Allmän motivering
Bakgrund och allmänt ställningstagande
Finlands grundlag har varit i kraft i drygt tio år. Det
huvudsakliga syftet med grundlagsreformen var att förenhetliga — och
konsolidera — grundlagarna och att uppdatera dem. Grunderna
för Finlands konstitution ändrades inte väsentligt, utan
reformen kunde genomföras på en grundval av konstitutionell
kontinuitet och utveckling som bygger på den kontinuiteten.
Det centrala innehållsmässiga syftet med grundlagsreformen var
att stärka de parlamentariska dragen i Finlands konstitution.
Resultatet av grundlagsreformen har följts ända
sedan dess ikraftträdande. Det har varit möjligt
att göra en mer ingående granskning eftersom erfarenheterna
av hur reformen fungerar har ökat under årens
lopp. Justitieministeriet tillsatte en arbetsgrupp, grundlag 2008,
för att kartlägga och bereda frågor som
gällde hur grundlagen fungerar och eventuella ändringsbehov
(Justitieministeriet, arbetsgruppsbetänkande 2008:8, med
slutsatser och ställningstaganden på svenska).
I oktober 2008 tillsatte statsrådet en parlamentarisk kommitté (kommittén
för översyn av grundlagen), som skulle ta fram
behövliga grundlagsändringar utifrån
arbetsgruppens promemoria. Kommitténs betänkande
(justitieministeriets betänkande 9/2010, med sammandrag på svenska)
innehöll ett förslag till lag om ändring
av Finlands grundlag. Innehållet i regeringens proposition
motsvarar i allt väsentligt kommitténs förslag
och svarar också mot de ändringsbehov som grundlagsutskottet
fört fram under den tid grundlagen varit i kraft.
Översynen har styrts av de två principer grundlagsutskottet
haft som utgångspunkt när det bedömt
behovet av att ändra grundlagen: å ena sidan principen
om grundlagena relativa varaktighet, å andra sidan dess
i viss mening författningspolitiska fullständighet.
För det första måste återhållsamhet
råda när det gäller att ändra grundlagen. Ändringsplaner
bör inte dras upp utifrån dagspolitiska perspektiv
och inte heller i övrigt om ändringarna kan rubba
de konstitutionella grundlösningarnas stabilitet eller
grundlagens funktion som stats- och rättsordningens fundament. Å andra
sidan måste man se till att grundlagen ger en rättvisande
bild av den statliga maktutövningen och grunderna för
individens rättsliga ställning. Eventuella ändringsbehov
bör övervägas noggrant och de ändringar som
bedöms vara nödvändiga beredas grundligt utifrån
en bred debatt i strävan efter samsyn (GrUB 10/2006
rd, s. 2—3, och GrUB 5/2005
rd, s. 2/I).
Den översyn av grundlagen som regeringen föreslår
upprätthåller balans mellan dessa principer. Grundvalen
utgörs av den relativt färska totalreformen av
grundlagen. Brett samförstånd rådde när
grundlagen stiftades och det fanns inget som talade för
att ändra dess centrala grunder. Allmänt taget är
de föreslagna ändringarna relativt måttfulla
och stämmer överens med de långsiktiga
huvudlinjerna för utveckling av grundlagen. Samtidigt
har regeringen försökt beakta de ändringsbehov
som kommit fram. De har främst med målet att fortsatt
stärka konstitutionens parlamentariska drag att göra
och att förbättra verksamhetsbetingelserna för
statsrådet, som är beroende av riksdagens förtroende.
På den punkten har man ansett att de högsta statsorganens behörighet
behöver anges tydligare. Omvärldsförändringarna
för finska staten, särskilt de som gäller
Europeiska unionen, har bidragit till att man bör ompröva
vissa konstitutionella lösningar som gäller EU-medlemskapet
och mer allmänt internationaliseringen. Det har också ansetts
att man behöver stärka medborgarnas möjligheter
till inflytande. Ändringsförslagen beaktar också grundlagsutskottets
synpunkter på att grundlagens bestämmelser om
undantagsförhållanden behöver ses över
(GrUU 6/2009 rd, s. 16—17).
