Allmän motivering
Allmänt
Regeringen föreslår ändringar inom
flera olika ämnesområden i statstjänstemannalagen (750/1994).
Dessutom lyfts flera bestämmelser från förordningsnivå till
lagnivå. Det är enligt förvaltningsutskottet
viktigt att huvudreglerna om tillsättande av tjänster
i fortsättningen ingår i lag. Också grundlagsutskottet
har konstaterat att det med tanke på regleringen av tillsättandet
av statliga tjänster är motiverat att huvudregeln
vid tillsättande av tjänster, nämligen
att tjänster ska ledigförklaras, anges i lag (GrUU
19/2011 rd).
Det föreslås också att bestämmelserna
om statstjänstemännens möjligheter att
söka ändring och hur dessa möjligheter
har begränsats i sin helhet ska överföras
till statstjänstemannalagen. Dessutom görs lagen
det möjligt att söka ändring i ett beslut
om uppsägning av produktionsmässiga och ekonomiska
orsaker först efter att uppsägningstiden har gått
ut. På så sätt kan förändringar
i omständigheterna som inträtt under uppsägningstiden
beaktas vid bedömningen av om beslutet ska överklagas
eller inte.
Nytt är att det i lagen också ska ingå bestämmelser
om rätten för tjänstemän som
inte omfattas av tjänstekollektivavtalet att yrka rättelse
i ett ärende som gäller ekonomiska förmåner
och att söka ändring genom besvär i beslutet
om rättelseyrkande, om tjänstemannen inte kan
föra ärendet till behandling vid arbetsdomstolen. Bakgrunden
till förslaget är biträdande justitiekanslerns
avgöranden där denne har påpekat bristerna
i de lagfästa rättsmedlen för oorganiserade
statliga tjänstemän. Förslaget motsvarar
rådande rättspraxis. Utskottet konstaterar att
regleringen gör lagstiftningen tydligare och förbättrar
statstjänstemännens rättsskydd.
Dessutom förenhetligas bestämmelserna om statens
högsta lednings ställning. De föreslagna bestämmelserna
gäller direkt ungefär 110 tjänster inom
den högsta ledningen. Enligt propositionen ska tjänstemännen
inom den högsta ledningen i regel utnämnas för
en femårsperiod. Det föreslås också bestämmelser
om bland annat gemensamma behörighetskrav i fråga
om den högsta ledningen. Målet är att
de tjänstemän som omfattas av reformen ska utgöra
en tydligare gemensam resurs inom statsförvaltningen än
tidigare. Genom bestämmelserna vill man förbättra statens
förmåga som arbetsgivare att rekrytera kompetenta
ledare, ledningens mobilitet och disponibilitet för olika
uppgifter inom statsförvaltningen samt främja
en enhetlig ledarskapskultur inom statsförvaltningen.
Under behandlingen i utskottet har det framgått att
propositionens förslag om det skriftliga avtal som får
ingås med en tjänsteman och som begränsar
dennes rätt att övergå till uppgifter
utanför statsförvaltningen (det så kallade
karensavtalet) kräver fortsatt beredning. Därför
föreslår förvaltningsutskottet på det
sätt som framgår av detaljmotiveringen att bestämmelsen
inte införs i detta sammanhang.
Hur bestämmelserna ska tillämpas på landshövdingen
på Åland
I samband med utskottsbehandlingen har frågan om hur
statstjänstemannalagens bestämmelser ska tillämpas
på landshövdingen på Åland.
De befogenheter statliga myndigheter och tjänstemän
har i landskapet Åland följer den behörighetsfördelning
mellan riket och landskapet som bestäms i självstyrelselagen
för Åland ().
Landshövdingen har en särskild ställning
i landskapet, vilket har folkrättslig bakgrund. Enligt
4 § i självstyrelselagen företräder landshövdingen
Finlands regering i landskapet. Enligt 14 § i självstyrelselagen öppnas
och avslutas lagtinget av republikens president eller på hans
vägnar av landshövdingen. Landshövdingen överlämnar
presidentens framställningar och meddelanden till lagtinget.
Landshövdingen slår vakt om ömsesidiga
goda relationer mellan landskapet och riket. Till landshövdingens
särskilda uppgifter hör att vara ordförande
för Ålandsdelegationen, som är ett juridiskt
organ bestående av ledamöter som dels utses av Ålands
lagting, dels av Finlands regering. Ålandsdelegationens uppgifter
regleras i 56 § i självstyrelselagen.
