FÖRVALTNINGSUTSKOTTETS BETÄNKANDE 7/2005 rd

FvUB 7/2005 rd - RP 280/2004 rd

Granskad version 2.0

Regeringens proposition med förslag till lag om ändring av lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande

INLEDNING

Remiss

Riksdagen remitterade den 8 februari 2005 en proposition med förslag till lag om ändring av lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande (RP 280/2004 rd) till förvaltningsutskottet för beredning.

Utlåtande

I enlighet med riksdagens beslut har grundlagsutskottet och arbetslivs- och jämställdhetsutskottet lämnat utlåtanden i ärendet. Utlåtandena (GrUU 8/2005 rd, AjUU 3/2005 rd) ingår som bilagor till detta betänkande.

Sakkunniga

Utskottet har hört

specialplanerare Eeva Vattulainen, arbetsministeriet

regeringsråd Eero Koskenniemi, inrikesministeriet

ambassadråd Ilkka Rentola, utrikesministeriet

lagstiftningsråd Eija Siitari-Vanne, justitieministeriet

överinspektör Anne Hujala, social- och hälsovårdsministeriet

resultatenhetschef Matti Heinonen, Utlänningsverket

minoritetsombudsman Mikko Puumalainen

ombudsman Liisa Murto, Flyktingrådgivningen rf

professor Olli Mäenpää

Dessutom har utskottet fått skriftliga utlåtanden från

  • Helsingfors förvaltningsdomstol
  • Nylands arbetskrafts- och näringscentral
  • Finlands Kommunförbund
  • Finlands Röda Kors

PROPOSITIONEN

Regeringen föreslår att lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande ska ändras. Det centrala målet för propositionen är att genomföra rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna så att direktivet blir en del av den nationella lagstiftningen. Medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar, förordningar och administrativa bestämmelser som efterlevnaden av direktivet förutsätter före den 6 februari 2005.

Det föreslås att lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande ändras till de delar den gäller mottagande av asylsökande och personer som behöver tillfälligt skydd. Ändringarna gäller effektivisering av informationen, hänsyn till minderårigas bästa, tryggande av familjesammanhållning, större hänsyn till särskilda behov som beror på personens ålder och utsatta ställning och avgifter som tas ut för mottagandet samt utkomststödet och mottagande av minderåriga asylsökande som anländer utan vårdnadshavare. Vidare föreslås tekniska ändringar som gäller beaktandet av den formulering enligt grundlagen samt en uppdatering av de paragrafhänvisningar som ansluter sig till ändringarna i lagstiftningen.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 maj 2005.

UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN

Motivering

Allmänt

Avsikten med regeringens proposition är att införliva rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (nedan kallat "mottagningsdirektivet") i den nationella lagstiftningen. Samtidigt avser regeringen genomföra vissa ändringar som beror på nationella behov. Förvaltningsutskottet noterar att lagförslaget innehåller många viktiga förbättringar som gäller bl.a. effektivare information, barnens situation och bästa, beaktande av särskilda behov på grund av ålder och utsatt ställning och mottagningen av minderåriga som kommer till landet ensamma. Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet propositionen vara behövlig och motiverad. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Att beakta barnens situation och bästa

Förvaltningsutskottet anser det vara viktigt att lagförslaget allt tydligare framhäver att barnens situation och intressen måste beaktas när asylsökande mottas. Detaljmotiven till 19 § innehåller en utmärkt bedömning av barnets situation och vilka åtgärder som krävs för att ordna omsorgen, rehabiliteringen och den psykiska vården av barnet. Förvaltningsutskottet anser i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att det är speciellt bra att förläggningarna nu föreslås få ett mer övergripande ansvar också för de ensamma barn som inte bor på förläggningar eller i grupphem. Förvaltningsutskottet välkomnar det motiverade förslaget i 19 e § om förläggningens uppgift att ge den som tar hand om ett barn råd och handledning om "vården och fostran av barnet". Detta är i och för sig arbete som redan utförs. Utskottet pekar på att uppgiften är krävande och att det behövs tillräcklig utbildning och tillräckliga resurser för den. I praktiken kan det också vara så att barnet bor på annan ort — utskottet understryker i dylika situationer samarbetet med de sociala myndigheterna på den orten.

