Allmän motivering
Av de orsaker som nämns i propositionen och på grundval
av erhållen utredning finner utskottet förslaget
nödvändigt och lämpligt. Utskottet tillstyrker
lagförslagen, men anför följande anmärkningar
och ändringsförslag.
Förslaget är av mycket stor betydelse med
avseende på den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Genom
lagförslaget utfärdas närmare bestämmelser
om yttrandefrihet i masskommunikation med hänvisning till
12 § 1 mom., som föreskriver att närmare
bestämmelser om yttrandefrihet utfärdas genom
lag. Enligt utskottet är det över lag mycket viktigt
att vi får lagstiftning som ersätter de föråldrade
och delvis konstitutionellt sätt problematiska bestämmelserna
i tryckfrihetslagen och radioansvarighetslagen (GrUU 23/1997
rd, s. 5). I en rättsstat rimmar det till exempel
illa med principerna för uppdelningen av de statliga uppdragen
att det är justitieministeriet som har rätt att
väcka åtal i mål som gäller tryckalster.
Därför är det befogat att rätten
att väcka åtal i mål som gäller
brott mot bestämmelserna om masskommunikation överförs
på riksåklagaren.
I propositionen betecknas bestämmelserna som en organisationsfråga.
Tanken är inte att bestämmelserna skall reglera
innebörden i masskommunikation utan snarare att det skall
finnas nödvändiga bestämmelser om straff-
och skadeståndsansvar som grundar sig på ananlagstiftning.
Lagen har därför en rad bestämmelser
om till exempel anmälnings- och registreringskyldighet
för den som bedriver publikations- och programverksamhet.
Vidare finns det bestämmelser om tvångsmedel,
påföljder och åtalsrätt. Det
finns ingen orsak att ifrågasätta om regleringen är
nödvändig. Denna avvägning i lagstiftningen
kan dock uppfattas som negativ med avseende på yttrandefriheten.
Dessutom kan bestämmelserna uppfattas som onödiga
begränsningar i kommunikationen, särskilt som
lagen inte lyfter fram betydelsen av fri kommunikation i en demokratisk
rättsstat eller fäster sig vid hur bestämmelsen
om yttrandefriheten i grundlagen påverkar tolkningen och
tillämpningen av den föreslagna lagen.
I samband med reformen av de grundläggande fri- och
rättigheterna gick grundlagsutskottet närmare
in på en lagtolkning som ställer sig positiv till
de grundläggande fri- och rättigheterna. Principen
ansågs innefatta bland annat kravet att bland de lagtolkningar
som står till buds och som kan motiveras välja
det alternativ som bäst främjar syftet med de
grundläggande fri- och rättigheterna (GrUB
25/1994 rd, s. 4, första spalten). I denna
princip ingår ett generellt krav på att åtgärder
som utgör ett intrång i de grundläggande fri-
och rättigheterna skall stå i rätt proportion till
bestämmelserna. De skall avgränsas till åtgärder
som med stöd av lag är nödvändiga
för att ett acceptabelt syfte skall nås i respektive
situation. För att understryka vikten av att principerna
beaktas på behörigt sätt har utskottet
fogat en explicit bestämmelse om detta till lagen.
Enligt propositionen är syftet med propositionen att
banta ner den nuvarande regleringen av tillsynen över innehållet
i kommunikation och att frångå onödig
särlagstiftning, vilket enligt grundlagsutskottet är
befogat. Det är motiverat att bestämmelserna om
i princip alla former för masskommuniaktion samlas i en
och samma författning. Därmed eftersträvas
neutralitet visavi själva mediet, men det är viktigt
att väga in de skillnader som trots allt existerar mellan
olika medier. På den punkten har lagförslaget
lyckats bra till exempel i bestämmelserna om genmäle och
rättelse.
