Allmän motivering
Allmänt
Regeringens proposition och talmanskonferensens förslag
handlar om att koncentrera de uppgifter som sammanhänger
med den parlamentariska kontrollen av statsfinanserna till ett nytt
revisionsutskott i riksdagen. Författningsförslagen
i propositionen och i talmanskonferensens förslag har ett
så nära samband att grundlagsutskottet lämnar
ett gemensamt betänkande om dem.
I propositionen ingår ett förslag om ändring av
grundlagen. Grundlagsutskottet har tidigare tagit ställning
till behoven att ändra grundlagen med utgångspunkt
i den tankegång som framgår av förarbetena
till 2000 års nya grundlag, dvs. att grundlagen ska vara
relativt beständig (GrUB 5/2005 rd, RP
1/1998 rd). Det finns alltså skäl
att inta en restriktiv hållning till grundlagsändringar. Ändringsprojekt
ska inte inledas utifrån dagspolitiska situationsbedömningar
och inte heller på ett sådant sätt att ändringsprojekten
försvagar stabiliteten i statsförfattningens grunder
eller grundlagens position som bas för stats- och rättsordningen.
Utskottet upprepar sin tidigare fastlagda ståndpunkt att
grundlagen ändå bör avspegla den statliga
maktutövningsordningen och grunderna för individens
rättsliga ställning. Behoven att ändra
grundlagen ska prövas noggrant och de ändringar
som anses nödvändiga ska beredas grundligt och
utgå från en bredbasig diskussion och samsyn.
Med stöd av 90 § 1 mom. i grundlagen övervakar
riksdagen statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten. Enligt
förarbetena till grundlagen utsträcker sig riksdagens övervakning
både till den del av statsfinanserna som framgår
av statsbudgeten och till den del som står utanför
budgeten (RP 1/1998 rd, s. 140—141). Övervakningen
omfattar sålunda statens ämbetsverk och inrättningar,
fonder, statens affärsverk och industrianläggningar,
statsägda aktiebolag, statsbidrag och andra stödåtgärder samt överföringen
av medel mellan Finland och Europeiska unionen. Riksdagen övervakar
lagligheten i statsfinanserna och dessutom ändamålsenligheten.
Den parlamentariska övervakningen av statsfinanserna
ordnas för närvarande genom att riksdagen i enlighet
med 90 § 1 mom. i grundlagen inom sig väljer ett
antal statsrevisorer. Närmare bestämmelser om
valet av statsrevisorerna samt deras antal och uppgift att lämna
berättelser till riksdagen ingår i 12 § i
riksdagens arbetsordning. Statsrevisorernas övervakningsuppdrag kretsar
för närvarande i stor utsträckning kring den årliga
berättelse som statsrevisorerna lämnar till riksdagen.
Före behandling i plenum tas berättelsen upp i
finansutskottet, vars förvaltnings- och granskningsdelegation
gör upp ett utkast till betänkande för
utskottet.
Den parlamentariska kontrollen av statsfinanserna kompletterar
granskningen av hur statsfinanserna sköts och statsbudgeten
följs. För detta ändamål finns
i anknytning till riksdagen statens revisionsverk, som är
ett oavhängigt ämbetsverk. Bestämmelser
om revisionsverket finns i gällande 90 § 2 mom.
i grundlagen.
Det huvudsakliga syftet med den föreslagna regleringen är
att förnya den parlamentariska övervakningen av
statsfinanserna genom att koncentrera statsrevisorernas samt förvaltnings- och
granskningsdelegationens nuvarande övervakningsfunktioner
till ett nyinrättat revisionsutskott i riksdagen. Samtidigt
föreslås det att statsrevisorerna och statsrevisorernas
kansli upphör med sin verksamhet.
Bakgrunden till förslagen ligger främst i
konsekvenserna för riksdagens budgetmakt av att statsbudgeten
har blivit allt mera allmänt hållen. Övergången
från en resursstyrning som byggt på detaljerade
budgetbeslut till en generellare resultatstyrning har i någon
mån inskränkt riksdagens faktiska möjligheter
att genom budgetbeslut styra förvaltningens verksamhet.