Asylsökande barns skolgång

Enligt artikel 10 i mottagningsdirektivet skall medlemsstaterna bevilja underåriga barn till asylsökande och underåriga asylsökande tillträde till utbildningsväsendet på liknande villkor som medborgarna i värdmedlemsstaten, så länge som en utvisningsåtgärd mot dem eller deras föräldrar inte har verkställts. Utskottet påpekar att skolgången i Finland inte är knuten till medborgarskap. Enligt 16 § i grundlagen har alla rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. Enligt lagen om grundläggande utbildning är barn som är varaktigt bosatta i Finland läropliktiga, och de har också rätt till förskoleundervisning. Kommunen är skyldig att för barn i läropliktsåldern som bor på kommunens område ordna grundläggande utbildning samt förskoleundervisning året innan läroplikten uppkommer. Å andra sidan kan en kommun eller någon annan utbildningsanordnare anta ett barn som elev för grundläggande utbildning eller förskoleundervisning oavsett om barnet anses vara fast bosatt i vistelsekommunen. Det är också så det har fungerat, vilket utskottet anser vara positivt och viktigt, även om det enligt uppgift förekommit försenad skolstart på vissa orter. Utskottet pekar på den grundläggande utbildningens betydelse för barnets utveckling och integration. Därför är det viktigt, menar utskottet, att följa hur de asylsökandes rätt till grundläggande utbildning förverkligas och att det vid behov läggs fram förslag till hur rätten kan förverkligas. Samtidigt kan exempelvis också situationen i fråga om den förberedande undervisningen utvärderas. Ordnandet av tillläggsundervisning för andra än läropliktiga personer kan ses över t.ex. i samband med att man fattar ett övergripande beslut om skyldigheten att ordna tilläggsundervisning inom vårt utbildningsystem och andra möjliga alternativ i anknytning till det.

Eftervård för dem som varit i grupphem

Enligt 19 d § i lagförslaget får ett grupphem inrättas för mottagandet av minderåriga asylsökande och minderåriga som får tillfälligt skydd, om de anländer utan vårdnadshavare. Barnskyddslagens 34 § innehåller bestämmelser om socialnämndens skyldighet att ordna eftervård efter det att vård utom hemmet har avslutats. Denna skyldighet upphör när den unga personen fyller 21 år. De som varit i grupphem är emellertid inte omhändertagna barn enligt 5 kap. 16 § i barnskyddslagen, utan de får vård utom hemmet av andra orsaker. Därmed är skyldigheten att ge eftervård enligt barnskyddslagens inte tillämplig på dem. Utskottet påpekar att de som bor i grupphem kan ha varit med om traumatiska upplevelser och att de kan vara i behov av eftervård av flera orsaker. Dessutom främjar eftervården integrationsprocessen och förebygger utslagning. Enligt uppgift har de som fyllt 18 i praktiken också kunnat vända sig till grupphemmets personal och andra anställda med mottagningsuppgifter.Förläggningen ser till att servicebehoven för de asylsökande och dem som får tillfälligt skydd tillgodoses. Utskottet anser ändå att det finns skäl att i samband med översynen av barnskyddslagen undersöka och bedöma om de som anländer utan vårdnadshavare behöver eftervård och hur den i så fall ska ordnas. I förekommande fall måste förslag till ändring av barnskyddlagen eller annan lagstiftning göras på grundval av ny beredning.

Försvunna asylsökande och peroner som tagits i förvar

Enligt inkommen utredning till förvaltningsutskottet försvinner årligen en stor mängd utlänningar, även barn, från förläggningarna medan asylprocessen ännu pågår. Det är liksom arbetslivs- och jämställdhetsutskottet påpekar i sitt utlåtande inte uteslutet att vissa barn blir utsatta för människorättskränkningar eller faller offer för övergrepp av olika slag. Förvaltningsutskottet ser mycket allvarligt på detta och instämmer i arbetslivs- och jämställdhetsutskottets oro. Det krävs insatser på detta område, exempelvis effektivare informationsutbyte och annat samarbete mellan myndigheterna, menar utskottet.

