Allmän motivering
Genom den föreslagna ändringen av utlänningslagen
() genomförs det omarbetade
direktivet om gemensamma förfaranden avseende internationellt
skydd (direktiv 2013/32/EU, nedan kallat asylprocedurdirektivet).
Direktivet ingår i det gemensamma europeiska asylsystemet,
och det innehåller bestämmelser om förfarandena
för att bevilja och återkalla internationellt
skydd. Syftet med omarbetningen är att se till medlemsstaterna
har effektiva asylförfaranden och att sörja för
de asylsökandes rättssäkerhet.
Samtidigt ses utlänningslagen över i syfte
att göra den enhetlig med omarbetningen av Dublinförordningen
(Europaparlamentets och rådets förordning (EU)
nr 604/2013). Förordningen har tillämpats
från ingången av 2014.
I huvuddrag ligger vårt asylförfarande tämligen
väl i linje med kraven i det omarbetade asylprocedurdirektivet.
Många av direktivändringarna medför inget
behov att ändra lagstiftningen. Många av de ändringar
som föreslås i utlänningslagen innebär
att rådande tillämpningspraxis i stor utsträckning
förs in i lag. De väsentligaste ändringarna
gäller hörande av sökande, personer i
utsatt ställning, trygga länder, nya ansökningar
och ansökan om förbud mot verkställighet.
Förfarandena blir mer överskådliga och
rättssäkerheten stärkt i synnerhet för
utsatta personer.
Asylprocedurdirektivet innehåller bindande bestämmelser
också om handläggningstiderna för asylansökningar,
men medlemsstaterna behöver inte sätta dem i kraft
nationellt förrän sommaren 2018. Regeringen föreslår
inga bestämmelser om handläggningstiderna i detta sammanhang.
I övrigt måste medlemsstaterna genomföra
direktivet senast den 20 juli 2015.
Sammantaget anser förvaltningsutskottet att propositionen
behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget,
men med följande synpunkter och ändringsförslag.
Som helhet tagen är utlänningslagen synnerligen
svåröverskådlig till följd av
det stora antalet ändringar, påpekar utskottet.
Dessutom ligger flera ändringar av utlänningslagen
just nu i riksdagen, och av dessa gäller eller åtminstone
tangerar en del samma ämnesområden. Därför är
det ytterst svårt att bilda sig en helhetsuppfattning av
lagstiftningen och de föreslagna ändringarna. En
klar och tydlig lagstiftning är av väsentlig betydelse
för utlänningars rättssäkerhet,
men också för de berörda myndigheterna
och domstolarna. Därför är det enligt
utskottets mening viktigt att man så snabbt som möjligt
inleder en översyn av utlänningslagen i syfte
att göra lagen klarare, och i det sammanhanget bör
man också granska hur direktiven genomförts och
utvärdera huruvida lagstiftningen eventuellt behöver
utvecklas innehållsmässigt.
Utskottet poängterar också vikten av de behöriga
myndigheter skicklighet. De myndigheter som behandlar ansökningar
och även exempelvis de myndigheter som för asylsamtal
måste ha relevanta kunskaper och utbildning som motsvarar
deras uppgifter och ansvarsområden. Utskottet pekar på regeringens
motivering, där det på flera ställen
påpekas vad som bör beaktas i utbildningen.
Detaljmotivering
97 b §. Inhämtande av information i enskilda ärenden
som gäller internationellt skydd.
Regeringen föreslår utifrån artikel
18 i asylprocedurdirektivet ett nytt 2 mom. Enligt det
ordnas en läkarundersökning för den sökande
med dennes samtycke för att utreda faktorer som tyder på tidigare
förföljelse eller allvarlig skada, om det behövs
för bedömningen av ansökan om internationellt
skydd.
