Allmän motivering

Allmänt

Riksdagens förvaltningsutskott har i sitt betänkande om kommun- och servicestrukturreformen förutsatt att regeringen ser till att behövliga förslag till lagstiftning lämnas till riksdagen redan under innevarande valperiod för att förbättra interoperabiliteten mellan de statliga och kommunala it-systemen, så att metoder och standarder för interoperabilitet mellan myndigheternas it-system inom den offentliga förvaltningen kan genomföras och kommunerna och den övriga offentliga förvaltningen förpliktas att tillämpa metoder och standarder som garanterar interoperabiliteten och att tillräckligt med ekonomiska resurser avdelas för ändamålen (FvUB 8/2010 rd). Revisionsutskottet har i sitt betänkande ReUB 5/2009 rd krävt att regeringen bereder en lagstiftning som gör det till en myndighetsuppgift att se till att informationssystemen inom den offentliga sektorn är interoperabla och kompatibla (B 15/2009 rd).

Också statsminister Mari Kiviniemis regering utfäster sig i sitt program att se till att it-systemen i den offentliga förvaltningen samordnas så skyndsamt som möjligt. För att nå målet har man med hjälp av informationsstyrning och andra tillgängliga metoder dragit i gång en rad projekt redan tidigare under valperioden. Utskottet hänvisar till regeringens närmare uttalanden i propositionen om utveckling av informationsförvaltningen i offentlig sektor.

Den offentliga förvaltningens utgifter uppgick 2009 till 2 100 miljoner euro, alltså omkring 23 procent av utgifterna för hela ansvarsområdet. Omkring en fjärdedel av de disponibla årliga medlen för informationsförvaltning inom den offentliga förvaltningen går till att producera de nuvarande tjänsterna och resten till att förnya it-systemen. I privat sektor används en mindre andel av de disponibla medlen för förnyelse.

Inom statsförvaltningen är styrning och praxis i fråga om informationsförvaltningen i regel specifika för varje ansvarsområde, förvaltningsområde och ämbetsverk. Dessutom bestämmer ämbetsverken relativt självständigt hur datalagren förvaltas och hur och med vilken teknik informationen behandlas. Många ämbetsverk har sin egen it-strategi som är kopplad till deras övriga strategier. Ett ansvarsområde eller förvaltningsområde kan också ha en gemensam it-strategi. Sådana strategier gäller i princip statsförvaltningen och eventuellt också aktörer i den indirekta offentliga förvaltningen. Däremot gäller de bara indirekt kommunerna. Finansministeriets informationsstyrning omfattade före 2008 enbart statsförvaltningen, även om det också förekommit samarbete med övrig offentlig sektor.

Trots regeringens principbeslut om informationsförvaltningen och den omfattande informationsstyrningen varierar de praktiska it-lösningarna från förvaltningsområde till förvaltningsområde. Skillnaderna mellan förvaltningsområden och inom förvaltningsområden är avsevärda. De förklaras till viss del av ämbetsverkens kärnverksamhet och vilken betydelse den har för metoderna för dataadministration, som it-systemen. Men alla olikheter kan ändå inte förklaras med ämbetsverkens kärnfunktioner. Metoderna varierar i hög grad också i funktioner som inte har något eller högst ett mycket svagt samband med kärnverksamheten. Olikheterna i dataadministrationen har också fördröjt utvecklingen av statsförvaltningens tjänster och strukturer.

Det finns stora variationer i kommunernas informationsförvaltning bland annat för att de har organiserat sin verksamhet på olika sätt.

Utifrån läget som det är i dag kan man bedöma att det i offentlig sektor utöver ekonomiska och andra styrmekanismer behövs en mer övergripande förpliktande styrning om man vill undanröja problemen med den stora variationen i informationssystemen. Genom interoperabilitet kan funktionerna utvecklas och tillgången och kvaliteten på tjänster tryggas. Det ger bättre kostnadseffektivitet och höjer den offentliga förvaltningens produktivitet.

Sammanfattningsvis anser utskottet att propositionen är behövlig och motiverad. Utskottet tillstyrker lagförslag 2 utan ändringar och lagförslag 1 med de ställningstaganden och ändringsförslag som framgår av betänkandet.

Syftet med lagförslaget

Syftet med de föreslagna lagarna är att den offentliga förvaltningen ska fungera effektivare och att offentliga tjänster ska bli lättare tillgängliga och bättre. För det ändamålet ska det föreskrivas om hur informationsförvaltningen ska styras och it-systemens interoperabilitet främjas och säkerställas. Med interoperabilitet avses att it-systemen är tekniskt och innehållsmässigt interoperabla med andra myndigheters it-system inom den offentliga förvaltningen när de utnyttjar samma information. Tanken är att undanröja tekniska hinder och problem för myndigheter som producerar tjänster och beviljar förmåner.