I detta sammanhang pekar förvaltningsutskottet också på rymningarna från förvarsenheterna. Enligt uppgift rymmer ibland också personer som väntar på avlägsnande ur landet och som begått brott. Utlänningar som försvinner eller rymmer har lätt att ta sig över Schengenområdets inre gränser. Processen för att ta personer i förvar måste emellertid också fungera så att den bidrar till den eventuella integrationen. Eftersom det också är möjligt att placera minderåriga i en förvarsenhet är det med tanke på det minderåriga barnets bästa ytterst viktigt att barnet så snabbt som möjligt kan placeras i en hemliknande miljö.

Förvaltningsutskottet anser att myndighetssamarbetet måste effektiviseras både mellan olika förvaltningsgrenar och internationellt. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet har också i sitt utlåtande tagit upp frågan om myndighetssamarbete. I fråga om utveckling av förvaltningen hänvisar förvaltningsutskottet dessutom till sitt betänkande om den nya utlänningslagen (FvUB 4/2004 rdRP 28/2003 rdRP 151/2003 rd).

Avgifter för inkvartering och tjänster

Enligt 21 a § 1 mom. i lagförslaget får en skälig avgift som inte överstiger kostnaderna tas ut för inkvartering vid mottagande och för annat mottagande vid förläggningen. Närmare bestämmelser om avgiftsbeloppet utfärdas genom förordning av arbetsministeriet. Enligt 2 mom. får en avgift enligt lagen om klientavgifter inom social- och hälsovården () tas ut av den som använder social- och hälsovårdstjänster. Grundlagsutskottet fann inte att dessa bestämmelser skulle ha varit problematiska med avseende på grundlagen, men påpekade ändå i sitt utlåtande att det enligt motiven till propositionen får tas ut avgifter av personer som har arbete, men också av asylsökande och personer som får tillfälligt skydd om de förfogar över inkomster eller förmögenhet i Finland. Dessa villkor för avgiftsskyldigheten och skäliga avgifter bör enligt grundlagsutskottet skrivas in i lagen.

Förvaltningsutskottet uppfattar saken så att det för de social- och hälsovårdstjänster som avses i 2 mom. finns lämpliga bestämmelser i lagen om klientavgifter inom social- och hälsovården i fråga om hur avgifterna bestäms, vilka tjänster som är avgiftsfria och vilka faktorer som ska beaktas när betalningsförmågan bestäms. Utskottet menar att 1 mom. om avgifter för inkvartering och annat mottagande ändå måste kompletteras med anledning av grundlagsutskottets utlåtande och föreslår därför en ny bestämmelse i 1 mom. Enligt den ska avgiften efterskänkas eller nedsättas till den del förutsättningarna för personens eller familjens försörjning eller förverkligandet av personens lagstadgade försörjningsplikt äventyras av att avgiften tas ut. Detta innebär att ingen avgift tas ut exempelvis när personen i fråga inte själv kan stå för avgiften, utan i stället blir tvungen att ansöka om socialbidrag för att kunna betala. Dessutom föreslår förvaltningsutskottet ett nytt 3 mom. enligt vilket avgifter enligt 1 och 2 mom. inte tas ut retroaktivt. Därmed kommer 3 mom. i propositionen att bli 4 mom.

Förvaltningsutskottet pekar på att boendeförhållandena på de olika förläggningarna varierar och anser situationen vara problematisk med tanke på jämlik behandling av de asylsökande, som bör garanteras jämlika boendeförhållanden oavsett var i Finland förläggningen placerats.