När den del av statsfinanserna som står utanför
budgeten har vuxit till sig, statliga funktioner ombildats till
affärsverk eller bolagiserats samtidigt som statsandelssystemet
för kommunerna reviderats på ett sätt
som stärkt den kommunala självstyrelsen har riksdagen
ytterligare förlorat budgetmakt.
Utvecklingen har skapat ett behov att stärka den parlamentariska övervakningen
av statsfinanserna. Med tanke på riksdagens budgetmakt är
det viktigt att effektivisera övervakningsfunktionens möjligheter
att ta fram aktuella fakta i rätt tid med tanke på budgetförfarandet.
Samtidigt är det motiverat att eliminera den strukturella överlappning
som kontrollverksamheten är behäftad med samt
att precisera de organs status som sköter uppgifter i anslutning
till övervakningen och granskningen av statsfinanserna.
Den föreslagna regleringen förutsätter
en grundlagsändring, inte minst till följd av
förslaget att lägga ner statsrevisorernas verksamhet. Grundlagsutskottet
anser reformen motiverad.
Med hänvisning till propositionen och talmanskonferensens
förslag samt utredning till utskottet finner utskottet
reformen behövlig och ändamålsenlig.
Utskottet förordar de föreslagna författningsändringarna
med följande kommentarer.
Revisionsutskottets uppgifter
Enligt förslaget till 90 § 1 mom. i grundlagen
har riksdagen ett revisionsutskott för att övervaka statsfinanserna
och iakttagandet av budgeten. Förslaget motsvarar de nuvarande
bestämmelserna om statsrevisorerna. En nyhet är
att i grundlagen föreslås ett omnämnande
om revisionsutskottets förpliktelse att underrätta
riksdagen om relevanta iakttagelser vid övervakningen.
I riksdagens arbetsordning föreslås en ny 31 a § om
revisionsutskottets rätt att inleda ärenden. Enligt
bestämmelsen har revisionsutskottet rätt att på eget
initiativ med stöd av 90 § 1 mom. i grundlagen
ta upp ett ärende till behandling som ingår i
dess behörighetsområde samt att utarbeta ett betänkande
om det för plenum.
För att revisionsutskottet ska kunna arbeta effektivt är
det viktigt att det på eget initiativ kan ta upp ärenden
som faller inom ramen för den parlamentariska kontrollen
av statsfinanserna. I och för sig är detta möjligt
också med stöd av 47 § 2 mom.
i grundlagen. Enligt detta lagrum har varje utskott rätt
att av statsrådet eller respektive ministerium få utredningar
i frågor som hör till utskottets behörighetsområde.
Utskottet kan med anledning av utredningen ge ett yttrande till
statsrådet eller ministeriet. Med stöd av 30 a § i
riksdagens arbetsordning kan utskottet dessutom föreslå för
talmanskonferensen att en utredning ska tas upp till debatt i plenum.
I sådana fall fattar riksdagen dock inga beslut i saken.
När revisionsutskottet nu föreslås
få rätt att göra upp betänkande
för plenum om ärenden som utskottet tagit upp
till behandling på eget initiativ innebär
detta ett alternativ till utredningsförfarandet. Utifrån
betänkandet kan riksdagen också fatta beslut i
saken och exempelvis godkänna uttalanden som föreslås
i betänkandet. En förutsättning för
att betänkanden ska få göras är
att revisionsutskottets iakttagelser är relevanta till
sin natur. Grundlagsutskottet understryker hur viktigt det är
att relevansen bedöms på objektiva grunder i revisionsutskottet
och från hela riksdagens perspektiv. Det är inte
nödvändigt att i plenum ta upp alla, i och för
sig kanske intressanta iakttagelser. En fråga ska, såsom konstateras
i talmanskonferensens motiv, vara betydelsefull framför
allt med tanke på riksdagens beslutsfattande och budgetmakt
i statsfinansiella frågor. I relevansbedömningen är
det dessutom skäl att beakta att också ett utlåtande från
revisionsutskottet inom ramen för utredningsförfarandet
och den plenumdebatt som förs med anledning av utredningen
väger tungt.