Lagen om styrning av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen stärker finansministeriets ställning som den myndighet som styr interoperabiliteten i den offentliga informationsförvaltningen. Finansministeriet får befogenheter som går över förvaltningsgränser och ansvarsområden för att styra informationsförvaltningen i offentliga sektor. Genom lagstiftning och förordningar begränsas befogenheterna för myndigheter i offentlig sektor att besluta om den del av informationsförvaltningen som lämpligen bör samordnas för att förbättra tillgången och kvaliteten på tjänster och göra administrationen effektivare. Finansministeriet får ändå inte så omfattande styrbefogenheter som regeringen föreslår, så som framgår nedan.

Lagstiftningens räckvidd

Enligt 3 § 1 mom. 1 b punkten i lagförslag 1 ska lagen också tillämpas på domstolar och andra rättskipningsorgan.

I 3 § 3 mom. i grundlagen sägs det att den dömande makten utövas av oberoende domstolar. Med oberoende avses att domstolarna i sin rättskipning bör vara oberoende av inflytande från annat håll. Det framgår av grundlagsutskottets utlåtande att det inte är något konstitutionellt problem att lagen blir tillämplig på en styrning som begränsar sig till domstolarnas administrativa uppgifter. Men det finns anledning att ta in en särskild bestämmelse om avgränsningen i lagen.

Enligt samma 3 § 1 mom. 1 d punkt avses med statliga myndigheter också myndigheterna i landskapet Åland när de i landskapet sköter uppgifter som hör till riksmyndigheterna. Bestämmelsen står enligt grundlagsutskottets utlåtande i strid med självstyrelselagen för Åland och därför föreslår förvaltningsutskottet en ändring i den föreslagna lagen.

Myndigheterna inom den offentliga förvaltningen i 3 § 1 mom. 2 b punkten i lagförslag 1 täcker också in kommunala myndigheter.

Den kommunala självstyrelsen är skyddad i grundlagen och betyder att kommuninvånarna har rätt att bestämma om kommunens förvaltning och ekonomi. Det går inte att ingripa i de mest specifika kännetecknen för självstyrelse genom en vanlig lag utan att det i sak gör självstyrelsen till en nullitet. Grundlagsutskottets slutsats är att lagförslaget inte står i strid med den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen. Men av orsaker som hänger samman med grundlagens 121 § 1 mom. anses det att styrning som riktar sig mot kommunerna måste avgränsas i lagen till att gälla bara kommunernas lagfästa uppgifter. Enligt motiven till lagstiftningsordningen har en sådan avgränsning från första början också varit meningen.

Med myndigheter inom den offentliga förvaltningen avses enligt 3 § 1 mom. 2 c punkten i lagförslag 1 också bland annat Folkpensionsanstalten.

Folkpensionsanstalten nämns särskilt i 36 § 1 mom. i grundlagen; där står att riksdagen väljer fullmäktige att övervaka Folkpensionsanstaltens förvaltning och verksamhet enligt vad som närmare bestäms genom lag. Grundlagsutskottet har karaktäriserat Folkpensionsanstaltens ställning som att anstalten är en självständig offentligrättslig inrättning som "exempelvis står utanför den styrning och övervakning statsrådet utövar över sina underlydande ämbetsverk" (GrUU 7/2001 rd). På grund av anstaltens ställning anser grundlagsutskottet att Folkpensionsanstalten måste undantas från lagens tillämpning om lagen ska behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Också Finlands Bank nämns särskilt i grundlagen. Utifrån 91 § 1 mom. i grundlagen står Finlands Bank under riksdagens garanti och vård enligt vad som bestäms genom lag. Att Finlands Bank står under "riksdagens vård" anses betyda att den är oberoende i relation till regeringen och separat från den regelrätta statsförvaltningen. I 1 § i lagen om Finlands Bank () sägs det att Finlands Bank är en oavhängig offentligrättslig inrättning. Bankens oavhängighet av statsrådet accentueras dessutom av att den ingår i Europeiska centralbankssystemet enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Till myndigheter inom den offentliga förvaltningen räknas också universiteten enligt 3 § 1 mom. 2 b punkten i lagförslag 1.

Utifrån 123 § 1 mom. i grundlagen har universiteten självstyrelse enligt vad som närmare bestäms genom lag. Med självstyrelse avses i förarbetena till grundlagen framför allt att universitetens egna förvaltningsmyndigheter bestämmer om universitetens interna förvaltning, med vissa i lag angivna begränsningar, inte de statliga allmänna förvaltningsmyndigheterna. Den ekonomisk-administrativa autonomin innebär att universiteten själva får tillsätta sina administrativa organ, som fattar beslut om frågor som hör till universitetens interna administration. Till den interna administrationen hör också rätten till intern normgivning. Universitetens självstyrelse har ytterligare stärkts genom att de har omvandlats från statliga ämbetsverk till fristående juridiska personer.