Behörighetsvillkor för grupphemspersonal

Närmare bestämmelser om behörighetsvillkoren för anställda vid grupphem får enligt 19 d § 1 mom. i förslaget utfärdas genom förordning av arbetsministeriet. Enligt grundlagsutskottets utlåtande har behörighetsvillkoren samband med grundlagens 18 § 1 mom., som föreskriver om frihet att välja arbete och yrke. Därför bör bestämmelserna inte ha karaktären av ett öppet bemyndigande som är beroende av en förordning från ett ministerium. Grundlagsutskottet ansåg att bemyndigandet bör utgå ur lagförslaget och ersättas till exempel med en passus om att det föreskrivs särskilt genom lag om behörighetsvillkoren för personalen vid grupphem samt att lagen bör innehålla bestämmelser om möjlighet att medge dispens från behörighetsvillkoren enligt lagen. Vidare ansåg utskottet att det är mycket förståeligt och en acceptabel ambition med avseende på de grundläggande fri- och rättigheternaatt en del av de anställda vid grupphemmen är invandrare som känner till barnens egen kultur och kan tala deras språk.

Enligt propositionen är det meningen att behörighetsvillkoren för personalen vid grupphem i regel ska motsvara lagen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården enligt RP 226/2004 rd. Rikdagen antog lagen den 5 april 2005 och den kommer att träda i kraft den 1 augusti 2005. Enligt inkommen utredning kommer lagen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården (, nedan kallad behörighetslagen) också att vara tillämplig på anställda vid grupphem. Det är ändå motiverat att införa en laghänvisning i detta lagförslag.

Förvaltningsutskottet påpekar att enligt 11 § i behörighetslagen är behörighetsvillkor för andra yrkesuppgifter inom socialvården för uppgiften lämplig yrkesexamen eller annan lämplig utbildning. Enligt propositionen (RP 226/2004 rd) bör utgångspunkten vara att det för uppgifterna alltid förutsätts utbildning på minst yrkesexamensnivå. Av grundad anledning kan en mindre omfattande utbildning anses vara tillräcklig för uppgiften. Enligt förvaltningsutskottets mening utgörs en sådan grundad anledning på grund av uppgiftens art av behovet att även anställa personer som känner till barnens egen kultur och kan deras språk. Därmed ger berörda 11 § möjlighet till önskad flexibilitet i detta avseende — naturligtvis under förutsättning att detta har beaktats i personalstrukturen och benämningarna på de olika arbetsuppgifterna.

Dessutom bör det noteras att man enligt 12 § i behörighetslagen för högst ett år kan anställa en person som på grundval av fullgjorda studier har tillräckliga förutsättningar att sköta en uppgift, om det för en uppgift som yrkesutbildad personal inom socialvården inte är möjligt att få en person med föreskriven behörighet.

På grundval av det ovan anförda föreslår förvaltningsutskottet att bemyndigandet att utfärda förordning om behörighetsvillkoren för de anställda vid grupphem utgår ur lagförslagets 19 d § 1 mom. andra meningen. Vidare föreslås tillägg av ett nytt 2 mom. enligt vilket lagen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården () tillämpas i fråga om behörighetsvillkoren för grupphemsanställda. Eftersom behörighetslagen träder i kraft först den 1 augusti 2005 föreslås det nedan i ikraftträdandebestämmelsen för det aktuella lagförslaget att det nya 19 d § 2 mom. ska träda i kraft först den 1 augusti 2005. Med andra ord föreslås nuläget kvarstå fram till dess. Till följd av det föreslagna tillägget av ett nytt 2 mom. kommer 19 d § 2 mom. i propositionen att bli 3 mom.

Information och rättslig rådgivning

Utskottet anser att 19 f § om informering om förmåner, skyldigheter och tjänster är motiverad. Viktiga aktörer i detta sammanhang är dels arbetsministeriet, dels de som i praktiken först kommer i kontakt med en asylsökande som reser in i landet, såsom förläggningarna, polisen, gränskontrollmyndigheterna, utlänningsverket och de organisationer och grupper som bistår vid asylförfarandet. Utskottet betonar även i detta sammanhang att samarbete är viktigt och att tillräcklig information måste säkerställas.

Utskottet betonar att de asylsökande behöver rättslig rådgivning. En asylsökande måste informeras om möjligheten att få rättshjälp så snart som möjligt. De nuvarande påskyndade asylförfarandena innebär att det är viktigt att experttjänster inom rättshjälpen finns att tillgå omedelbart efter inresan. Det är viktigt med rättshjälp och rådgivning under hela integrationsprocessen, t.ex. när det gäller anställningar.

