeriet eller den centrala förvaltningsmyndigheten. Men polisstyrelsen bestämmer om uppgifter och ansvar när det gäller chefen för polisens ansvarsområde. Om polisstyrelsens uppgifter föreskrivs i lagen (110/1992) och förordningen (158/1996) om polisens förvaltning.

Utskottet pekar på att det hör till verkets och centralens ledningsgrupp att samordna ledningen av olika ansvarsområden med ledningen av hela verket. Ledningsgruppen har en viktig uppgift i att stödja det tväradministrativa samarbetet mellan olika sektorer och främja informationsgången. Medlemmar av ledningsgruppen är utöver verkets direktör självfallet också cheferna för ansvarsområdena. Utskottet omfattar det som sägs i propositionens motivering om att ledningsgruppen bör ges en tillräckligt bred sammansättning i verkets arbetsordning. Chefen för polisens ansvarsområde deltar enligt propositionen också i arbetet i ledningsgruppen vid de regionförvaltningsverk där polisen saknar ett eget ansvarsområde. Deltagandet gäller dock bara sådana uppgifter som hänför sig till polisväsendet antingen direkt eller mycket nära genom samarbetet. Utskottet understryker dessutom att ledningsgruppen i de regionförvaltningsverk som saknar ett ansvarsområde för arbetarskydd eller miljötillstånd bör omfatta också representanter för de här ansvarsområdena och för det regionförvaltningsverk som har hand om uppgifter inom de myndigheternas verksamhetsområde. För de närings-, trafik- och miljöcentraler som inte har alla ansvarsområden är det nödvändigt att en representant för den central som svarar för uppgifterna inom centralens område deltar i ledningsgruppen. På så sätt får man ut största möjliga nytta av ämbetsverksmodellerna.

Arbetarskydd, miljötillståndsärenden och konkurrensärenden

Det ska föreskrivas om verkens organisation i 5 § i lagen om regionförvaltningsverken. Enligt 2 mom. är verket indelat i ansvarsområden för skötseln av sina uppgifter.

Bestämmelser om särskilda krav på hur arbetarskydd, miljötillståndsärenden och konkurrensärenden ska organiseras och skötas finns i 5 § 3 och 4 mom.

Regionförvaltningsverkets ansvarsområde för arbetarskydd är enligt 3 mom. oberoende i utövningen av sitt övervakningsuppdrag. Verksamheten måste ordnas på ett sätt som garanterar att övervakningen av arbetarskyddet är oberoende och opartisk. Ansvarsområdet får inte tilldelas andra uppgifter som kan äventyra en korrekt och oberoende övervakning av arbetarskyddet.

Analogt ska ansvarsområdet för miljötillståndsärenden enligt 5 § 4 mom. vara oberoende i sina tillståndsärenden och andra ansökningsärenden och verkets ansvarsområde för konkurrensärenden i konkurrensärenden. Verksamheten måste ordnas på ett sätt som garanterar att den är oberoende och opartisk. Verkets ansvarsområde för miljötillståndsärenden får inte tilldelas sådana andra uppgifter som kan äventyra en oberoende behandling av tillstånds- och ansökningsärenden.

Utskottet framhåller att åtagandet att trygga ett oberoende arbetarskydd bygger på artikel 6 i internationella arbetsorganisationen ILO:s konvention angående yrkesinspektion inom industri och handel (konvention nr 81) som Finland ratificerat (FördrS 44/1949). Motsvarande bestämmelse finns numera i 2 § i lagen om arbetarskyddsförvaltningen (16/1993). Konventionen kräver inte bara en oberoende ställning utan också att arbetarskyddsinspektörernas eventuella andra uppgifter inte får störa deras huvudsakliga uppgifter eller inverka skadligt på deras auktoritet och opartiskhet i förhållande till arbetsgivare och arbetstagare, vilket också har beaktats på behörigt sätt i lagförslaget.