Lagen tillämpas på kommunikation via elektroniska
kommunikationsnät. I sig finns det ingenting att anmärka
mot den utgångspunkten. Också yttrandefriheten
i elektroniska kommunikationsnät måste regleras
på ett eller annat sätt. Men elektronisk kommunikation
bär på många särdrag som motiverar
en segregering a bestämmelserna. På vissa punkter
innehåller lagförslaget särbestämmelser
om kommunikation på nätet, till exempel skyldighet
att registrera och lämna ut identifieringsuppgifter om
avsändaren av ett nätmeddelande. Det finns också bestämmelser
om när distribution av nätmeddelanden måste
avbrytas. Bestämmelserna beror först och främst
på nätens tekniska egenskaper. Också i
ett annat avseende skiljer sig kommunikation på nätet
från traditionell masskommunikation. I jämförelse
med andra medier används elektroniska nät exceptionellt
mycket också av privatpersoner, liksom av föreningar
och organisationer utan att deras kommunikation kan jämställas med
organiserad publikations- och programverksamhet sombedriv av förlag
samt radio- och televisionsbolag. Det kan, åtminstone inte
i alla hänseenden, vara befogat att privatpersoner och medieföretag
berörs av samma skyldigheter. Det skulle sannolikt undergräva
privatpersoners möjligheter att utnyttja sin yttrandefrihet
på nätet. Utskottet har behandlat lagförslaget
utifrån dessa synpunkter och fogat en del ändringar
till förslaget. Ändringarna framgår av
detaljmotiveringen.
Detaljmotivering
Det första lagförslaget
1 §. Lagens syfte.
Enligt paragrafen föreskrivs det i lagen om hur den
i grundlagen tryggade yttrandefriheten utövas i masskommunikation.
Enligt 12 § 1 mom. i grundlagen har var och en yttrandefrihet.
I yttrandefriheten ingår rätten att framföra,
sprida och ta emot information, åsikter och andra meddelanden
utan att någon i förväg hindrar detta.
Närmare bestämmelser om yttrandefriheten utfärdas
genom lag.
Enligt förarbetetena är det främsta
syftet med bestämmelsen om yttrandefrihet att garantera den
fria åsiktsbildningen som utgör grunden för ett
demokratiskt samhälle, den fria offentliga debatten, massmediernas
fria utveckling och pluralism och möjligheten till offentlig
kritik av maktutövningen (RP 309/1993
rd, s. 60, andra spalten). Bestämmelsen om yttrandefrihet
förbjuder att det på något som helst
sätt ställs hinder i vägen för
kommunikation, men tillåter till exempel att utövningen
av yttrandefriheten överavakas i efterskott genom till
exempel straff- och skadeståndslagstiftningen och så att det
genom lag införs bestämmelser om ordningsfrågor
beträffande utövningen av yttrandefriheten. I
och med att yttrandefriheten ingår i de grundläggande
fri- och rättigheterna är dock ingrepp i efterskott
i utövningen av yttrandefriheten begränsade (RP
309/1993 rd, s. 61, andra spalten). I begränsningarna
ingår också ett krav på att åtgärder
från det allmännas sida skall vara förenliga
med kravet på proportionalitet när intrång
i utövningen av yttrandefriheten görs (GrUB
25/1994 rd, s. 5). Enligt 22 § i grundlagen
skall det allmänna se till att de grundläggande
fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna
tillgodoses och däri ingår också yttrandefriheten.
Utskottet har fogat ett nytt 2 mom. till paragrafen i syfte
att understryka att yttrandefriheten ingår i de grundläggande
fri- och rättigheterna och att kravet på proportionalitet
måste beaktas vid ingrepp i utövningen av yttrandefriheten. Kravet
på proportionalitet måste beaktas när tvångsmedel
enligt denna lag eller någon annan lag utnyttjas eller åtal
väcks, men i lika hög grad också när
frågor avgörs i domstol.
Formuleringen i 1 mom. kan ge sken av att lagen är
en heltäckande reglering av hur yttrandefriheten får
utövas i masskommunikation. Utskottet har formulerat om
momentet eftersom en lång rad bestämmelser av
betydelse för yttrandefriheten också ingår
i annan lagstiftning.
2 §. Definitioner.
Paragrafen innefattar definitioner på de viktigaste
begrepp som behövs när lagen tillämpas.
Enligt 1 mom. 6 punkten är nätpublikationen i
likhet med periodiska publikationer enhetligt uppbyggd helhet av
nätmeddelanden avsedd för regelbunden utgivning.