Enligt 31 § i förvaltningslagen (), som
tillämpas som allmän lag på förvaltningsärenden,
ska en myndighet se till att ett ärende utreds tillräckligt
och på behörigt sätt. Myndigheten ska
i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs
för att ärendet ska kunna avgöras. Också av
7 § i utlänningslagen framgår myndigheternas
skyldighet att reda ut ärenden. I asylanvisningen betonas
dessutom asylutredningens centrala betydelse med tanke på avgörandet
av ett asylärende. Enligt anvisningen ska myndigheten på eget
initiativ beakta och så långt möjligt
utreda alla omständigheter som är av betydelse
för ärendet. Utskottet anser dock att den föreslagna
bestämmelsen behövs. Paragrafen är formulerad
på ett sätt som knyter det att man begär
läkarutlåtande till bedömningen av fakta
och omständigheter i ett asylärende enligt artikel
4 i skyddsgrundsdirektivet (direktiv 2011/95/EU).
Dessutom måste relevant rättspraxis beaktas i
tillämpliga delar när enskilda fall avgörs.
Det går vid behov att presentera rättspraxis närmare
i asylanvisningen. Utskottet anser att asylanvisningen dessutom
bör preciseras med hänvisning till artikel 18.3
i asylprocedurdirektivet. Asylsökande ska informeras om möjligheten
att genomgå läkarundersökning på egen
bekostnad.
99 a §. Säkert tredjeland.
I denna paragraf föreslås bestämmelser
om begreppet säkert tredjeland. De motsvarar bestämmelserna
i artikel 38 i asylprocedurdirektivet. I den gällande lagen
ingår begreppet säkert tredjeland i begreppet
säkert asylland i 99 §. I enlighet med direktivet
föreslås nu separata bestämmelser om
de två typerna av säkra länder.
Enligt förslaget man som säkert tredjeland
för sökanden betraktas en stat som utan geografiska förbehåll
har tillträtt och iakttar konventionen angående
flyktingars rättsliga ställning, den internationella
konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter
(FördrS 8/1976) och konventionen mot tortyr och
annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling
eller bestraffning (FördrS 60/1989) (1 mom. 1
punkten).
Dessutom krävs det att sökanden där
kunde ha fått skydd som avses i 87 eller 88 § eller
som annars är tillräckligt för att en
stat ska betraktas som ett säkert tredjeland för
sökanden (2 punkten). Motsvarande hänvisning till
skydd enligt 87 eller 88 § finns redan nu i den gällande
103 §. Nytt är däremot hänvisningen
till skydd som annars är tillräckligt. Utskottet
menar att tillägget är motiverat, eftersom det
inte går att få sådant subsidiärt
skydd som uttryckligen avses i EU-lagstiftningen i ett säkert
tredjeland som inte är EU-medlem. Med "skydd som
annars är tillräckligt" avses således
skydd som till innehållet motsvarar det som avses i 87
eller 88 §, men som ges någon annanstans än
i en EU-medlemsstat. För att vara tillräckligt
ska ett sådant skydd vara effektivt och faktiskt i praktiken
tillgängligt.
Utskottet vill särskilt peka på regeringens
detaljmotivering, enligt vilken man vid tillämpningen av
begreppet säkert tredjeland ska fästa särskild
vikt vid barnets bästa när man avgör
en ansökan som har lämnats in av en minderårig som
saknar vårdnadshavare. Regeringen hänvisar till
artikel 25.6 c i asylprocedurdirektivet, där det står
att en stat kan anses vara ett säkert tredjeland för
ett ensamkommande barn bara under förutsättning
att detta är för den underåriges bästa.
Bestämmelser om att fästa uppmärksamhet vid
barnets bästa finns i 6 § i utlänningslagen, och
begreppet "barnets bästa" analyseras
i detaljmotiveringen till den paragrafen. Ämnet behandlades
senast i samband med reformeringen av lagstiftningen om mottagande
av personer som söker internationellt skydd (RP 266/2010 rd,
s. 38—41). Enligt grundlagen ska barn bemötas
som jämlika individer och de ska ha rätt till
medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor
som gäller dem själva. Principen om barnets bästa
finns uttryckligen inskriven i artikel 3 i FN-konventionen om barnets
rättigheter: barnets bästa ska komma i främsta
rummet vid alla åtgärder som rör barn,
vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner,
domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.
Bedömningen av vad som är barnets bästa
måste ske med beaktande av barnskyddslagens () bestämmelser
om bedömning av barnets bästa. Lagens 4 § preciserar
hur bedömningen ska ske och kräver att de valda
lösningarna garanterar att barnets bästa tillgodoses.