Propositionen ligger enligt utskottets mening till väsentliga
delar i linje med de uppfattningar som framförts i den
breda riksdagsdebatten och övriga diskussionen om översynen.
Sammantaget anser utskottet att propositionen är behövlig och
motiverad. Det tillstyrker lagförslaget med nedan presenterade
och motiverade anmärkningar och ändringsförslag.
Stärkt parlamentarism och förhållandena mellan
de högsta statsorganen
Presidentens sätt att fatta beslut
De mest betydande ändringar som regeringen föreslår
går ut på att stärka det parlamentariskt
ansvariga statsrådet i förhållande till
republikens president när formella beslut fattas.
Statsrådets anförtros exklusiv befogenhet
att överlämna regeringens propositioner till riksdagen.
Också beslut om att komplettera eller återta propositioner
ska fattas av statsrådet. Statsrådets behörighet
gäller också propositioner där riksdagen
föreslås godkänna internationella förpliktelser
och sätta i kraft bestämmelser i dem som hör
till området för lagstiftning. En formell överföring
av behörigheten ändrar inte i sig den centrala
funktion som statsrådet redan nu fyller när det
gäller att lämna propositioner, men den framhäver
det parlamentariskt ansvariga statsrådets ledande roll
i lagstiftningsarbetet och när statsbudgeten tas fram.
Förslaget om att bara statsrådet ska ha behörighet
att överlämna regeringens berättelse
till riksdagen representerar en ändring i samma riktning.
Dessutom överförs befogenheten att utfärda
förordningar om att sätta i kraft internationella
förpliktelser och rätten att utnämna
ministeriernas kanslichefer från presidenten till statsrådet.
Regeringen föreslår ändringar i grundlagens 58 § om
presidentens sätt att fatta beslut. Dess 2 mom. gäller
vilken betydelse statsrådets förslag till avgörande
har när presidenten fattar beslut. Ändringsbehovet
beror delvis på att det i enlighet med vad som sagts ovan
inte längre avses höra till presidenten att avgöra
om regeringspropositioner ska lämnas eller återtas.
Det föreslås inga ändringar i grundlagens
93 § om behörigheten i internationella frågor,
men i praktiken gäller förfarandet enligt det
föreslagna 58 § 2 mom. sådana internationella
frågor där presidentens fattar beslut med stöd
av 93 § 1 mom. och som därmed gäller
ledandet av utrikespolitiken. Förslaget innebär
att presidentens beslutsfattande binds till statsrådets
förslag till avgörande när statsrådet
har berett ett ärende på nytt och det föredras
en andra gång, förutsatt att statsrådets
nya förslag motsvarar riksdagens ståndpunkt i
frågan. I dessa ärenden blir presidenten i sina
beslut nu mer bunden vid statsrådets beslutsförslag.
Det föreslagna momentet nämner särskilt stadfästande
av lag, utnämning till tjänst och förordnande
till ett uppdrag. I besluten om dem är presidenten inte
bunden av statsrådets nya förslag till avgörande.
Också den föreslagna ändringen av 128 § anknyter
till ändringarna av presidentens sätt att fatta
beslut. I den paragrafen begränsas möjligheten
att överlåta uppgiften som överbefälhavare
till undantagsförhållanden.
De principiella lösningarna i propositionen kan enligt
utskottet anses vara lyckade. Förslagen om att göra
statsrådet ensamt behörigt när det gäller
rätten att lämna propositioner och om att vid
eventuella meningsskiljaktigheter binda presidentens utrikespolitiska
beslutsfattande till statsrådets och riksdagens samstämmiga
uppfattning utgör en fortsättning på den
konsekventa utvecklingen i syfte att stärka konstitutionens parlamentariska
aspekter. Trots att republikens president får krympt behörighet
och mindre utrymme för självständiga
beslut kommer presidenten att kvarstå som ett betydande
statsorgan på utrikespolitikens område. Dessutom
kommer presidenten fortfarande att ha självständig
prövningsrätt när det gäller
att stadfästa lagar och att besluta om utnämningar
till tjänster och förordnanden till uppdrag inom
sitt behörighetsområde.