Definitionen spelar en viktig roll eftersom bestämmelserna
om till exempel skyldigheten att ha en ansvarig redaktör,
chefredaktörsförseelse, skyldigheten att registrera
meddelanden och rätten till genmäle också gäller
nätpublikationer.
Den bärande principen i definitionen är att nätpublikationer
jämställs med periodiska publikationer. Nätversionerna
av dagtidningarna är ett typiskt exempel på nätpublikation.
Ett problem är det däremot att nätpublikationer
ofta är knutna till chatsidor för allmänheten,
(till exempel irc- och nyhetssidor) och att de enligt propositionen
ingår i en nätpublikation. Men på ett
annat ställe i propositionens sägs att till exempel diskussionsgrupper
i realtid på nätet inte anses vara nätpublikationer.
För att regleringen skall vara exaktare har utskottet
kompletterat definitionen med att en nätpublikation skall
bestå av material som utgivaren har tagit fram eller bearbetat.
Diskussionsspalter och motsvarande är sålunda
inte delar av en nätpublikation, om inte utgivaren bearbetar dem
redaktionellt.
Ett annat problem uppstår i samband med de s.k. webbportalerna
som kan innehålla till exempel nyheter, chatgrupper och
ett omfattande utbud av webbtjänster eller länkar.
Den typen av webbplatser liknar nätversionerna av tidningar, men
de kan inte anses vara en komplett publikation på samma
sätt som en tidning. Dessutom kännetecknas webbportalerna
inte av att de publiceras på nytt med komplett och ny information
varje dag, varje vecka eller i övrigt regelbundet som periodiska
publikationer. Däremot kännetecknas de nätpublikationer
som avses i lagen av denna regelbundenhet. Utskottet vill påminna
om det faktum som framgår av motiven till propositionen,
nämligen att det att en permanent webbsida på nätet
inte blir en nätpublikation i den mening som
lagen avser trots att den ändras genom uppdatering. I definitionen avser
regelbunden utgivning hela webbplatsen inte bara en del av den.
Detta gäller både portaler och till exempel normala
webbsidor som företag eller organisationer har på nätet.
Enligt utskottet är det uppenbart att en webbsida där
det bara finns länkar till andra sidor eller andra webbtjänster
inte kan betraktas som en nätpublikation. Sedan är
det en annan sak att en portal eller vilken webbsida som helst kan
erbjuda åtkomst till någon tjänst som
motsvarar definitionen på nätpublikation.
Även om portalerna inte som sådana kan betecknas
som nätpublikationer eller de öppna diskussionsgrupperna
som delar av nätpublikationer är de inte oåtkomliga
för lagstiftning. Meddelanden på nätet är
nätmeddelanden enligt den föreslagna lagen. Därför
måste till exempel bestämmelserna om utlämnande
av identifieringsuppgifter för nätmeddelanden
och avbrott i distribution av nätmeddelanden tillämpas
på dem. Om ett meddelande innehåller något
olagligt är det den som enligt strafflagen skall betraktas som
gärningsmannen eller delaktig i brottet som är
ansvarig. Enligt straffrättens allmänna läror är det
värden för portalen eller diskussionsgruppen som
ansvarar för innehållet i ett meddelande. Det
kan bli aktuellt med att bedöma en listvärds straffrättsliga
ansvar om denne till exempel tilllåter att diskussionslistan
blir en kanal för kriminella meddelanden. Listvärdens
eventuella skadeståndsansvar bedöms med utgångspunkt
i de allmänna bestämmelserna i skadeståndslagen. Därför är
det enligt utskottet viktigt att värdarna för
portaler och diskussionsgrupper håller sig ajour med vilken
typ av meddelanden som rör sig på webbplatsen.
Detta är särskilt angeläget när
det gäller diskussionsgrupper i anknytning till nätpublikationer
och gäller därför i synnerhet de ansvariga
redaktörerna för nätpublikationer. Också regeringen
bör hålla ett öga på hur denna
typ av kommunikation utvecklas och ta ställning till om
det behövs särlagstiftning.
Utskottet har gjort en språklig ändring i
1 mom. 1 punkten.
3 §. Tillämpningsområde.