Enligt 6 § i förslaget till lag om regionförvaltningsverken sköter ett regionförvaltningsverk inom sitt verksamhetsområde de uppgifter som föreskrivits för det och använder den behörighet som tillkommer det enligt vad som bestäms i den lagen eller någon annan lag. Men ett verk kan också på vissa villkor sköta uppgifter inom fler än ett verks verksamhetsområde. Om behörigheten och utvidgning av verksamhetsområdet föreskrivs i regel genom förordning av statsrådet. I 2 mom. finns emellertid en undantagsbestämmelse om att det ska föreskrivas om utvidgning av verksamhetsområdet i fråga om arbetarskyddsupggifter genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet och i fråga om miljötillståndsärenden genom förordning av miljöministeriet.

I 9 § finns bestämmelser om undantag för arbetarskydd och miljötillståndsärenden från 8 § om strategisk planering och styrning. I verkets strategidokument ska det enligt 9 § 1 mom. finnas avsnitt om planering och styrning av uppgifter som gäller arbetarskyddet och miljötillståndsärenden. För styrningen av regionförvaltningsverkens arbetarskyddsuppgifter ska det enligt 9 § 2 mom. inte upprättas strategiska resultatmålsdokument.

Utskottet noterar att avsnittet om arbetarskydd i strategidokumentet begränsar sig till att de operativa prioriteringarna och resursanvändningen för det första är information till verkets övriga enheter och för det andra att det utifrån dokumentet går att utläsa hur mycket resurser för gemensam service som går åt till arbetarskyddet. Det är social- och hälsovårdsministeriets sak att se till att avsnittet om arbetarskydd i strategidokumentet bereds i samarbete med arbetsmarknadens parter och att frågan tas upp i arbetarskyddskommissionen eller motsvarande samarbetsorgan. Meningen är att det i anknytning till regionförvaltningsverkets ansvarsområde för arbetarskydd ska finnas en arbetarskyddsnämnd som behandlar principiella beslut om arbetarskydd, insatser för att samordna och främja arbetarskyddet och främja samverkan inom området och att det behöriga ansvarsområdet bestämmer om nämndens sammansättning.

Enligt 9 § 2 mom. kan närmare bestämmelser om innehållet i och förfarandena för den strategiska planeringen och styrningen av regionförvaltningsverkens uppgifter inom arbetarskyddet utfärdas genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet och analogt om miljötillståndsärenden genom förordning av miljöministeriet. Huvudregeln i 8 § är att det föreskrivs om de här frågorna genom förordning av statsrådet.

I 12 § föreslås bli föreskrivet om beslutanderätten vid regionförvaltningsverken. Enligt huvudregeln avgör verkets direktör de ärenden som hör till verkets behörighet, om det inte föreskrivs eller bestäms i arbetsordningen att någon annan tjänsteman vid verket ska avgöra dem. Utskottet poängterar att de ärenden som ingår i behörigheten för ansvarsområdena för arbetarskydd och miljötillståndsärenden i princip avgörs av chefen för respektive ansvarsområde. I 2 mom. föreskrivs i sin tur att verkets direktör inte heller har rätt att avgöra ett ärende som ingår i behörigheten för verkets ansvarsområde för miljöskydd eller miljötillståndsärenden. I 13 § föreskrivs det i sin tur om regionförvaltningsverkens arbetsordning, där det bestäms hur verkets förvaltning och verksamheter ska organiseras och hur ärenden ska beredas och avgöras. Verkets direktör bestämmer om arbetsordningen. Det gäller ändå inte ansvarsområdet för arbetarskydd och miljötillståndsärenden. Också ansvarsområdet för de här frågorna kan i förekommande fall ha en arbetsordning som chefen för området bestämmer om.

