Detaljmotivering

Serviceprincipen och adekvat service (7 §)

Regeringen föreslår ett nytt 2 mom. i 7 §. Det innehåller en hänvisning till bestämmelsen om skyldighet att informera i 20 § 2 mom. i offentlighetslagen (). Enligt den bestämmelsen ska en myndighet informera om sin verksamhet och sina tjänster samt om de rättigheter och skyldigheter som enskilda människor och sammanslutningar har i ärenden som anknyter till myndighetens verksamhetsområde. Syftet med hänvisningen är att betona en myndighets ansvar för att inom sitt verksamhetsområde producera och sprida information som är av betydelse för att myndighetskontakterna och för den rättsliga ställningen för dem som är kunder inom förvaltningen.

Vid utfrågningen av sakkunniga lyftes det fram att denna hänvisning till offentlighetslagen lämpligen kan utvidgas så att den gäller hela 20 § i den lagen. Likaså påpekades det att det vore på sin plats att hänvisa till den informationsskyldighet som fastställs i 29 § i kommunallagen ().

Utskottet konstaterar att regeringen i det föreslagna 7 § 2 mom. uttryckligen önskat betona en myndighets ansvar för att inom sitt verksamhetsområde producera och sprida information som är av betydelse för myndighetskontakterna och för den rättsliga ställningen för dem som är kunder inom förvaltningen. Den skyldighet att informera som avses i 20 § 2 mom. i offentlighetslagen är av särskild betydelse för de nu föreslagna bestämmelserna (information om handläggningstider och förfarandet vid förvaltningsklagan). Myndigheternas allmänna skyldighet att främja öppenhet i sin verksamhet (20 § 1 mom. i offentlighetslagen) och att se till att de handlingar som är viktiga för allmänhetens möjligheter att få uppgifter finns att tillgå (20 § 3 mom. i offentlighetslagen) är inte på samma sätt knutna till den information som behövs när man uträttar förvaltningsärenden eller med tanke på den enskildes rättsliga ställning. Att utvidga hänvisningen till hela 20 § skulle enligt utskottets uppfattning innebära att bestämmelsens ordalydelse samtidigt måste ändras i en riktning som är mindre informativ än i regeringens lagförslag.

Bestämmelsen i 29 § i kommunallagen om skyldighet att informera om ärenden som är anhängiga i kommunen är en specialbestämmelse i förhållande till förvaltningslagen. Med hänsyn till principerna för lagberedning ser utskottet det inte som motiverat att i en allmän lag hänvisa till en specialbestämmelse.

Angivande av handläggningstid (23 a §)

I 23 a § i lagförslaget bestäms det att myndigheterna är skyldiga att ange en förväntad handläggningstid för vissa ärendegrupper. De ärenden som omfattas av den föreslagna skyldigheten bestäms utifrån tre kriterier: 1) ärendet kan inledas endast på initiativ av en part, 2) ärendet avgörs genom förvaltningsbeslut och 3) ärendet hör till en central ärendegrupp inom myndighetens verksamhetsområde. Dessa kriterier för när myndigheterna är skyldiga att ange en förväntad handläggningstid förklaras närmare i propositionens detaljmotiv.

Sakkunniga har föreslagit att bestämmelserna om att ange en handläggningstid också ska gälla ärenden som tas upp för behandling på initiativ av en myndighet. Utskottet konstaterar i fråga om detta att förvaltningslagen inte reglerar anhängiggörande av ärenden som tas upp till behandling på myndighetsinitiativ. Myndigheterna har däremot i enlighet med offentlighetslagen skyldighet att förteckna och på annat sätt registrera de ärenden som har tagits upp till behandling (18 § 1 mom. 1 punkten i offentlighetslagen).

I ärenden som tas upp på myndighetsinitiativ är inte heller tidpunkten för anhängiggörandet alltid enkel att påvisa, till skillnad från ansökningsärenden. Myndigheterna kan till exempel göra utredningar eller vidta andra inledande åtgärder som utan något särskilt beslut om att inleda handläggning leder till formella handläggningsåtgärder och beslut.