I 2 mom. begränsas möjligheten att tillämpa
bestämmelserna på privatpersoners webbsidor. Med
avseende på lagens räckvidd är det utanvidare
befogat att inskränka tillämpningen på detta
sätt. Men utskottet menar att begränsningarna
måste gälla privatpersoners webbsidor också när
privatpersoner eftersträvar ekonomisk vinning med sina
webbsidor och trots att sidorna i vissa fall kan anses motsvara
definitionen på nätpublikation. Utskottet har
sett över momentet i detta syfte.
Vidare har utskottet ändrat hänvisningarna
i 2 och 3 mom. eftersom paragrafnumreringen ändras på grund
av de ändringarna som utskottet gör i lagförslaget.
6 §. Upptagningar av program och nätpublikationer.
Paragrafen föreskriver om skyldighet för utgivaren
och den som utövar programverksamhet att göra
en upptagning av varje program och nätpublikation. En upptagning
måste som regel sparas i minst tre månader. En
upptagning av en nätpublikation som ändras flera
gånger om dygnet behöver bara sparas i två månader.
För att göra upptagningar av program och nätpublikationer
behöver utgivarna och de som utövar programverksamhet
både tekniska och ekonomiska resurser. Bestämmelserna
kan därför försvåra möjligheterna
att utöva yttranderätten, inte minst om man tänker
på att skyldigheten också gäller nätpublikationer.
Skyldigheten är en ny företeelse och kommer att
innebära omställningar i till exempel frivilligorganisationernas
och andra liknande aktörers verksamhet.
I lagen och i motiven till den försöker regeringen
på många sätt underlätta den
belastning som de nya bestämmelserna medför. Skyldigheten
att göra upptagningar gäller till exempel inte alls
program om det på grundval av den tekniska utformningen är
klart att ingen genom att sända programmet kan göra
sig skyldig till ett brott som baserar sig på innehållet
i meddelandet. Upptagningen av program och nätpublikationer kräver
inte nödvändigtvis så stora tekniska
faciliteter eftersom det till exempel räcker med en pappersutskrift
av en nätpublikation för att skyldigheten skall
bli uppfylld. Vid uppdatering av nätpublikationer räcker
det med att spara alla ändringar. Dessutom påpekar
utskottet att det faktum att en nätpublikation är åtkomlig
för allmänheten på nätet uppfyller
kraven på upptagning. Därför krävs
inga särskilda åtgärder i sådana
fall. Den ändring som utskottet gör i definitionen
på nätpublikation inskränker i stor utsträckning
kravet på att upptagningar måste göras.
Det finns ingen anledning att kräva att upptagningarna
måste sparas alltför länge. För
yrkande på genmäle och rättelse räcker
det med 14 dagar. En sparad upptagning kan också spela
en roll vid tvistemål eller brottmål. Därför
kan upptagningar lämpligen sparas i 21 dagar, anser utskottet.
Utskottet ändrar paragrafen i enlighet med detta och stryker
särbestämmelsen om nätpublikationer som ändras
ofta. Bestämmelsen är onödig.
7 §. Registrering av ett nätmeddelandes identifieringsuppgifter.
Administratören av en sändare, server eller
någon annan liknande anordning skall se till att det beträffande
avsändaren av ett nätmeddelande som med hjälp
av anordningen görs tillgänglig för allmänheten
registreras uppgifter som behövs för identifiering
av avsändaren föreskriver lagförslaget.
Skyldigheten att göra upptagningar är mycket omfattande.
Bestämmelserna gäller administratörerna
av många olika typer av anordningar. Dessutom krävs
det att identifieringsuppgifterna för praktiskt taget all
kommunikation med anordningarna sparas. Därför
kan skyddet för personuppgifter komma i riskzonen. En så omfattande
skyldighet att spara information kräver stora resurser
av administratören och kan leda till problem för
till exempel privatpersoner och frivilligorganisationer.
Enligt vad utskottet har erfarit bereder regeringen ett förslag
till lag om datasekretess i elektronisk kommunikation. Genom lagen
genomför Finland parlamentets och rådets direktiv
om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet
inom sektorn för elektronisk kommunikation. Direktivet
skall genomföras nationellt senast den 31 oktober 2003.