Med avvikelse från förfarandet när
det gäller utredningar fattar revisionsutskottet själv
beslut om att ett betänkande ska lämnas och därmed
om att ärendet ska behandlas i plenum. I motiven till talmanskonferensens
förslag påpekas vikten av att talmanskonferensen
informeras i god tid. För att alla de synpunkter som påverkar
bedömningen av hur betydande kontrolliakttagelserna är
anser grundlagsutskottet det motiverat att talmanskonferensen informeras
om planerna på att lämna ett betänkande
och att det vid behov förs diskussioner i talmanskonferensen
redan innan revisionsutskottet beslutar lämna ett betänkande.
Revisionsutskottets behörighetsområde är mycket
vidsträckt. Sakligt sett avgränsas det endast
av aspekter på den parlamentariska kontrollen av statsfinanserna.
Det är därför möjligt att revisionsutskottet
konfronteras med ärenden som till övriga delar
hör till något annat fackutskott i riksdagen.
Det är därför skäl att revisionsutskottet
i sin verksamhet, också med hänsyn till behovet
av ett konsekvent beslutsfattande i riksdagen, fäster särskilt
avseende vid de övriga fackutskottens arbete och arbetsfördelningen mellan
utskotten, i synnerhet när revisionsutskottet överväger
att på eget initiativ ta upp ett ärende för
behandling.
Grundlagsutskottet ställer sig bakom finansutskottets uppfattning om
att revisionsutskottet när den behandlar olika
frågor på lämpligt sätt ska
hålla kontakt med berörda fackutskott (FiUU
34/2006 rd, s. 4/I). Kontakten kan ha
formen av exempelvis inofficiella möten mellan utskotten
eller, såsom finansutskottet föreslår
i sitt utlåtande, samtal mellan ordförandena för
de berörda utskotten. Utskotten kan också höra
sakkunniga vid gemensamma möten. När utskottet
bereder betänkanden är det skäl att överväga
behoven av utlåtanden från berörda fackutskott
eller åtminstone överväga att bereda
fackutskottet möjlighet att lämna utlåtande.
Samma gäller när revisionsutskottet bereder utlåtanden
om sådana utredningar som avses i 47 § 2
mom. i grundlagen. Revisionsutskottet ska i enlighet med 38 § 2
mom. i arbetsordningen inhämta grundlagsutskottets utlåtande
om det råder oklarhet om grundlagsenligheten i ett ärende
som revisionsutskottet bereder eller om förhållandet
till internationella människorättskonventioner.
Grundlagsutskottet omfattar den ståndpunkt som framgår
av motiven till talmanskonferensens förslag att revisionsutskottets
roll inte är förenlig med behandling av ärenden
som närmast kan jämföras med klagomål över
skötseln av statsfinanserna samt att revisionsutskottets inspektionsbesök
närmast ska ha karaktären av möten för
diskussion och informationsutbyte.
Författningsnivå
En av avsikterna med totalrevideringen av den grundlag som trädde
i kraft 2000 var att se över grundlagsbestämmelserna
om riksdagen och dess arbete, så att riksdagsarbetet skulle
kunna utvecklas flexibelt utan grundlagsändringar. I enlighet
med detta överfördes en betydande del av de bestämmelser
som tidigare i riksdagsordningen reglerade riksdagens interna arbete
till riksdagens arbetsordning. Tanken vara att i den nya grundlagen
närmast ta in de bestämmelser som väsentligt
berör riksdagens ställning som högsta
statsorgan eller som är centrala för definiering
av riksdagens uppgifter, organisation och beslutsfattande eller
riksagsledamotens ställning och som inte enbart är
riksdagsinterna (RP 1/1998 rd, s. 38).