Enligt 52 § i självstyrelselagen utnämns
till landshövding en person som har nödvändiga
förutsättningar att utöva ämbetet
så att landskapet förvaltas väl och statens
säkerhet tillvaratas. Landshövdingen utnämns
av republikens president efter överenskommelse med lagtingets
talman. Om samförstånd inte uppnås, ska
presidenten utse landshövdingen bland fem personer som har
föreslagits av lagtinget. Enligt 30 § i självstyrelselagen
ska det när statstjänster besätts i landskapet
tillmätas särskild betydelse att den som anställs
har kännedom om landskapets förhållanden
eller är bosatt i landskapet. Självstyrelselagen
innehåller inte några särskilda bestämmelser
om att tjänsten som landshövding ska ledigförklaras
eller att den ska tillsättas utan att ledigförklaras.
I 16 § i lagen om regionförvaltningsverken ()
föreskrivs om statens regionförvaltning i landskapet Åland.
Enligt bestämmelsen är Statens ämbetsverk
på Åland, som leds av landshövdingen,
en sådan myndighet inom statsförvaltningen som
avses i lagen. Ämbetsverket sköter sådana
uppgifter som avses i 4 § i lagen och som enligt självstyrelselagen
för Åland hör till området för
rikets behörighet. I övrigt gäller för ämbetsverkets
uppgifter vad som särskilt föreskrivs om dem.
Enligt 3 mom. föreskrivs i fråga om landshövdingen,
som är direktör för Statens ämbetsverk
på Åland, i självstyrelselagen för Åland.
I förarbetena till självstyrelselagen (RP 73/1990
rd) och statsrådets justitiekanslers beslut 14.1.1999
tar man upp frågan om lagstiftning som är tillämplig
på utnämningen av landshövding på Åland
och om utnämningsförfarandet. I samband med behandlingen
av den nu föreslagna ändringen av statstjänstemannalagen har
det visat sig nödvändigt att reda ut vilken ställning
tjänsten som landshövding på Åland har
i dess egenskap av tjänst inom statens högsta ledning
sedan regionförvaltningsreformen trädde i kraft
från ingången av 2010 och vilka bestämmelser
som ska tillämpas i fråga om landshövdingen
på Åland.
Statrådet har tillsatt en parlamentarisk kommitté för
att se över självstyrelselagen för Åland. Kommittén
har till uppgift att föreslå av samhällsutvecklingen
betingade ändringar i självstyrelsesystemet och
självstyrelselagen och utarbeta ett förslag till
modern lagstiftning om självstyrelsen. Enligt vad utskottet
erfar är det möjligt för kommittén
att ta upp frågan om landshövdingens ställning.
Detaljmotivering
1. Lag om ändring av statstjänstemannalagen
8 d §.
Regeringen föreslår i sin proposition att uppgifterna
om statens högsta tjänstemäns bindningar
och bisysslor ska kunna offentliggöras i ett allmänt
datanät till den del de är offentliga. Förslaget
hänför sig till 8 a § i lagen, som innehåller
bestämmelser om att statens högsta tjänstemän
ska anmäla sina bindningar och tillstånd för
och anmälningar om bisysslor till den behöriga
myndigheten. Den behöriga myndigheten är i de
flesta fall förvaltningsområdets ministerium,
som är tjänstemannens arbetsgivare. Uppgifterna
framgår därmed i regel redan i nuläget
av ministeriets personregister i elektronisk eller icke elektronisk
form och omfattas av de bestämmelser som gäller
skydd av personuppgifter. Bestämmelsens formulering "får
offentliggöras" sammanhänger enligt inkommen
utredning framför allt med att offentliggörandet
i ett allmänt datanät i praktiken kräver
en datateknisk lösning som ännu inte finns och
som det är svårt att avgöra när
den kommer att realiseras. Utskottet anser det vara viktigt att
uppgifterna om den högsta statstjänstemannaledningens bindningar
och tillstånd för och anmälningar om bisysslor
offentliggörs i ett allmänt datanät och vill
att de behövliga datatekniska lösningarna blir
verklighet så snart som möjligt.
Det är trots det nödvändigt att precisera 1 mom. och
tydliggöra det i relation till lagen om offentlighet i
myndigheternas verksamhet ()
och formulera om bestämmelsen så att uppgifterna
får offentliggöras i ett allmänt datanät,
om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna.