Det är parlamentariskt sett ganska speciellt att statsrådet
i sista hand särskilt måste försöka
få riksdagens stöd för sitt förslag
vid eventuell meningsskiljaktighet. Även utrikesutskottet
har påpekat detta. Grundlagsutskottet vill därför
föreslå att förfarandet är tillämpligt
närmast bara när det handlar om en viktig fråga
för Finlands utrikes- och säkerhetspolitik som
presidenten och statsrådet inte kan enas om ens efter diskussioner.
Det är motiverat att koppla in riksdagen i en sådan
situation, eftersom man då till stöd för
beslutet kan genomföra en omfattande parlamentarisk debatt
om en nationellt viktig fråga. Det väsentliga är ändå att
se förfarandet som något synnerligen exceptionellt
och en sistahandslösning för att lösa
meningsskiljaktigheter. Det huvudsakliga syftet med ordningen är
att förebygga tillspetsade meningsmotsättningar.
Med andra ord ska presidenten och statsrådet försöka
nå enighet redan innan det formella beslutet ska fattas
och på det sättet undvika en öppen konflikt
i beslutsprocessen. Grundlagsutskottet understryker i likhet med
utrikesutskottet att ärendena inom förfarandet
eventuellt kan vara konfidentiella, vilket kommer att sätta
särskild press på såväl statsrådet
som presidenten att formulera en gemensam ståndpunkt redan
inför den officiella behandlingen.
Enligt propositionsmotiven ska riksdagens ståndpunkt
enligt 58 § 2 mom. kunna vara en ståndpunkt som
riksdagen tidigare har uttryckt under riksdagsbehandlingen. När
statsrådet så önskar kan det föra
saken till behandling i riksdagen genom att lämna riksdagen
ett meddelande eller en redogörelse. Dessutom kan riksdagens
ståndpunkt enligt motiven i undantagsfall även
kunna bestå av ett riksdagsutskotts ställningstagande
i ett ärende där utskottet utifrån en särskild
bestämmelse i grundlagen eller någon annan lag
har behörighet att ge statsrådet ett utlåtande
och där riksdagens plenum inte fattar något beslut.
Utskottet anser ändå att ett förfarande
som blir så här pass flexibelt och oklart när det
gäller innehåll, form och tidpunkt för
riksdagens ståndpunkt inte kan anses vara tillfyllest med
beaktande av sakens principiella natur. Grundlagsutskottet instämmer
i utrikesutskottets synpunkt och anser det vara viktigt att det förfarande
som föreslås för eventuella meningsskiljaktigheter är
så pass entydigt att det inte kan uppkomma oklarhet i fråga
om huruvida riksdagens ståndpunkt motsvarar statsrådets
förslag. Dessutom måste det bygga på att
riksdagen alltid uttrycker sin ståndpunkt i plenum. Detta är viktigt
i synnerhet för att riksdagen ska ha möjlighet
att granska ärendet i ljuset av aktuell information och
det aktuella läget. Genom att frågan behandlas
i plenum ser man också till att alla grupper som är
representerade i riksdagen, dvs. även de som inte har företrädare
i berörda utskott, får möjlighet att
delta i beslutet.
Därför är det nödvändigt
att bestämmelsen klarare än i förslaget
anger förfarandet för att inhämta och
uttrycka riksdagens ståndpunkt. Utskottet anser det ändå inte
vara ändamålsenligt att skapa nya mekanismer för
kontakterna mellan statsrådet och riksdagen. Redogörelser
enligt 44 § i grundlagen kan anses vara ett lämpligt och
tillräckligt förfarande.