Anslag för substansfrågorna inom ansvarsområdet för arbetarskydd anvisas på ett särskilt omkostnadsmoment under social- och hälsovårdsministeriets huvudtitel. För substansfrågorna inom arbetarskyddet har alltså också angetts egna produktivitetsmål 2012—2015 motsvarande 25 årsverken. Förvaltningsutskottet konstaterar att de övriga produktivitetsmålen för regionförvaltningsverken inte kan slås ut över arbetarskyddets substansfrågor. För att garantera en oberoende och opartisk verksamhet krävs det dessutom lämpliga resurser.

Biblioteks- ungdoms- och idrottsfrågor

Bildningsfrågorna ska fördelas mellan regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna.

Regionförvaltningsverkens verksamhetsområden och uppgifter räknas upp i 4 § i lagen om regionförvaltningsverken. Bildningsfrågorna regleras i 1 mom. 3 punkten (utbildningsväsendet och det övriga bildningsväsendet) och 2 mom. 1 punkten (utvärdera den regionala tillgången till basservice). Närings-, trafik- och miljöcentralernas verksamhetsområden och uppgifter räknas upp i 3 § i lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna. Bestämmelser som särskilt gäller bildningsfrågor finns i 3 § 1 mom. 4 punkten (utbildning och kunnande), 5 punkten (biblioteks-, ungdoms- och idrottsväsendet) och 12 punkten (vissa strukturfonds- och regionutvecklingsuppgifter som hänför sig till ovan nämnda uppgifter) plus 2 mom. 2 punkten (bereda en utvärdering av den regionala tillgången till basservice inom trafiken samt biblioteks-, idrotts- och ungdomsväsendet). Båda lagförslagen ger bara en generell beskrivning av verkens och centralernas verksamhetsområden och uppgifter. Däremot anges deras uppgifter och befogenheter närmare i speciallagstiftning.

Kulturutskottet föreslår att förvaltningsutskottet ändrar lagförslagen så att biblioteks-, idrotts- och ungdomsverksamhet kan förläggas till regionförvaltningsmyndigheterna.

Den bärande principen är att uppgifterna inom biblioteks-, idrotts- och ungdomsverksamhet ska för det första vara integrerade i verkställighets-, styrnings- och tillsynsuppgifterna på det regionala planet inom ramen för den lagstiftning som stöder regional jämlikhet, framhåller förvaltningsutskottet. Ett exempel som kan nämnas är att utvärdera basservicen. För det andra har uppgifterna klart och tydligt en utvecklingsdimension som är förankrad i de regionala behoven. Detta gäller inte minst arbetet med att utveckla biblioteks-, idrotts- och ungdomsverksamheten. Där ingår projekt för att anlägga bibliotek, att bygga idrottsplatser och att bygga, sanera och utrusta ungdomslokaler. Också de behovsprövade understöden till bibliotek, idrottsverksamhet och ungdomsverksamhet är relaterade till utveckling. I den nya organisationen ingår även expertuppdrag och informationsstyrning inom respektive verksamhetsområden i utvecklingsmomentet. Utskottet vill påpeka att indelningen av uppgifterna i den nya regionförvaltningen i framtiden inte längre kommer att bygga på de nuvarande länsstyrelsernas uppgifter.

Med hänsyn till målen med reformen är det befogat att biblioteks-, idrotts- och ungdomsverksamheten förläggs till närings-, trafik- och miljöcentralerna. Då går det enklare att fasa in verksamheterna i utvecklingsarbetet på det regionala planet och de ansvariga landskapsförbunden. Det är inte motiverat att bara flytta över biblioteks-, idrotts- och ungdomsverksamheten till regionförvaltningsverken, som det har föreslagits. Det skulle också föra med sig andra förändringar i uppdelningen av uppgifterna som i sin tur skulle urholka målen med reformen och sätta käppar i hjulen för en tydligare roll för myndigheterna.

I ett rättssäkerhetsperspektiv är det som regeringen föreslår motiverat att i en modern och väl utvecklad förvaltning organisatoriskt skilja mellan likabehandlingsfrågor och utvecklingsfrågor.