Arbets- och studieverksamhet

I 19 § föreslår regeringen att bestämmelsen om arbets- och studieverksamhet ska ändras så att arbets- och studieverksamhet "kan ordnas". Regeringen motiverar ändringen med att det i praktiken inte alltid är möjligt att sådan verksamhet, exempelvis när en asylsökande efter en kort tid förflyttas till en annan förläggning. Utskottet vill framhäva hur viktig denna verksamhet är för de asylsökandes integration och sysselsättning och för att de ska uppleva livet som meningsfullt. Därför är det viktigt att verksamheten kan fortsätta på förläggningarna i nuvarande form och att en uppluckring inte leder till ojämlikhet mellan förläggningarna.

Ska boendekostnaderna beaktas i utkomststödet?

Enligt 22 § 2 mom. beaktas kostnaderna för inkvartering som tillhandahålls vid en förläggning i enlighet med 7 § i lagen om utkomststöd när utkomststödet bestäms. Asylsökande och personer som får tillfälligt skydd får inte stöd i form av pengar för sitt boende, utan inkvarteringen tillhandahålls på förläggningen eller i grupphemmet. För dem som ordnar sin inkvartering själva skulle bestämmelsen innebära att utgifterna för boendet inte beaktas som utgifter som berättigar till utkomststöd, eftersom en asylsökande alltid kan erbjudas inkvartering på en förläggning. Förvaltningsutskottet accepterar regeringens motivering. Bestämmelsen är enligt grundlagsutskottet inte heller något problem med tanke på grundlagen. Förvaltningsutskottet anser att bestämmelsen inte får försämra någons möjligheter att få jobb eller att studera och inte heller den normala vardagsmotivationen. Allt detta är viktiga integrationsfaktorer.

Övriga synpunkter

Utskottet hänvisar till sakkunnigutfrågningen och noterar att det enligt 9 § är arbetskrafts- och näringscentralerna som avtalar med kommunerna om mottagande av flyktingar och anvisar flyktingar till kommuner med vilka de ingått avtal om mottagande av flyktingar. Arbetskrafts- och näringscentralerna tillämpar förvaltningslagen direkt med stöd av den lagen. Därmed behövs t.ex. i fråga om anvisning av flyktingar till kommunerna inget tillägg av en hänvisning till förvaltningslagen i lagförslagets 45 §. En sådan hänvisning skulle snarare kunna komma att tolkkas som en begränsning av tillämpningen av förvaltningslagen, vilket inte är meningen. Utskottet påpekar för klarhets skull att den laghänvisning som finns i 45 § i den gällande lagen och i lagförslaget behövs för andra än statliga och kommunala mottagnings- och integrationsaktörer. Förvaltningsprocesslagen innehåller å sin sida bestämmelser om besvärsrätt i förvaltningsärenden och besluts överklagbarhet.

Enligt 19 c § 4 mom. kan de som har fått uppehållstillstånd på grundval av sin asylansökan och personer som har fått tillfälligt skydd och får ett kontinuerligt uppehållstillstånd en skälig tid omfattas av mottagandet för att de skall kunna ordna sitt boende och sin försörjning. Denna bestämmelse behövs, menar utskottet, som också finner den motiverad. I en situation där en person inte inom skälig tid går med på att flytta från en förläggning bör man i sista hand kunna tillgripa vräkning. Utskottet påpekar att ärendet kan inledas endast om det finns ett förvaltningsbeslut där personen i fråga klart ålagts en skyldighet att överlåta besittningen av lokalen eller att flytta ut ur lägenheten. Det är med tanke på personens rättsskydd viktigt att beslutet anger det datum då han eller hon senast ska ha flyttat från förläggningen. Om den berörde inte har flyttat senast då kan normala uppföljningsåtgärder enligt rättegångsbalken vidtas i syfte att fastställa en vräkningsgrund.