Av skäl som hänger samman med 123 § i grundlagen ser grundlagsutskottet det som nödvändigt att universiteten undantas från tillämpningen av lagförslag 1.

Med myndigheter inom den offentliga förvaltningen avses enligt 3 § 1 mom. 2 d punkten i lagförslag 1 också riksdagens ämbetsverk och inrättningar.

I sista hand handlar det enligt grundlagsutskottets utlåtande emellertid om en institutionell lösning som går tillbaka till 2 § i grundlagen. Den utgör en av grundbultarna i vårt statsskick, nämligen att det görs åtskillnad mellan det högsta statsorganet riksdagen, som utövar den lagstiftande makten och fattar beslut om statsfinanserna, och statsrådet, som utövar regeringsmakten. Det skulle klart strida mot denna grundprincip om informationsförvaltningen vid riksdagens ämbetsverk styrdes av finansministeriet. I detta sammanhang bör det nämnas särskilt att riksdagen inte längre har några inrättningar.

Slutligen avses med myndigheter inom den offentliga förvaltningen i 3 § 1 mom. 2 e punkten i lagförslag 1 enskilda personer när de utövar offentlig makt.

På grund av förslaget hänvisar grundlagsutskottet till 80 § 1 mom. i grundlagen, som säger att det ska utfärdas bestämmelser genom lag om grunderna för individens skyldigheter. Enligt det nu aktuella lagförslaget kommer finansministeriets styrning i praktiken att införas genom förordning. Grundlagsutskottet påminner också att det brukat anse att 80 § 1 mom. i grundlagen direkt begränsar tolkningen av bemyndigandebestämmelser och innehållet i bestämmelser som utfärdas med stöd av bemyndigandena.

Lagförslag 1 kan i det närmaste karaktäriseras som en generös ramlag och därför är det osannolikt att villkoren i 80 § 1 mom. uppfylls. Den bästa lösningen i konstitutionellt hänseende är enligt grundlagsutskottet alltså att enskilda personer undantas från lagens tillämpning.

Förvaltningsutskottet har på det sätt som framgår av detaljmotiven beaktat alla invändningar som grundlagsutskottet anfört mot tilllämpningen av lagförslag 1. Definitionen av statlig myndighet och myndighet inom den offentliga förvaltningen svarar i långa stycken mot definitionen av en myndighet i 4 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (). Syftet med begreppet myndighet i offentlighetslagen är att så väl som möjligt säkerställa offentligheten i fråga om myndighetshandlingar enligt grundlagens 12 § 2 mom. i alla de fall där det rör sig om utövande av offentlig makt. Förvaltningsutskottet konstaterar att lagens tillämpningsområde behöver ändras på relativt många punkter och att det beror på att det inte är möjligt att införa det exceptionellt breda myndighetsbegreppet i offentlighetslagen i det här sammanhanget. Det framhåller rent generellt hur viktigt det är med en konstitutionell bedömning vid beredningen av lagförslag.

Frivilligt samarbete

Med hänsyn till sakens natur och tillgänglig information anser utskottet att det genom frivilligt samarbete är möjligt att uppnå kompatibilitet mellan it-systemen bland annat i fråga om de aktörer som i detta betänkande undantas från förpliktande samarbete.

Folkpensionsanstaltens informationssystem måste redan av praktiska skäl vara interoperabla med informationssystemen inom statsförvaltningen och vid de kommunala myndigheter som har hand om välfärdstjänster. Folkpensionsanstalten uppger att den nödvändiga samordningen med den övriga förvaltningen ska genomföras genom frivilligt samarbete.

Finlands Bank uppges vara redo för frivilligt samarbete i den mån sådant samarbete behövs och inom de gränser som är möjliga inom det Europeiska centralbankssystemet.

Universiteten är också medvetna om behovet av en övergripande arkitektur. Högskolorna har redan en längre tid sysslat med att definiera interoperabiliteten i olika projekt. Inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde har man redan långa traditioner av att producera centraliserade tjänster, också i samarbete med olika organisationer. Utskottet noterar att det internationella samarbetet också kan göra det nödvändigt att främja gemensam användning av olika länders it-system på högskolenivå.

Förvaltningsutskottet anser i likhet med grundlagsutskottet att riksdagen och statsrådet självfallet i gott samarbete bör eftersträva största möjliga och helgjutna interoperabilitet för sina it-system också utan att förpliktas till det i lag. Det pågår ett projekt för att göra statsrådets och riksdagens dokumentsystem interoperabla och kompatibla på så sätt att lagstiftningsdokument på ett tillförlitligt sätt ska kunna skickas också i elektronisk form mellan statsrådet och riksdagen.

Centrala definitioner

Förvaltningsutskottet noterar att alla de definitioner som är centrala för tillämpning av lagen inte alls har definierats i lag.