Myndighetsjäv

I 15 § i lagförslag 1 föreskrivs det att ett regionförvaltningsverk ska begära att det ministerium som svarar för styrningen av verksamheten utser ett annat regionförvaltningsverk att behandla ärendet, om det är jävigt att behandla ett ärende som hör till dess verksamhetsområde. I 20 § i lagförslag 2 ingår en liknande bestämmelse om närings-, trafik- och miljöcentralerna.

Att uppgifter förs över från en behörig myndighet till en annan är betydelsefullt med tanke på den bestämmelse i 21 § 1 mom. i grundlagen som säger att var och en har rätt att på behörigt sätt få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag, framgår det av utlåtandet från grundlagsutskottet. Speciellt i samband med bestämmelser som har kopplingar till grundlagen har grundlagsutskottet krävt att det entydigt eller i övrigt exakt ska framgå av lagstiftningen vem den behöriga myndigheten är, eller att åtminstone principerna för myndigheternas befogenhetsförhållanden och villkoren för att delegera befogenheter ska framgå tillräckligt exakt av lagen.

Det framgår inte av de föreslagna bestämmelserna vad som avses med jäv för regionförvaltningsverken. Också motiven är mycket knapphändiga på denna punkt. Vidare påpekar grundlagsutskottet att myndighetsjäv är ett nytt begrepp i finländsk rätt som bestämmelserna om tjänstemannajäv i förvaltningslagen () inte är direkt tillämpliga på. Villkoren för delegering av befogenheter framgår därmed inte tillräckligt exakt av de föreslagna bestämmelserna eller av annan lagstiftning. Därför måste 15 § i lagförslag 1 och 20 § i lagförslag 2 preciseras i väsentlig grad, om lagförslagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Det lämpligaste skulle vara att helt avstå från begreppet myndighetsjäv och formulera om hela bestämmelsen.

På grund av utlåtandet från grundlagsutskottet föreslår förvaltningsutskottet att paragraferna preciseras väsentligt. Följaktligen formulerar utskottet om dem och stryker begreppet myndighetsjäv. I sak handlar det om att värna om en oberoende behandling. Lagförslagen bör skrivas så att det ministerium som svarar för styrningen av verksamheten vid ett verk eller en central ska förordna ett annat verk eller en annan central att behandla och avgöra en fråga, om det i ett verks eller en centrals befogenheter ingår att stå för en oberoende behandling av ett förvaltningsärende som gäller att bedriva övervakning, ställa förpliktelser eller medge rättigheter och behandlingen uppenbart kan äventyras om verket eller centralen är eller har varit part i ärendet. Ett villkor är att verket genom interna åtgärder kan ordna en oberoende behandling. Verket ska självt begära en behandling. Det ingår inte i de övriga parternas skyldigheter. Beträffande formuleringarna hänvisar utskottet till detaljmotiven.

Språklig service

I utlåtandet understryker grundlagsutskottet att de grundläggande språkliga rättigheterna måste vägas in redan när en områdesindelning och ändringar i den bereds. I samband med reformen av hela den statliga regionförvaltningen är det viktigt att göra en grundlig bedömning av hur olika tänkbara områdesindelningar tillgodoser den finskspråkiga och den svenskspråkiga befolkningens faktiska möjligheter att få tjänster på sitt eget språk i enlighet med grundlagens krav. Det är i vilket fall som helst klart att områdesindelningen i statsrådets förordning längre fram måste bygga på en adekvat bedömning av de språkliga konsekvenserna av beslutet. Det är nödvändigt att statsrådet skyndsamt tillsätter en expertgrupp för att klarlägga konsekvenserna av de ändringar i områdesindelningen som denna lagstiftning ger upphov till för de två befolkningsgruppernas faktiska möjligheter att få tillgång till de grundlagsfästa tjänsterna på lika villkor. Grundlagsutskottet understryker att statsrådets beslutsfattande i det här fallet är förenat med prövning enligt villkoren i 122 § och 17 § i grundlagen. I ett administrativt perspektiv måste man då välja den områdesindelning som bäst tillgodoser de grundläggande språkliga rättigheterna.