Bestämmelserna om skyldighet att spara identifieringsuppgifter
kan i detta fall lämpligen genomföras på lika
gunder genom en lagstiftning om datasekretess inom sektorn för
elektronisk kommunikation. Av den anledning har utskottet strukit
paragrafen i lagförslaget.
7 (8) §. Myndighetsmeddelanden.
Skyldigheten för utgivaren och den som utövar
programverksamhet att publicera myndighetesmeddelanden är
en begränsning i yttrandefriheten. Men bestämmelserna är
godtagbara med avseende på de grundläggande fri-
och rättigheterna eftersom meddelandena kan motiveras med
skydd för människors liv och hälsa och
skydd för viktiga miljö- och egendomdsvärden.
Skyldigheten att publicera myndighetsmeddelanden kan också motiveras
med andra liknande orsaker. Också i detta hänseende är
bestämmelsen tillräckligt exakt formulerad. Utskottet
understryker dock att paragrafen över lag måste
tolkas snävt och med hänsyn till kraven på proportionalitet.
8 (9) §. Rätt till genmäle.
Paragrafen föreskriver om en enskild persons rätt
att få ett genmäle publicerat i en periodisk publikation,
en nätpublikation eller ett med dessa jämförbart återkommande
program. Ett villkor är att personen skall ha motiverad
anledning att anse sig blivit kränkt av ett meddelande
i en av dessa publikationer eller i ett program. Med avseende på de
grundläggande fri- och rättigheterna finns det
godtagbara och vägande skäl för bestämmelserna.
De är exakt avgränsade och uppfyller kraven på proportionalitet.
Rätten till genmäle bygger på objektiva
omständigheter och inte på personens subjektiva
uppfattning. Utskottet har gjort smärre språkliga ändringar
i parargrafen.
11 (12) §. Yrkande om genmäle och rättelse.
Paragrafnumreringen har ändrats i och med att utskottet
strukit 7 §. Därför måste hänvisningen
i 3 mom. ändras.
17 (18) §. Utlämnande av ett nätmeddelandes identifieringsuppgifter.
Enligt paragrafen kan en domstol ålägga administratören
av en sändare, server eller någon annan sådan
anordning att till den som framställt ett yrkande lämna
ut identifieringsuppgifter om ett nätmeddelande och andra
tillbuds stående uppgifter som behövs när det
utreds vem som är avsändaren av ett nätmeddelande,
om det finns sannolika skäl att misstänka att
innehållet i meddelandet är straffbart. Bestämmelsen
hänger nära samman med 7 § som utskottet
har strukit och som gäller registrering av identifieringsuppgifterna
för ett nätmeddelande.
Skyldigheten att registrera identifieringsuppgifter för
ett nätmeddelande och domstolens rätt att ålägga
en administratör att lämna ut identifieringsuppgifter är
i rättsligt hänseende två olika saker.
Enligt utskottet är det viktigt att det finns en möjlighet
att försöka ta reda på vem som har skickat
ett meddelande med ett olagligt innehåll med hjälp
av det föreslagna tvångsmedlet, trots att administratören
inte är skyldig att registrera identifieringsuppgifterna.
I sådan fall kan tvångsmedlet gälla tekniska
uppgifter om meddelandet som finns i anordningen samt uppgifter som
administratören kan till exempel ha i sitt kundregister.
I 1 mom. har utskottet strukit hänvisningen till 7 § och
gjort vissa språkliga justeringar.
18 (19) §. Föreläggande att avbryta
distributionen av ett nätmeddelande.
Enligt paragrafen kan en domstol ålägga en
utgivare eller en utövare av programverksamhet eller en
administratör av en anordning som avses i bestämmelsen att
avbryta distributionen av ett nätmeddelande, om det med
hänsyn till innehållet i meddelandet är
uppenbart att det är straffbart att göra det tillgängligt
för allmänheten.
Paragrafen introducerar ett nytt tvångsmedel som skall
riktas mot olika typer av meddelanden på nätet
med kriminellt innehåll. I den menigen är bestämmelsen
relativt omfattande. Enligt utskottet är det ändå motiverat
att tvångsmedlet införs för att meddelanden
med uppenbart kriminellt innehåll i sista hand skall kunna
tas bort från nätet genom ett domstolsbeslut.
Men domstolen måste ta hänsyn till proportionalitetsprincipen
på behörigt sätt.