Lagen om styrning av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen reglerar som namnet säger informationsförvaltningen i den offentliga förvaltningen. Men där saknas en definition av vad som menas med informationsförvaltning. Det är ett särskilt stort problem för att de viktigaste befogenhetsbestämmelserna om administrativ styrning och meddelande av bestämmelser och makt att utfärda förordningar primärt riktar sig till informationsförvaltningen. I den allmänna motiveringen i propositionen har informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen fått en mycket bred definition, också med tanke på lagförslagets syften. Däremot är definitionen mer precis i detaljmotiven.

Vidare kan det nämnas att det saknas en definition av begreppet it-system trots att syftet med lagen är att främja och säkerställa it-systemens interoperabilitet.

I lagförslaget finns det också gott om tekniska begrepp som är långt ifrån typiska för lagstiftning, som den offentliga förvaltningens övergripande arkitektur. De gör det svårt att greppa lagförslagets innehåll.

Följaktligen föreslår utskottet att de viktigaste begreppen definieras i lagtexten på det sätt som framgår närmare av detaljmotiven.

Bemyndiganden att utfärda förordning

Enligt 6 § i lagförslag 1 får finansministeriet besluta att "en rekommendation som delegationen för informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen utfärdar när det gäller den gemensamma övergripande arkitekturen för informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen och de beskrivningar och definitioner av interoperabiliteten som den övergripande arkitekturen förutsätter ska vara standard för informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen".

Utskottet påpekar att en standard i sig ännu inte är juridiskt bindande. Utifrån 4 § 2 mom. får bestämmelser emellertid utfärdas genom förordning av statsrådet om den gemensamma övergripande arkitekturen för informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen enligt standarden i 6 §, till den del det är fråga om informations-, system- och teknikarkitektur och om innehållet i de beskrivningar och definitioner av interoperabiliteten som den övergripande arkitekturen förutsätter.

Grundlagsutskottet noterar i sitt utlåtande att man i lagförslaget åtminstone uttrycksmässigt binder statsrådets befogenhet att utfärda förordningar vid finansministeriets beslut, vilket inte är lämpligt med hänsyn till statsrådets konstitutionella ställning. Följaktligen föreslår förvaltningsutskottet i detaljmotiven att bestämmelserna preciseras.

I 9 § 2 mom. i lagförslaget heter det att bestämmelser får utfärdas "genom förordning av statsrådet eller ministeriet" om "den tid efter ikraftträdandet av de förordningar som avses i 4 och 8 § inom vilken informationssystemen inom den offentliga förvaltningens myndigheter ska överensstämma med de krav på interoperabilitet enligt 4 och 8 § om vilka föreskrivs genom förordning av statsrådet eller ministeriet".

Grundlagsutskottet anser att det står i strid med utgångspunkterna i 80 § 1 mom. i grundlagen att statsrådets och ministeriets befogenhet att utfärda förordningar jämställs på detta sätt, eftersom författningsmakt kan delegeras till ett ministerium närmast när det är fråga om klart tekniska bestämmelser som lämpar sig för den verkställande makten. Förvaltningsutskottet föreslår att bestämmelsen preciseras på denna punkt.

Egendomsskyddet

Grundlagsutskottet framhåller att föreslagna 9 § 2 mom. åtminstone i teorin innebär en sådan möjlighet att en myndighet blir tvungen att säga upp ett tjänsteupphandlingsavtal när den i förordningen föreskrivna tiden löper ut.

Det framgår av propositionens motivering att det kännetecknande för kommunernas informationsförvaltning är att lösningarna köps från enskilda aktörer på marknaden. Avsikten enligt motiven till 9 § 2 mom. är vidare att de ändringar som måste göras i informationssystemen på grund av förpliktelserna i lagen ska kunna genomföras som ett led i informationssystemens normala livscykel och utvecklings- och finansieringsplan. Samma utgångspunkt återfinns i början av kapitlet om propositionens konsekvenser.

I ljuset av propositionens motivering är tanken bakom 9 § ändå inte att ingripa i befintliga avtalsförhållanden under pågående avtalsperiod. Därför är det enligt förvaltningsutskottet motiverat att det tas in en övergångsbestämmelse i den föreslagna lagen och att den formuleras så att den också gäller tidsgränserna i 9 § 2 mom.

Uppföljning och skriftlig utredning

Utskottet förutsätter att regeringen ger akt på hur lagstiftningens mål, som informationssystemens interoperabilitet och kostnadseffektivitet, genomförs och vidtar nödvändiga åtgärder om det visar sig att målen inte nås. Vidare förutsätter utskottet att det får en skriftlig utredning enligt 47 § 2 mom. i grundlagen om resultaten, inbegripet hur det frivilliga samarbetet ska gå vidare under nästa valperiod (Utskottets förslag till uttalande).