Finlands deltagande i internationella militära krishanteringsoperationer
hör i princip i egenskap av internationell fråga
till de ärenden som avses i 58 § 2 mom. i grundlagen
och som därmed omfattas av det nya förfarandet
för att återsända ärenden. Det
framgår ändå av propositionsmotiven att
beslut om Finlands deltagande i praktiken även i fortsättningen
ska bygga på gemensamt ställningstagande av riksdagen,
republikens president och statsrådet. Detta har betonats även
av försvarsutskottet, som anser att den nuvarande beslutsmekanismen
i lagen om militär krishantering fungerar bra i detta avseende.
Beslutsförfarandena för deltagande i krishanteringsoperationer
har av tradition avvikit något från annat beslutsfattande.
Också riksdagen har varit inkopplad i processen. Därför
har utskottet kopplat loss besluten om deltagande i krishantering
från presidentens sätt att fatta beslut enligt 58 § 2
mom. i grundlagen och föreslår att den saken ska
regleras särskilt genom lag. Eftersom möjligheten
att utfärda särskilda bestämmelser genom
lag införs föreslår utskottet också en komplettering
av 2 § i lagen om militär krishantering. Förfarandet
förblir detsamma som i den gällande krishanteringslagen.
Finlands representation i EU:s verksamhet
Den gällande grundlagen innehåller ingen uttrycklig
bestämmelse om vem som ska företräda Finland
när det gäller verksamhet inom Europeiska unionen
som kräver att den högsta statsledningen är
företrädd. Under hela den tid som Finland varit
EU-medlem har grundlagsutskottet ansett att det på grund
av statsrådets behörighet enligt 93 § 2
mom. i grundlagen och den skyldighet som statsministern har att
informera riksdagen enligt dess 97 § 2 mom. är
konsekvent att statsministern företräder Finland
vid Europeiska rådets möten (GrUB 10/1994
rd, s. 4/II, GrUB 10/1998 rd,
s. 25/I, och GrUU 2/2010 rd,
s. 2). Det är främst statsministern som företrätt
Finland i Europeiska rådet, men i praktiken har också presidenten
deltagit i de flesta mötena och arbetsmiddagarna.
Att rådet genom Lissabonfördraget ändrar
karaktär och också formellt blir en EU-institution som
fattar rättsliga beslut har bidragit till att ge statsministern,
som svarar inför riksdagen, en allt starkare roll som ledare
för Finlands Europapolitik och även gett ökad
tyngd åt att det är statsrådet som beslutar
om Finlands övriga representation. De nya fördragsbestämmelserna och
procedurreglerna om Europeiska rådets sammansättning
och arbetssätt har inneburit att varje medlemsstat numera
bara har en ordinarie företrädare — en
medlem av Europeiska rådet — på Europeiska
rådets möten (GrUU 2/2010 rd, 2—3).
Efter Lissabonfördragets ikraftträdande har statsministern
fungerat som Finlands medlem. Presidenten har inte längre
deltagit i Europeiska rådets möten.
Det föreslagna nya 66 § 2 mom. innebär
närmast att man skriver ned rådande statspraxis: statsministern
företräder Finland vid Europeiska rådets
möten och i annan verksamhet inom Europeiska unionen som
kräver att den högsta statsledningen är
företrädd. Detta motsvarar grundlagsutskottets
långvariga tolkningspraxis och särskilt den praxis
som börjat tillämpas sedan Lissabonfördraget
trädde i kraft. Den nya bestämmelsen innebär
att statsministern är Finlands företrädare
direkt med stöd av grundlagen och att statsrådet
därmed inte fattar något särskilt beslut
i saken. Också ersättarordningen följer
direkt av grundlagens 66 §. De föreslagna bestämmelserna
gäller inte bara Finlands representation inom Europeiska
rådet, utan också de informella sammanträdena
mellan EU:s stats- eller regeringschefer och EU:s s.k. tredjelandsmöten.