Vid bedömningen av barnets bästa ska uppmärksamhet
fästas vid hur olika åtgärdsalternativ
och lösningar garanterar barnet 1) en harmonisk utveckling
och välfärd samt nära och fortgående
mänskliga relationer, 2) möjlighet till förståelse
och ömhet samt övervakning och omsorg i enlighet
med ålder och utvecklingsnivå, 3) en utbildning
som motsvarar barnets anlag och önskemål, 4) en
trygg uppväxtmiljö samt fysisk och psykisk integritet,
5) utveckling till självständighet och mognad
till ansvarsfullhet, 6) möjlighet att delta och påverka
i frågor som gäller barnet självt och
7) hänsyn till språklig, kulturell och religiös
bakgrund. Vad som är barnets bästa beror alltid
på individen och dessutom är det knutet till barnets
aktuella livssituation. Barnets bästa ska alltid vara föremål
för en samlad bedömning där också barnets
individuella behov, önskemål och åsikter beaktas.
101 §. Uppenbart ogrundad ansökan.
Regeringen föreslår att paragrafen ändras
utifrån asylprocedurdirektivets artiklar 31.8 och 32.2
om uppenbart ogrundade ansökningar. Samtidigt preciseras
paragrafens inledande stycke i språkligt hänseende.
Vidare utgår underpunkt c ur 101 § 2 punkten eftersom
den grunden inte finns i direktivet, och därmed blir gällande
underpunkt d i stället underpunkt c.
Enligt den föreslagna underpunkt c kan en ansökan
betraktas som uppenbart ogrundad, om sökandens uppenbara
avsikt är att missbruka asylförfarandet genom
att i syfte att förlänga sin oberättigade
vistelse i landet lämna in en ansökan efter det
att förfarandet för avlägsnande ur landet
har inletts. Innehållet i asylprocedurdirektivet har i
detta avseende inte förändrats i förhållande
till det tidigare direktivet, vilket har genomförts genom
bestämmelser i utlänningslagen. Utskottet anser
emellertid att ordalydelsen i underpunkt c bör preciseras
för att ligga närmare direktivet och föreslår
därför följande lydelse: "genom
att lämna in en ansökan enbart för att
försena eller hindra verkställigheten av ett redan
fattat eller förestående beslut som skulle leda
till att sökanden avlägsnas ur landet".
198 b §. Ansökan som avser verkställighet
i vissa ärenden som gäller internationellt skydd.
Enligt förslaget ska ansökan om förbud
mot eller avbrytande av verkställighet göras inom
sju dagar från det att beslutet delgetts, om beslut har fattats
med stöd av 95 b § (återkallande av ansökan
om internationellt skydd), 103 § (avvisande av ansökan
utan prövning) eller 104 § (tillämpning
av påskyndat förfarande). Tidsfristen ska omfatta
minst fem vardagar. Bakom förslaget ligger artikel 27.3
c i Dublinförordningen, enligt vilken medlemsstaterna i
sin nationella rätt ska föreskriva att den berörda
personen har möjlighet att inom en skälig tidsperiod
begära att en domstol avbryter verkställigheten
av överföringsbeslutet i väntan på resultatet
av överklagandet eller omprövningen.
Sakkunniga har under utfrågningen fört fram bl.a.
att det inte bör finnas någon tidsfrist över huvud
taget eller åtminstone inte i alla lägen för den
som vill ansöka om förbud mot verkställighet
eller alternativt att tidsfristen bör vara längre.
De föreslagna bestämmelserna har ändå ansetts
förbättra nuläget.
Syftet med dessa bestämmelser är att tillsammans
med 199 § 4 mom. förbättra rättssäkerheten
för dem som ansöker om internationellt skydd,
när deras ansökningar avvisas utan prövning
eller när ansökan behandlas enligt påskyndat
förfarande och de meddelas beslut om avvisning. Enligt
den gällande lagen får ett beslut om avvisning
i sådana fall verkställas antingen genast efter
delgivningen eller den åttonde dagen efter delgivningen.