Grundlagsreformen förbättrade riksdagens möjligheter
att självständigt besluta om att ta upp nya typer
av ärenden till riksdagsbehandling. Alla former av anhängiggöranden är
inte längre bundna till grundlagsbestämmelser
(RP 1/1998 rd, s. 37) utan riksdagen kan med stöd
av 39 § 1 mom. i grundlagen själv genom riksdagens
arbetsordning bestämma formerna för hur ärenden
tas upp till behandling i riksdagen.
Förslaget till bestämmelser om revisionsutskottet
gäller delvis utskottets rätt att på eget
initiativ föra ärenden också till plenumbehandling.
I regel har riksdagens övriga utskott inte någon
sådan rätt. Grundlagen saknar nämligen allmänna
bestämmelser om riksdagens utskotts initiativrätt.
Avsikten var ändå inte att ingripa i den rätt
som vissa utskott, såsom finansutskottet, av tradition
har haft till exceptionella sätt att inleda ärenden
(RP 1/1998 rd, s. 93/I). Grundlagsutskottets
rätt att på eget initiativ inleda undersökning
av om en ministers ämbetsåtgärd är laglig
och därmed utskottets möjlighet att föra ärendet
till behandling i plenum regleras på grundlagsnivå.
Bestämmelser om saken finns i 115 § 2 mom. och
114 § 2 mom. i grundlagen. Med beaktande av detta anser
grundlagsutskottet det motiverat att bestämmelserna om
revisionsutskottets uppdrag att underrätta riksdagen om
relevanta iakttagelser vid övervakningen ligger på grundlagsnivå.
Antalet medlemmar i revisionsutskottet
Enligt 35 § 2 mom. i grundlagen har de andra permanenta
utskott som inte uttryckligen nämns i lagrummet minst 11
medlemmar. Utskotten har dessutom ett behövligt antal ersättare.
Av förslaget till ändrad 8 § i riksdagens
arbetsordning framgår att revisionsutskottet avses ha 11
medlemmar och sex ersättare.
Syftet med grundlagsbestämmelsen om minimiantal medlemmar
i utskottet är enligt förarbetena att säkerställa
att de politiska styrkeförhållandena i tillräcklig
grad avspeglas i utskottens sammansättning (RP
1/1998 rd, s. 89/II). Grundlagsutskottet
har inget att anmärka beträffande förslaget.
Revisionsutskottets rätt att få information
Enligt förslaget till ändring av 90 § 3
mom. i grundlagen har revisionsutskottet samma rätt som
statsrevisorerna att av myndigheter och andra som de övervakar
få de upplysningar de behöver för att
sköta sitt uppdrag. Bestämmelsen ger revisionsutskottet
en så vid rätt till information som behövs
för att övervakningen ska vara effektiv (RP
1/1998 rd, s. 142/I). På samma
sätt som bestämmelsen i 111 § 1 mom.
i grundlagen om justitiekanslerns och justitieombudsmannens rätt
till information täcker den föreslagna bestämmelsen
in också sådana uppgifter som med stöd
av annan lagstiftning är sekretessbelagda men som revisionsutskottet
nödvändigtvis måste ha tillgång
till för att kunna sköta sina uppgifter (GrUU
19/2000 rd, s. 4, GrUB 6/2000 rd,
s. 2). Rätten till information kan ändå begränsas
av andra faktorer, exempelvis till följd av att rätten
att inte vittna mot sig själv med stöd av 21 § i
grundlagen betraktas som en sådan rättssäkerhetsgaranti
som hör till kriterierna för en rättvis
rättegång och god förvaltning (RP 309/1993 rd,
s. 74/II, GrUB 6/2000 rd, s. 2/II).
På revisionsutskottet tillämpas dessutom de allmänna
bestämmelserna i 47 § i grundlagen om riksdagens
rätt att få information.
I 3 § 4 mom. i lagförslag 4 finns ytterligare
en bestämmelse om revisionsutskottets rätt att
få information. Denna bestämmelse behövs
eftersom utskottets övervakningsuppdrag med stöd av
den föreslagna lagen också omfattar skötseln av
statsfinanserna i stort.