Enligt 2 mom. svarar den behöriga myndigheten
för att de uppgifter som avses i 1 mom. är uppdaterade.
Också enligt gällande lag ska tjänstemännen
utan dröjsmål anmäla ändringar
och bristfälligheter i de uppgifter som avses i 8 a § 1 mom.
i lagen samt även annars lämna motsvarande redogörelse
när den behöriga myndigheten begär en
sådan. På så sätt försöker
man säkerställa att uppgifterna i registren är
aktuella. Enligt den föreslagna 8 d § 2 mom. ska
den behöriga myndigheten svara för att de uppgifter som
offentliggörs på allmänna webbplatser är uppdaterade.
Detaljmotiven anger att det här bland annat innebär
att ändrade uppgifter genast uppdateras. Den behöriga
myndigheten ska också svara för att informationen
raderas från datanätet när bisysslan
har upphört. Utskottet konstaterar att också det
bör framgå av paragraftexten och föreslår
att en bestämmelse om detta fogas till 2 mom.
Det är enligt utskottet också nödvändigt
att bemyndigandet att utfärda förordning i 3
mom. preciseras med ett omnämnande av vilka slags uppgifter
det är fråga om. Enligt inkommen utredning ingår
bemyndigandet för att man senare ska kunna svara på eventuella
behov av reglering i samband med konstruktionen av ett datatekniskt
system. Eftersom behoven av en reglering på lägre
nivå tills vidare inte har preciserats, föreslår
utskottet att ordalydelsen ändras så att närmare
bestämmelser får utfärdas genom förordning
av statsrådet.
44 a §.
Det föreslås i bestämmelsen att en
myndighet ska ha möjlighet att avtala om en tidsfrist under
vilken en tjänstemans rätt att övergå till
ett annat anställningsförhållande eller
en annan uppgift utanför statsförvaltningen eller
att inleda närings- eller yrkesutövning eller
annan verksamhet som jämställs med förvärvsarbete är
begränsad. Detta så kallade karensavtal ingås
i regel före utnämningen, men också under
tjänsteförhållandet om det behövs,
innan tjänstemannen inleder ett arbete som förutsätter
ett avtal om en karenstid. Enligt detaljmotiven ska frågan
om att ingå ett karensavtal och ställa det som
förutsättning för utnämning
eller övergång till nya uppgifter övervägas
särskilt noggrant om tjänstemannens kommande uppgifter
omfattar arbete med information som är särskilt
känslig med tanke på staten eller företagsverksamheten.
Genom karensförfarandet försöker
man trygga exempelvis särskilt viktiga tjänste-
eller affärshemligheter. Förfarandet bidrar också till
att skydda allmänintresset och förtroendet för ämbetsåtgärdernas
opartiskhet. På så sätt begränsas också möjligheterna
till korruption i övergångsskedet. Det finns därmed
relativt vägande skäl för ett karensförfarande.
Utskottet anser trots det att de föreslagna bestämmelserna,
i synnerhet de som gäller vad karensen ska omfatta, dess
yttre betingelser och omfattning är så pass vaga
och mångtydiga att de inte kan anses uppfylla de krav på exakthet
och noggrann avgränsning som måste ställas
på lagstiftningen. Utifrån en utredning konstaterar
utskottet att saken kräver så pass omfattande
fortsatt beredning att utskottet inte kunnat genomföra
den i samband med sin behandling. Utskottet föreslår
därför att paragrafen stryks. Vid den fortsatta
beredningen bör det beaktas att bestämmelserna
ska kunna tillämpas också inom den offentliga
förvaltningen i övrigt och oberoende av anställningsförhållandets
juridiska form. Bestämmelserna bör också bedömas i
konstitutionellt hänseende.
Eftersom utskottet föreslår att 44 a § inte
ska ingå i lagen, behöver inte heller rubriken
för 11 kap. ändras.
65 §.
Enligt 2 mom. anses en tjänsteman ha avgått
från sin tidigare tjänst vid den tidpunkt då denne
för andra gången har utnämnts till en tjänst
för viss tid inom den högsta ledningen. Avsikten är
framför allt att undvika långa kedjor av tjänstledigheter.