Utskottet påpekar att utlåtandet inte föranleder någon översyn av lagstiftningen eftersom områdesindelningen läggs fast genom förordning och att grundlagsutskottet uttalar sig om förordningen. I 122 § 1 mom. föreskriver grundlagen att en indelning i sinsemellan förenliga områden ska eftersträvas så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder. Den språkliga servicen bör tryggas på behörigt sätt, framhåller utskottet.

Anställningsvillkor

I lagen om införande av lagstiftningen om statens regionförvaltningsreform (lagförslag 10) ingår bestämmelser om anställningsvillkoren. Anställda som flyttar får bibehålla de rättigheter och skyldigheter som ingår i anställningsvillkoren vid överföringstidpunkten och sin lön i euro (11 § 3 mom.). I motiven till paragrafen säger regeringen att den lön i euro som gäller vid överföringstidpunkten inte kommer att läggas fast enligt de då gällande kollektivavtalen. Det innebär alltså att de gällande preciserande tjänste- och arbetskollektivavtalen om lönerna inte kommer att följas.

Enligt vad utskottet har erfarit har de aktuella myndigheterna divergerande lönesystem och preciserande kollektivavtal för dem. På varje myndighet bestäms lönerna utifrån en bedömning av arbetskraven och en prestationsbaserad personlig lönedel. De har alltså sina egna lönetabeller och kriterier för bedömning av arbetskraven.

Den nya organisationen kommer att ha problem med starten när det finns så många olika lönesystem och lönekriterier, har det påpekats för utskottet. Likabehandlingen av personalen riskeras om lönen varierar för likvärdiga arbetsuppgifter. Dessutom har de nuvarande lönesystemen byggts upp för en helt annan organisation och lämpar sig inte nödvändigtvis för den nya organisationen. Vidare bör man komma ihåg att det är omöjligt för de nya cheferna att hålla reda på och tillämpa flera olika lönesystem.

Trots olika förvaltningsområden finns det också likheter mellan regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna. Dessutom är det till fördel om arbetsuppgifterna omorganiseras i nödvändig omfattning när verken och centralerna inrättas. Det är nödvändigt att verken och centralerna så snart som möjligt får ett nytt och samordnat lönesystem.

Att lönerna i euro följer med vid överföringen betyder inte att lönen slutar utvecklas utan personalen får i vilket fall som helst de generella löneökningarna enligt statens tjänstekollektivavtal. Enligt uppgift har finansministeriet och arbets- och näringsministeriet startat samarbets- och förtroendeåtgärder för att de nya avtalen ska kunna träda i kraft den 1 januari 2010. Det är viktigt att upprätta ett konstruktivt samarbete med personalen kring anställningsvillkoren och kollektivavtalsfrågorna, påpekar utskottet.

På grund av att reformen är så exceptionellt omfattande har utskottet gått in för att godkänna lönebestämmelsen i propositionen. Av principiella skäl har det varit svårt att ta beslutet, särskilt med avseende på utskottets ansvarsområde. Följaktligen måste regeringen genom förhandlingar med personalorganisationerna se till att den nya statliga regionförvaltningen så snart som möjligt får lämpliga lönesystem, och senast från och med 2011. Under 2010 förväntar sig utskottet en skriftlig utredning enligt 47 § 2 mom. i grundlagen om frågan från finansministeriet.

Personella konsekvenser

Syftet med reformen är att förbättra produktiviteten och resultaten inom den regionala förvaltningen. Det kommer bland annat att resultera i effektivare verksamhet och bättre kundservice. Ett av de viktigaste målen med produktivitetsförbättringen är att regionförvaltningen ska få bättre arbetsmetoder och rutiner, bland annat e-förvaltning och e-tjänster. Tanken är också att regionförvaltningsverken ska få större expertis och verksamheten generera större synergieffekter, och att detta resulterar i högre produktivitet och bättre konkurrenskraft inom regionförvaltningen.