Ett ärende som inleds på initiativ av en myndighet kan gälla till exempel återkallande av tillstånd, återkrav eller påförande av administrativa påföljder. Dessa åtgärder vidtas i regel på basis av omständigheter som framkommit vid tillsyn. Också i dessa fall kan det vara besvärligt att specificera vilken enskild åtgärd som sätter igång förfarandet.

Syftet med den föreslagna skyldigheten att ange handläggningstid är främst att fästa myndigheternas uppmärksamhet vid den tid som behandlingen av förvaltningsärenden inom respektive myndighets behörighetsområde kräver. Utskottet understryker att skyldigheten att ange en handläggningstid förebygger fördröjd handläggning av ärenden. Bestämmelserna stöder och stärker sådana förfaranden som betonar förvaltningsmyndighetens skyldighet att se till att ärenden behandlas utan ogrundat dröjsmål. Samtidigt främjas en förvaltningskultur där en skyndsam behandling upplevs som en kvalitets- och rättssäkerhetsfaktor som följer av kravet på god förvaltning.

Med tanke på partens rättssäkerhet är det däremot väsentligt att ärendet på det sätt som 21 § i grundlagen och 23 § i förvaltningslagen förutsätter handläggs utan ogrundat dröjsmål oberoende av hur ärendet tagits upp till behandling. Dessutom har en part också i ärenden som tagits upp på initiativ av en myndighet även fortsättningsvis rätt att i enlighet med 23 § 2 mom. i förvaltningslagen få en uppskattning om när ett beslut kommer att meddelas. Med hänsyn till det som sagts är det enligt utskottet inte motiverat att ändra den föreslagna 23 a §. Utskottet fäster ändå uppmärksamhet vid att också de tillgängliga resurserna har en klar och tydlig inverkan på handläggningstiderna.

I detta sammanhang konstaterar utskottet vidare att den sista meningen i 23 a § plus motiveringen till bestämmelsen klart visar att skyldigheten att ange handläggningstid inte tillämpas på ärenden för vars del det i annan lag föreskrivs om en exakt tidsfrist för handläggningen.

Anförande av förvaltningsklagan (53 a §)

Enligt 53 a § 2 mom. i lagförslaget ska förvaltningsklagan anföras skriftligt. Med samtycke av den övervakande myndigheten får klagan dock anföras muntligt. Den som anför klagan ska ange på vilka grunder han eller hon anser förfarandet vara felaktigt och om möjligt ange tidpunkten för det förfarande eller den försummelse som klagan gäller. Meningen är att den som anför klagan ska lägga fram de uppgifter om klagoärendet som behövs för att myndigheten ska kunna göra en i 53 b § avsedd preliminär rättslig bedömning om huruvida åtgärder ska vidtas. Den övervakande myndigheten får enligt egen bedömning begära att klaganden lägger fram ytterligare utredningar om grunderna för klagan.

Utskottet observerar att uppgift om tidpunkten för det förfarande eller den underlåtenhet som kritiken gäller enligt den föreslagna lydelsen i 2 mom. ska lämnas så långt möjligt. Den som anför klagan har alltså enligt förslaget ingen ovillkorlig skyldighet att lämna uppgift om tidpunkten. Av propositionsmotiven framgår det att det inte alltid ens är möjligt att uppge en tidpunkt till exempel i situationer där klagan riktar sig mot en myndighets verksamhet i allmänhet eller där kritiken gäller passivitet i myndighetsverksamhet.

I detaljmotiven till 53 a § 2 mom. konstateras det att också i det fall att en anmälan eller angivelse görs anonymt kan en myndighet ta upp ärendet till behandling som ett övervaknings-ärende på myndighetsinitiativ, om den anser att anmälan eller angivelsen ger anledning till detta. I situationer där den övervakande myndigheten inte har behörighet för övervakning på eget initiativ, t.ex. i de fall som avses i 8 § 2 mom. i kommunallagen, kan likaså ett ärende som anmälts anonymt, enligt myndighetens prövning tas till behandling med stöd av den övervakningsbehörighet som den övervakande myndigheten har på grund av klagan.