I 4 mom. nämns lagen ombehandling av ansökningsärenden
vid allmän underrätt. Lagen har upphävts
och de berörda frågorna ingår nu i 8 kap.
i rättegångsbalken. Utskottet har rättat
till momentet.
På grund av den ändrade paragrafnumreringen
har utskottet justerat hänvisningarna i 3 och 5 mom.
19 (20) §. Rätt att avbryta distributionen
av ett nätmeddelande.
Enligt paragrafen har administratören av en sändare,
server, eller någon annan anordning rätt att avbryta
distributionen till allmänheten av ett nätmeddelande.
Ett villkor är att meddelandet klart oh tydligt uppfyller
kraven på brottsrekvisitet för de gärningar
som är straffbara enligt 11 kap. 8 § (hets mot
folkgrupp) eller 17 kap. 18 § (spridning av pornografisk
bild) i strafflagen.
Bestämmelserna är enligt utskottet ett problem
eftersom de begränsar administratörens rätt
att avbryta spridningen av meddelanden enbart till rasistiskt och
pornografiskt material. Kommunikationen på nätet
grundar sig som regel på avtal mellan administratören
och den som använder tjänsten. I avtalet skrivs
villkoren för innehållet i meddelanden in. Utifrån
dem kan och bör enligt utskottet operatorn ha rätt
att också avbryta distributionen av andra meddelanden än
de som nämns i paragrafen, om meddelandena har uppenbart
olagligt innehåll. Utskottet har strukit paragrafen.
19 (21) §. Behörig domstol.
Bestämmelserna om rätten att avbryta distributionen
av nätmeddelanden är onödiga eftersom
utskottet har strukit 20 § där bestämmelserna
ingår. Utskottet justerar paragrafen i enlighet med detta.
20 (22 §). Beslagtagning av publikationer.
I 1 mom. föreskrivs att hela upplagan av en publikation
får beslagtas. Åtgärden måste
ses som mycket exceptionell, utom kanske när det gäller beslagtagning
av pornografiskt material. För att ge uttryck för
detta har utskottet ändrat villkoret "om det finns skäl
att anta" till "är sannolikt". Dessutom har utskottet gjort
smärre språkliga justeringar.
21 (23) §. Straffbestämmelse.
Utskottet har strukit hänvisningen till den strukna
7 §.
22 (24 §). Förverkandepåföljd
och föreläggande om utplåning av ett
nätmeddelande.
Utskottet har gjort en mindre språklig justering.
23 (25) §. Publicering av domar som gäller kränkning
av ära och privatliv.
Paragrafen ger domstolen möjlighet att bestämma
att en periodisk publikation, en nätpublikation eller ett
program skall publicera uppgifter om en dom som gäller
kränkning av ära eller privatliv. Ett villkor är
att målsäganden har framställt ett yrkande på publicering
i samband med behandlingen av åtalet. Publiceringsskyldigheten
innebär en begränsning av yttrandefriheten, men
begränsningen är godtagbar med avseende på de
grundläggande fri- och rättigheterna eftersom
frågan gäller skyddet för privatliv och
någons ära.
Uppgifter om domen skall enligt 2 mom. publiceras avgiftsfritt
i en skälig omfattning som föreskris av domstolen.
Det skall inte vara domstolens sak att bestämma omfattningen
på en nyhet och än mindre att bestämma
om innehållet i nyheten, anser grundlagsutskottet. Därför
har utskottet strukit den delen av momentet. Följaktligen
kan domstolen bara föreskriva att uppgifter om en dom skall
publiceras. Därefter har den ansvarige redaktören
en lagfäst skyldighet att se till att uppgifter om domen
publiceras i skälig omfattning. Utskottet har ändrat
paragrafen i enlighet med detta.
Utskottet har flyttat bestämmelsen om vite i 2 mom.
till 1 mom.
26 (28) §. Övergångsbestämmelser.
På grund av den ändrade paragrafnumereringen
har utskottet justerat hänvisningen i 3 mom.
Det sjätte lagförslaget
Det sjätte lagförslaget behövs inte
längre eftersom utskottet i det första lagförslaget
stryker den fråga som det sjätte lagförslaget
gäller.