I beslutet om de statsfinansiella ramarna är produktivitetsmålet 2010—2013 för de nya regionförvaltningsverken 1 136 årsverken. I beslutet har siffrorna i målet fördelats mellan regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna utifrån ett förslag från den grupp som har förberett reformprojektet. Enligt det ska regionförvaltningsverken göra sig av med 174 årsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna med 962 årsverken.

Utskottet förutsätter att både verken och centralerna får behöriga ekonomiska resurser för sina uppgifter, inbegripet personella resurser, också om det betyder avsteg från målen för nedskärningarna i årsverken enligt rambeslutet.

De preliminära planerna för att fördela personalen mellan regionförvaltningsmyndigheterna och närings-, trafik- och miljöcentralerna blev klara i slutet av maj. Enligt uppgifter till utskottet fördes samtidigt förändringssamtal med alla som berörs av reformen. De preliminära planerna kommer att ses över när lagarna och förordningarna om regionförvaltningsverken (lagförslag 1) och närings-, trafik- och miljöcentralerna (lagförslag 2) är godkända. Också då kommer det att föras förändringssamtal med personalen om det kan bli aktuellt att ändra arbetsuppgifterna eller arbetsstället.

Den personal som omfattas av kollektivavtalen och deras tjänster och arbetsuppgifter flyttas över till de nya verken och centralerna, utom ett antal tjänster som dras in. Också medarbetare med tidsbegränsad anställning flyttas över för den resterande tiden av anställningen. Samtycke från en tjänsteman eller en arbetstagare krävs inte om tjänster och arbetsuppgifter flyttas inom ett pendlingsområde. Däremot krävs det samtycke om de flyttas mellan pendlingsområden.

I motiven till propositionen säger regeringen att personer med tidsbegränsade anställningar kommer att behandlas lika och på samma villkor som personer med fast tjänst eller anställning. Förändringen eller det faktum att arbetsuppgifter lyfts över till andra myndigheter är inget skäl för att låta bli att förlänga tidsbegränsade anställningar.

I lagen om införande av lagstiftningen är övergångsperioden för verkens och centralernas verksamhetsställen högst tre år efter att lagen har trätt i kraft. Under den tiden får de anställda arbeta på sitt gamla arbetsställe. Det är tänkt att de tre åren ska användas till att ordna det framtida arbetet på ett ändamålsenligt sätt. Då är det viktigt att tiden inte går till att passivt vänta utan att den utnyttjas effektivt för att verkställa reformen.

De nödvändiga överföringarna till andra pendlingsområden är, enligt vad utskottet fått information om, inte särskilt omfattande om man ser till hur stor reformen är. Det är angeläget att personalöverföringarna görs under kontrollerade former, att förflyttningar till annan ort sker på frivillig basis och att pensioneringsmöjligheter utnyttjas. Uppgifter från projektet visar att ungefär 1 100 anställda inom den nuvarande regionförvaltningen kommer att pensionera sig eller fyller 64 år 2010—2015.

Samverkan mellan landskapsförbunden

Landet kommer att delas in samarbetsområden för landskapsförbunden. De ska vara funktionellt och ekonomiskt sett lämpliga för förbundens uppgifter.

Samarbetet ska omfatta verksamheter som är av betydelse för utvecklingen på sikt i områdena, ingår i landskapsprogrammen och genomförandeplanerna för dem eller i andra planer av stor relevans för utvecklingen i regionen och vänder sig till hela samarbetsområdet. På vissa lagstadgade villkor kan också andra liknande verksamheter införlivas i samarbetet. Kommunerna i de landskapsförbund som ingår i ett samarbetsområde ska avtala om att de frågor som ingår i samarbetet ska behandlas och beslutsfattandet ordnas antingen i ett gemensamt organ eller så att beslutanderätten utövas genom samstämmiga beslut av landskapsförbunden.