Behandling av förvaltningsklagan (53 b §)

I det föreslagna 53 b § 1 mom. bestäms det att den övervakande myndigheten ska vidta de åtgärder som den med anledning av klagan anser vara befogade. Om klagan inte ger anledning till åtgärder ska den som anför klagan utan dröjsmål underrättas om detta.

Utskottet menar att den föreslagna 53 b § förutsätter att myndigheten sätter sig in i varje klagan och i varje enskilt fall bedömer vilka åtgärder klagan ger anledning till. Däremot förutsätter lagen inte att varje ärende där klagan anförs måste utredas i ett fullständigt förfarande. Bestämmelserna om de högsta laglighetsövervakarnas prövningsrätt anknyter nära till deras ställning och uppgift som övervakare av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Den laglighetsövervakning som utförs av förvaltningsmyndigheterna har däremot inte motsvarande innehållsliga betydelse, utan det är närmast frågan om att avgöra om myndigheten har följt den tillämpliga lagstiftningen på ett korrekt sätt. Vidare måste man beakta att förvaltningsklagan behandlas av myndigheter på alla nivåer och även på olika organisationsnivåer i en och samma myndighet, varför man måste kunna kräva att bestämmelserna är tillräckligt allmängiltiga.

Utskottet konstaterar att bestämmelserna om behandling av förvaltningsklagan i de föreslagna nya 53 b § 2 och 4 mom. motsvarar 4 § 3 mom. i den gällande förvaltningslagen. Den bestämmelsen togs fram med tanke på att förvaltningslagen skulle kunna tillämpas smidigt. Utskottet ser det som viktigt att förvaltningslagen kan tillämpas smidigt vid behandlingen av klagan. I vissa fall kan bestämmelserna om förvaltningsbeslut och beredningen av beslut tillämpas i det närmaste direkt på klagan. Å andra sidan kan en klagan vara av så allmän karaktär eller klagoskriften vara så ospecificerad att det inte finns förutsättningar för en behandling enligt förfaringsprinciperna i förvaltningslagen. Till exempel ska behovet av utredningar och av att höra personer alltid bedömas från fall till fall utifrån klagans typ och karaktär.

Nytt i lagförslaget är bland annat att det fastställs en preskriptionstid på två år för förvaltningsklagan. Utskottet omfattar regeringens uppfattning att det ofta är oändamålsenligt att utreda mycket gamla ärenden genom klagoförfarande och att det är svårt att klarlägga faktauppgifterna i saken. Bestämmelsen i 53 b § 3 mom. hindrar dock inte den övervakande myndigheten från att pröva ärenden som är äldre än två år om det finns särskilda skäl för det. Utskottet anser att möjligheten att avvika från den normala preskriptionstiden är motiverad för att övervakningen även i fortsättningen ska vara effektiv och flexibel från fall till fall. Med hänsyn till den preskriptionstid som i strafflagen () fastställs för tjänstebrott kan man dock utgå från att en klagan som är äldre än fem år inte tas upp till behandling.

Den gällande social- och hälsovårdslagstiftningen innehåller bestämmelser om klagomål vilka avviker från den reglering som nu föreslås i den allmänna lagen. Utskottet menar att speciallagstiftningen så snart som möjligt måste ändras så att den motsvarar den allmänna lagstiftning som behandlas här. Det kan nämnas att preskriptionstiden för klagomål är fem år i de lagar om social- och hälsovården som nämns i propositionen.