Exempelvis i de fall som gäller tillämpning av
Dublinförordningen har den som velat i praktiken varit
tvungen att lämna en ansökan om verkställighetsförbud
omedelbart efter delfåendet och under alla omständigheter inom
en vecka för att vara säker på att verkställigheten
inte inleds. Den föreslagna tidsfristen på sju
dagar förkortar således i praktiken inte den tid
som den sökande har för att ansöka om
verkställighetsförbud. I stället blir
tidsfristen längre i vissa fall. Utskottet anser att bestämmelserna
om tidsfrister bringar reda i oklarheter som rått när det
gäller tidpunkten och förfarandet för
avlägsnande ur landet. Oklarheterna tas också upp
också i propositionsmotiven och dessutom har riksdagens
justitieombudsman fäst uppmärksamhet vid dem i
sin avgörandepraxis. De sökandes rättssäkerhet
stärks samtidigt som myndigheternas åtgärder
blir mer förutsebara och lagstiftningen mer överskådlig.
Det framgår av detaljmotiveringen till propositionen
att en tidsfrist på sju dagar redan nu i praktiken tillämpas
för den som vill lämna in ansökan om
förbud mot eller avbrytande av verkställighet
och att erfarenheterna av detta är goda. Utskottet anser ändå att
man efter lagens ikraftträdande behöver ge akt
på om tidsfristen är tillräcklig och
skälig.
För tydlighetens skull påpekar utskottet att den
föreslagna 198 b § också gäller
möjligheten att kräva verkställighetsförbud
eller avbrytande av verkställighet vid ansökan
om besvärstillstånd hos förvaltningsdomstolen.
199 §. Avgörande av ansökan som
avser verkställighet.
Regeringen föreslår ett nytt 4 mom. Enligt
det ska beslutet om en ansökan som avses i 198 b § fattas
inom sju dagar. Tidsfristen ska omfatta fem vardagar. Bakom förslaget
ligger artikel 27.3 c i Dublinförordningen, enligt vilken
medlemsstaterna i sin nationella rätt ska föreskriva
ett beslut om huruvida verkställandet av överföringsbeslutet
ska avbrytas ska fattas inom en skälig tidsperiod, och
samtidigt medge en noggrann och minutiös kontroll av begäran
om uppskov.
I de situationer där en ansökan om internationellt
skydd avvisas utan prövning eller behandlas enligt påskyndat
förfarande sker verkställighet av beslutet antingen
omedelbart eller den åttonde dagen efter delgivningen.
Syftet är att nu genom lag se till att den som ska avvisas
har rätt att ansöka om att verkställigheten
ska avbrytas eller förbjudas samt att få sin ansökan
avgjord före avvisningen.
Utskottet hänvisar till vad den säger om 198
b § och anser att bestämmelserna om tidsfrister bringar
reda i oklarheter som rått i fråga om förfarandet
samtidigt som rättssäkerhet stärks för dem
som ska avvisas. Den gällande 199 § föreskriver
om avgörande av ansökningar om verkställighet
i förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen.
För klarhets skull påpekar utskottet att den tidsfrist
för behandling av ärenden som avses i 199 § 4
mom. gäller både förvaltningsdomstolen
och högsta förvaltningsdomstolen.
Enligt propositionen medger den föreslagna tidsfristen
på en vecka tillräcklig granskning av en ansökan
samtidigt som den säkerställer ett effektivt asylförfarande.
Det finns dock skäl att ge akt på hur tidsfristen
fungerar.
201 §. Verkställighet av beslut om avvisning.
Paragrafen innehåller bestämmelser om verkställighet
av avvisningsbeslut i olika situationer. Regeringen föreslår
ett nytt 4 mom., som föreskriver att ett avvisningsbeslut
inte får verkställas på det sätt
som föreskrivs i 2 och 3 mom. innan den ansökan
om verkställighetsförbud som avses i 198 b § har
avgjorts. I övrigt föreslår regeringen
närmast tekniska ändringar i paragrafen.