Det är landskapsförbunden och deras kommuner som organiserar samarbetet och bildar samarbetsområden. Om de inte kan enas om frågorna, kan statsrådet ålägga landskapsförbunden att inleda förhandlingar om samarbete och förordna om andra nödvändiga frågor. Åläggandet gäller till dess att kommunerna har avtalat om något annat.

Utskottet påpekar att landskapsförbunden frivilligt kan gå in för andra nödvändiga och lämpliga samarbetsformer. Om samarbetet bara begränsas till ett enda område, kan det sätta käppar i hjulen för det nu så välfungerande samarbetet (till exempel i utbildningsfrågor). Landskapsförbundens ställning anges i detalj i en ny lag om utveckling av regionerna som ingår i en annan proposition. När lagförslaget behandlas kommer utskottet att se till att inga hinder för samarbetet uppstår (RP 146/2009 rd).

Vad gäller samarbetet mellan landskapsförbunden påpekar utskottet att regionutvecklingslagen () också gäller landskapet Kajanaland. Lagen om ett förvaltningsförsök i Kajanaland () är emellertid en speciallag om landskapet Kajanaland och ska enligt de allmänna lagtolkningsprinciperna ha tillämpningsföreträde före regionutvecklingslagen när det uppstår konflikter mellan lagarna.

I reformen är samarbetet mellan landskapsförbunden begränsat till verksamheter som nämns i 7 a § i lagen om ändring av regionutvecklingslagen som är lagförslag 9. Ett liknande förslag ingår i proposition RP 146/2009 rd. Bara de verksamheter som gäller samarbetsområdena får ingå i samarbetet. Däremot ingår inte uppgifter enligt lagen om ett förvaltningsförsök i Kajanaland i samarbetsförpliktelsen, det vill säga frågor kring Kajanalands utvecklingspengar, även om de kan ingå i den generella utvecklingen av hela landskapet och finns inskrivna i landskapsprogrammet eller genomförandeplanen.

I Kajanaland kan samarbetet därmed omfatta frågor som landskapet självt inte får bestämma genom utvecklingspengarna eller EU-bidrag som nämns i lagen om ett förvaltningsförsök och som på sikt också rör Norra Österbotten. Det kan gälla bland annat trafikinvesteringar som inte bekostas med utvecklingspengarna.

Beredning, verkställighet och uppföljning

Reformen finns inskriven i regeringsprogrammet och utifrån det tillsatte förvaltnings- och kommunminister Kiviniemi den 29 juni 2007 ett projekt för en regionförvaltningsreform. Samtidigt tillsattes en styrgrupp och beredningsgrupp för projektet. Hösten 2007 tillsattes dessutom en rad utredningsgrupper.

Inom ramen för projektet har det ordnats regionala seminarier och utfrågningar av intressegrupper, tillsatts arbetsgrupper och förändringsarbetsgrupper och inhämtats yttranden. Inom utsatt tid kom det in 300 yttranden. Vid ett möte den 15 april 2009 var ministerarbetsgruppen för förvaltning och regional utveckling för att en proposition lämnas till riksdagen.

Det har funnits 26 arbetsgrupper på riksnivå och alla har haft företrädare för ministerier, övrig centralförvaltning och regionala förvaltningsmyndigheter. Dessutom har de tre stora statliga avtalsslutande personalorganisationerna (FOSU, JHL, Pardia) varit företrädda. Arbetsgrupperna kunde också tillsätta arbetsgrupper under sig och projektgrupper.

De regionala förändringsgrupperna hade i snitt tjugo deltagare. Grupperna bestod av företrädare för de ämbetsverk som enligt förslaget skulle föra över en del av sina uppgifter till den nya regionförvaltningsmyndigheten. Dessutom var de tre personalorganisationerna företrädda. Så gott som alla regionala förändringsgrupper inrättade nya arbetsgrupper under sig.

Tidsramen för projektet har varit mycket stram, påpekar utskottet. Men trots det har den kunnat arbeta med stor spännvidd och utmärkt effektivitet. Här kan det också noteras att arbetsgrupperna enligt uppgift har haft omkring 1 000 medlemmar mellan 2007 och 2009.