Den föreslagna bestämmelsen ger dock myndigheten
möjlighet att av särskilda skäl besluta
något annat. Det ämbetsverk där bakgrundstjänsten är
placerad får besluta att tjänstemannen beviljas
fortsatt tjänstledighet efter den i lag föreskrivna
visstidsperioden. Det ska alltså uttryckligen röra
sig om orsaker som utgår från myndigheten. Avsikten är
att trygga behoven inom myndighetsverksamheten, till exempel att
värdefull kompetens bevaras inom organisationen.
Förslaget innebär en ändring jämfört
med det rådande läget, nämligen att personen
i regel beviljas tjänstledighet för den tid den
nya tjänsteutnämningen varar. Bakgrundstanken,
alltså att undvika långa kedjor av tjänstledigheter, är
enligt utskottet lovvärd. Det som ur tjänstemannens
synvinkel måste beaktas är att om denne genast
efter femårsperioden utnämns till någon tjänst
inom den högsta ledningen för en ny period, upphör
det tidigare tjänsteförhållandet som gällt
tills vidare direkt med stöd av lagen. Att beviljas tjänstledighet
blir i fortsättningen alltså ett undantag från
huvudregeln. Också förfarandet blir ett annat.
Tjänstemannen ansöker i sådana fall inte
om tjänstledighet, utan ger bara sitt samtycke till beviljande
av ledighet. Tjänstledigheten beviljas inte heller på tjänstemannens
initiativ. Men det bör också noteras att tjänsteförhållandet
till staten inte upphör när en tjänsteman blir
utnämnd för en ny period. Tjänstemannen har
inte heller någon lagfäst skyldighet att ta emot
en ny femårsperiod, utan kan i stället återvända
till sin tidigare tjänst. Dessutom kommer var och en som
söker en tjänst inom den högsta ledningen
redan när tjänsten söks att vara medveten
om reglerna för kontinuiteten i tjänsteförhållanden
och när ett förhållande upphör
enligt lag.
Utskottet anser att den föreslagna regleringen som
helhet betraktad är möjlig och därmed
kan godkännas. Enligt inkommen utredning till utskottet
avser 2 mom. i den aktuella paragrafen enbart tjänster
som avses i 9 a § 1 mom. Bestämmelsen behöver
därför förtydligas i detta avseende.
I detta sammanhang noterar utskottet också 9 b § i
lagförslaget, som föreskriver om möjligheten
att utnämna en tjänsteman inom den högsta
ledningen till en annan uppgift inom statförvaltningen
för viss tid, högst två år,
utan ett ansökningsförfarande. Målet
med bestämmelsen är att se till att en tjänsteman
som blivit utnämnd till en tjänst får
möjlighet att arbeta inom statsförvaltningen när
denne inte genast när visstidsanställningen utgår
kan utnämnas antingen till en uppgift inom den högsta
ledningen eller till en annan uppgift som motsvarar tjänstemannens yrkeskompetens
genom tillsättandeförfarandet. Det beror på situationen
om det finns lämpliga uppgifter som tjänstemannen
kan söka, och man kan inte heller på förhand
veta vilka tjänster som är lediga att sökas
och när. Bestämmelsens syfte är att ge
flexibilitet när det gäller sådana oförutsägbara
mellanskeden. Bestämmelsen tillämpas inte på en
tjänsteman som är tjänstledig från
en annan statlig tjänst till vilken denne har utnämnts
tills vidare.
Ingressen.
Av utskottets ändringsförslag följer att
också ingressen måste ändras.
5. Lag om ändring av 14 § i lagen om regionförvaltningsverken
14 §. Tillsättande av tjänster.
Efter det att propositionen lämnades har riksdagen
godkänt lagen om ändring av lagen om regionförvaltningsverken,
där det som i 14 § 1 mom. tidigare var styrningen
av verksamheten har ändrats till sektorstyrningen ().
Lagen stadfästes den 23 januari 2015 och träder
i kraft den 1 mars 2015. Det nu aktuella 1 mom. bör
samordnas med lagändringen.
Propositionen föreslår i samband med bestämmelserna
om den högsta ledningen att det gällande 14 § 3
mom. om bemyndigande att utfärda förordning
om behörighetsvillkoren för tjänsterna
vid regionförvaltningsverken ska slopas. Eftersom bemyndigandet
i 3 mom. omfattar också andra behörighetsvillkor än
de som gäller ämbetsverkschefer, behöver
bestämmelsen kvarstå.