Under sakkunnigutfrågningen framfördes synpunkter
bland annat om att de som ansöker om internationellt skydd
i Finland alltid ska ha rätt att vänta på resultatet
av överklagandet här, med hänvisning
till att effektiva rättsmedel ska garanteras fullt ut.
Grundlagen garanterar var och en rätt att på behörigt
sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak
behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är
behörig enligt lag samt att få ett beslut som
gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter
behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt
rättskipningsorgan, påpekar utskottet. Enligt
artikel 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna
har var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och
rättigheter har kränkts rätt till ett
effektivt rättsmedel inför en domstol.
Bestämmelserna i 190 § i utlänningslagen anger
att beslut som fattats av Migrationsverket får överklagas
genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Enligt
201 § 1 mom. får ett avvisningsbeslut verkställas även
om det överklagats, om inte förvaltningsdomstolen
bestämmer något annat. Samtidigt gäller
att Migrationsverkets beslut om avvisning när en utlänning
har ansökt om uppehållstillstånd på grund
av internationellt skydd inte får verkställas
förrän beslutet har vunnit laga kraft. Undantag
från detta anges i 201 § 2 och 3 mom., men även
i de fallen får den sökande på grundval
av den föreslagna 198 b § ansöka om förbud
mot eller avbrytande av att beslutet verkställs. Det föreslagna
201 § 4 mom. innebär att ett avvisningsbeslut
inte får verkställas innan den ansökan
som avses i 198 b § har avgjorts.
I enlighet med 201 § 1 mom. hindrar besvär inte
verkställighet av ett avvisningsbeslut när besvärstillstånd
söks hos högsta förvaltningsdomstolen.
Högsta förvaltningsdomstolen får med
stöd av 32 § i förvaltningsprocesslagen ()
förbjuda att beslutet verkställs eller bestämma
att verkställigheten ska avbrytas. Det kan emellertid också hända
att verkställigheten av en avvisning blir aktuell först
efter det att förvaltningsdomstolen fattat sitt beslut,
och då kan man yrka på verkställighetsförbud
i samband med att högsta förvaltningsdomstolen
behandlar ansökan om besvärstillstånd.
Utskottet vill för klarhets skull påpeka att 201 § 4
mom. också gäller dessa situationer.
Regeringen går relativt detaljerat igenom bestämmelserna
i artikel 9 i asylprocedurdirektivet. De gäller den sökandes
rätt att stanna kvar i en medlemsstat i avvaktan på att
ett överklagande behandlas och undantagen från
denna rätt. Dessutom granskas också artikel 46
synnerligen detaljerat. Den gäller rätten till
effektiva rättsmedel. Också dessa artiklars förhållande
till vår inhemska lagstiftning belyses. Utskottet erfar
att det inte har någon anledning att bedöma propositionen
på något annat sätt. Vidare vill utskottet påpeka
att det påskynda de förfarandet i praktiken skulle
förlora allt betydelse om alla som ansökt om internationellt
skydd i Finland fick rätt att vänta på resultatet
av sitt överklagande här. Även förfarandet
för avvisande av ansökningar utan prövning
skulle förlora sin betydelse. Som utskottet ser det motsvarar
det som föreslås direktivet både i fråga
om huvudregel och i fråga om undantagen.
Paragrafen är dock uppbyggd på ett relativt komplicerat
sätt: den innehåller bestämmelser om
verkställighet av både avvisningsbeslut som fattats
genom ett asylförfarande och andra avvisningsbeslut. I
fråga om de beslut som fattas genom ett asylförfarande
innehåller paragrafen både huvudregeln och undantagen.
Dessutom måste 198 b § beaktas. Utskottet tar
i sin detaljmotivering upp frågan om hur svåröverskådlig utlänningslagen är.
Också bestämmelserna om verkställighet
bör göras klarare när regleringen utvecklas.
Ikraftträdandebestämmelsen.
Regeringen föreslår i ikraftträdandebestämmelsen
att lagen ska träda i kraft den 1 juli 2015 till följd
av de nationella genomförandeförpliktelser som
asylprocedurdirektivet innehåller. Utskottet föreslår emellertid
att den exakta tidpunkten för ikraftträdandet
ska lämnas öppen i enlighet med allmän
praxis.