Utskottet anser att propositionen ger den nödvändiga lagstiftningsramen för att reformen ska kunna genomföras med gott resultat. Måluppfyllelsen är dock i hög grad beroende av hur omstruktureringen verkställs. Följaktligen spelar förändringsledarskap, personalens engagemang och adekvata resurser en framträdande roll i sammanhanget. Tillgången till service kommer att vara en extra stor fråga kring årsskiftet när den nya organisationen kör igång.

Detaljerna i reformen antar mer konkreta former genom de lagförslag som finns i ett flertal andra propositioner inom respektive förvaltningsområden. Den största av dem är proposition RP 161/2009 rd, förslag till ändring av lagstiftningen om regionförvaltningsmyndigheternas uppgifter, som är drygt 1 100 sidor lång. Än så länge ingår det inga större omställningar i förvaltningsområdenas verksamheter. Detta gäller bland annat social- och hälsovården där omställningarna ska ingå i cirka 40 speciallagar.

Här kan det vara på sin plats att framhålla att vissa regionala förvaltningsmyndigheter, regionala enheter inom centralförvaltningen och organisationer med indirekta myndighetsuppdrag inom offentlig förvaltning inte berörs av reformen nu. Tanken är trots allt att reformarbetet ska fortsätta och att de organisationer som är undantagna reformen och deras myndighetsuppdrag senare ska kunna integreras i den nya statliga myndighetsorganisationen för den regionala förvaltningen. Det är viktigt att reformarbetet kan fortsätta så snart regionförvaltningsreformen trätt i kraft. Minst lika viktigt är det att med utgångspunkt i uppföljningen och erfarenheterna från verkställigheten bedöma möjligheterna och behovet av en fortsatt reformprocess, till exempel genom att titta närmare på substansen i olika verksamheter och analysera utvecklings- och reformpotentialen.

Verkställigheten av den viktiga kommun- och servicestrukturreformen pågår samtidigt som regionförvaltningsreformen verkställs. Kommun- och servicestrukturreformen kan eventuellt medföra ändringar av kommunindelningen och det är enligt utskottet naturligt att sådana återverkningar beaktas i områdesindelningen i den statliga regionförvaltningen.

Förvaltningsutskottet förutsätter att regeringen ser till att riksdagen senast 2012 får en ingående redogörelse om hur regionförvaltningsreformen verkställts och utfallit bl.a. med avseende på 1) reformens mål, 2) verkens och centralernas verksamhetsidé, ansvarsområde och uppgifter, 3) hur regionindelningen fungerar, 4) vilket genomslag kund- och medborgarorienteringen fått och om tjänster, språkliga tjänster inbegripna, finns att tillgå, 5) styrsystem och ledning, 6) ekonomiska resurser och personalens ställning, 7) produktivitet och effektivitet, 8) om behandlingen av ärendena skett oberoende och opartiskt och om rättssäkerheten tillgodosetts, 9) hur myndighetssamarbetet fungerar på och mellan olika förvaltningsnivåer och 10) vilket genomslag regionernas uttalade vilja får i statens åtgärder, och i förekommande fall redan tidigare vidtar åtgärder som uppföljningen av reformen ger upphov till (Utskottets förslag till uttalande).

Utlåtandena från fackutskotten

Förvaltningsutskottet har beaktat utlåtandena från fackutskotten där det har varit möjligt och många av synpunkterna återges i betänkandet utan hänvisning till utlåtandena. I viss mån handlar det också om synpunkter som mer generellt rör den samlade regionalförvaltningen. I förekommande fall kommer utskottet i behandlingen av speciallagstiftningen (RP 161/2009 rd, se också RP 146/2009 rd) att föra fram synpunkter som anförs i utlåtandena.

Beträffande lagstiftningsordningen hänvisar utskottet till det som sägs på ett annat ställe i detta betänkande.