Utskottet vill också fästa uppmärksamhet vid att bland annat grunderna för god förvaltning enligt 2 kap. i förvaltningslagen tillämpas på förfarandet för förvaltningsklagan enligt den lagen. Tillsynsmyndigheter som behandlar förvaltningsklagan ska således enligt 8 § i förvaltningslagen inom ramen för sin behörighet och efter behov ge sina kunder råd i anslutning till skötseln av ett förvaltningsärende samt svara på frågor och förfrågningar som gäller uträttandet av ärenden.

Administrativ styrning med anledning av förvaltningsklagan (53 c §)

Utskottet anser det viktigt att medlen för administrativ styrning av den övervakade framgår av den nya lagen. Bestämmelsen är tänkt att tillämpas i situationer där den övervakande myndigheten med anledning av den förvaltningsklagan som den behandlar har konstaterat att den övervakade har förfarit lagstridigt eller försummat att fullgöra en skyldighet.

Som medel för administrativ styrning kan den övervakande myndigheten enligt 53 c § i lagförslaget 1) göra den övervakade uppmärksam på kraven på god förvaltning, 2) underrätta den övervakade om sin uppfattning om ett lagenligt förfarande och 3) ge den övervakade en anmärkning. De två förstnämnda medlen är lindrigare än att ge en anmärkning.

Utskottet understryker att medlen för administrativ styrning är avsedda att tillämpas enligt proportionalitetsprincipen och så, att de utesluter varandra på så sätt att ett enskilt fel eller en enskild försummelse kan leda enbart till ett av de alternativa styrmedlen. En anmärkning kan därför ges endast om de lindrigare medlen inte kan anses tillräckliga med hänsyn till de omständigheter som påverkar helhetsbedömningen. Som framgår av propositionens detaljmotiv kan helhetsbedömningen påverkas av vilken typ av fel det handlar om och felets karaktär och dessutom även till exempel i vilken mån de bestämmelser som ska tillämpas lämnar rum för tolkning, eller att felet har orsaker som inte beror på den övervakade. Utskottet menar att man vid bedömningen också måste ta hänsyn till de tillgängliga resurserna. Det är de facto inte alltid möjligt att organisera och ordna uppgifterna så att den övervakade har tillgång till de resurser som uppdraget förutsätter.

Syftet med att uppmärksamgöra och underrätta den övervakade är att styra denne så att kraven på god förvaltning uppfylls och lagstiftningen efterlevs i fortsättningen. Också en anmärkning ges för framtiden och syftar till att styra den som handlat lagstridigt så att de konstaterade felen inte upprepas.

Om den handling som kritiken gäller med hänsyn till dess art och allvar ger anledning att inleda ett förfarande enligt någon annan lag, kan den administrativa styrning som avses i 53 c § inte tillämpas. Med det avses situationer där påståendena i klagan förutsätter straffrättslig eller tjänstemannarättslig bedömning av förfarandet eller att ärendet behandlas som ett övervakningsärende som avses i annan lagstiftning. I dessa fall förfaller behandlingen av förvaltningsklagan.

Utskottet vill fästa uppmärksamhet vid att det i propositionens detaljmotiv sägs att de övervakande myndigheterna också i fortsättningen ska kunna använda även lindrigare former av administrativ styrning utan någon uttrycklig bestämmelse. Som exempel på en lindrigare form nämns i motiven att myndigheten kan delge sin uppfattning om ändamålsenligheten i den verksamhet som övervakas.

Utskottet har gjorts uppmärksamt på att man i lagstiftningen om de högsta laglighetsövervakarna använder begreppet "påföljd". Utskottet konstaterar till denna del att man i förfarandet med förvaltningsklagan inte kan påföra administrativa påföljder eller ta andra avgöranden om den rättsliga ställningen för den saken gäller. I ett förfarande med anledning av förvaltningsklagan kan man enbart ge administrativ styrning. Förvaltningsutskottet anser därför att den terminologi som används i propositionen är motiverad. Vidare konstaterar utskottet att ändring i ett avgörande, dvs. administrativ styrning, med anledning av förvaltningsklagan inte får sökas genom besvär.