Utskottet tar i detta sammanhang också upp frågan om man i samband med beredningen av det andra skedet av översynen av lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande och av behövliga förordningsbestämmelser bör utvärdera om författningsnivån är den rätta för 6 § avseende utkomststöd för kostnaderna för återresa i den gällande förordningen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande ().

Ikraftträdandebestämmelsen

Förvaltningsutskottet föreslår att datumet stryks bort i ikraftträdandebestämmelsen. Utskottet vill ändå påskynda lagens ikraftsättande så att mottagningsdirektivet kan genomföras och behövlig reglering på lägre nivå utfärdas. Lagen kan träda i kraft till exempel den 1 juni 2005.

Utskottet föreslår också med hänvisning till sitt ändringsförslag i 19 d § att paragrafens 2 mom. om behörighetsvillkoren för de anställda vid grupphem ska träda i kraft först när lagen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården () gör det, dvs. den 1 augusti 2005.

Förslag till beslut

Med stöd av det ovan anförda föreslår förvaltningsutskottet

att lagförslaget godkänns med följande ändringar:

Lag

om ändring av lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande

I enlighet med riksdagens beslut

ändras i lagen av den 9 april 1999 om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande (493/1999) 2 §, 3 § 2 mom., 4 § 1 mom., 8, 9 och 19 § och 22 § 1—3 mom., 23 § 2 mom., 24 §, 26 § 2 mom. och 45 §,

av dem 2 och 19 §, 22 § 1—3 mom., 26 § 2 mom. och 45 § sådana de lyder i lag 118/2002 samt 3 § 2 mom. sådant det lyder i lag 649/2004, samt

fogas till lagen nya 19 c—19 f och 21 a § samt till 44 § ett nytt 2 mom. som följer:

2—4, 8, 9, 19 och 19 c §

(Som i RP)

19 d §

Arrangemang för mottagande av minderåriga

För mottagandet av minderåriga asylsökande och minderåriga som får tillfälligt skydd kan, om de anländer utan vårdnadshavare, inrättas ett grupphem. Angående grupphemmets verksamhet och antalet anställda (utesl.) kan föreskrivas närmare genom förordning av arbetsministeriet.

I fråga om behörighetsvillkoren för anställda vid grupphem gäller lagen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården (272/2005). (Nytt 2 mom.)

(3 mom. som 2 mom. i RP)

19 e och 19 f §

(Som i RP)

21 a §

Avgifter för inkvartering och tjänster

För inkvartering vid mottagande samt för annat mottagande som arrangeras vid förläggningar kan tas ut en skälig avgift, som kan vara högst lika stor som de verkliga kostnaderna för arrangemangen. Avgiften skall efterges eller nedsättas till den del förutsättningarna för personens eller familjens försörjning eller förverkligandet av personens lagstadgade försörjningsplikt äventyras av att avgiften tas ut. Angående avgiftens belopp föreskrivs genom förordning av arbetsministeriet. Avgiften påförs av förläggningens föreståndare.

(2 mom. som i RP)

De avgifter som avses i 1 och 2 mom. tas inte ut retroaktivt. (Nytt 3 mom.)

(4 mom. som 3 mom. i RP)

22—24, 26, 44 och 45 §

(Som i RP)

_______________

Denna lag träder i kraft den (utesl.) 2005. Lagens 19 d § 2 mom. träder dock i kraft först den 1 augusti 2005.

_______________

Helsingfors den 4 maj 2005

I den avgörande behandlingen deltog

  • ordf. Matti Väistö /cent
  • medl. Sirpa Asko-Seljavaara /saml
  • Nils-Anders Granvik /sv
  • Lasse Hautala /cent
  • Rakel Hiltunen /sd
  • Esko Kurvinen /saml
  • Lauri Kähkönen /sd
  • Kari Kärkkäinen /kd
  • Rosa Meriläinen /gröna
  • Lauri Oinonen /cent
  • Heli Paasio /sd
  • Satu Taiveaho /sd
  • Ahti Vielma /saml
  • Tuula Väätäinen /sd

Sekreterare var

utskottsråd Minna-Liisa Rinne