Enligt propositionsmotiven ska statsrådet ändå i
undantagsfall kunna besluta att republikens president deltar vid
sidan av statsministern i möten som hänför
sig till EU:s verksamhet, förutsatt att EU:s system tillåter
det. Bedömningen ska vara beroende av statsrådets
prövning. Också när presidenten deltar är
det enligt motiven statsministern eller dennes ställföreträdare
som ska vara den företrädare vid mötet
som utövar Finlands rösträtt.
Grundlagsutskottet anser att den möjlighet att i undantagsfall
besluta om Finlands representation som nämns i propositionsmotiven
bör framgå av grundlagen. Detta bör
dock enligt utskottet bara gälla andra möten i
anknytning till EU:s verksamhet än Europeiska rådet.
Utskottet har ändrat 66 § 2 mom. i enlighet med
detta.
Samverkan mellan regeringen och presidenten inom utrikespolitiken
Vikten av samarbete mellan president och regering framhävs
ytterligare när det gäller översynen
av bestämmelserna om både presidentens utrikespolitiska
beslutsfattande och den högsta statsledningens representation
i EU:s verksamhet. Behovet av samarbete ökar också,
liksom utrikesutskottet säger, till följd av att
det på sikt kan vara allt svårare att dra en gräns
mellan EU-frågor som utifrån 93 § 2 mom.
i grundlagen hör till statsrådets behörighet
och utrikespolitiken enligt 93 § 1 mom. Det finns egentligen
inte längre sådana områden i ledningen
av utrikespolitiken där Finlands ståndpunkter
skulle formuleras utan någon bedömning av dem
i relation till EU-medlemskapet.
Grundlagsutskottet instämmer i utrikesutskottets uppfattning
att det gemensamma mötet mellan statsrådets utrikes-
och säkerhetspolitiska ministerutskott och republikens
president kommer att få en allt mer accentuerad roll som
samarbetsform. Dessa möten bör behandla de viktigaste ärendena
inom EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Det är
viktigt att utveckla mötena, mötesprocedurerna,
planeringen och förberedelserna på det sätt
som utrikesutskottet föreslår, menar grundlagsutskottet.
Grundlagsutskottet anser liksom utrikesutskottet att det är
viktigt att också presidenten kan ta initiativ till att
sammankalla ett gemensamt möte.
Riksdagens parlamentariska kontroll i utrikes- och säkerhetspolitiska
frågor
Utrikesutskottet har föreslagit att grundlagsutskottet
föreslår att riksdagen godkänner ett
uttalande. Enligt det föreslagna uttalandet ska riksdagen
förutsätta att statsrådet utifrån
97 § i grundlagen framöver självmant
och regelbundet lämnar en rapport om Finlands utrikes-
och säkerhetspolitik till utrikesutskottet. Rapporten bör
också täcka in republikens presidents viktigaste åtgärder
inom utrikespolitiken.
Grundlagsutskottet anser liksom utrikesutskottet att det aktuella
förslaget om ändring av grundlagen är
betydelsefullt med tanke på riksdagens rätt att
få information, bl.a. därför att riksdagens
roll som skiljedomare i eventuella konflikter mellan statsrådet
och presidenten kräver information över hela linjen
redan när frågor bereds och diskuteras. Detta
motiverar bättre informering även om presidentens
utrikespolitiska agerande. I ljuset av förarbetena till
grundlagen är det ändå klart att utrikesutskottet
ska få redogörelser både på begäran
och över huvud taget enligt behov och att statsrådet
således också på eget initiativ ska lämna
utrikesutskottet utredningar (RP 1/1998 rd,
s. 155/I). Därför anser grundlagsutskottet
att det i detta sammanhang inte behövs något separat
förslag till uttalande. Statsrådet bör
emellertid i fortsättningen bli bättre på att
lämna utredningar på eget initiativ, särskilt
med beaktande av riksdagen mer accentuerade roll inom utrikes- och
säkerhetspolitiken. Dessutom slår utskottet
fast att även skyldigheten att redogöra för
presidentens utrikespolitiska agerande ligger på statsrådet,
som ska ha riksdagens förtroende.
Europeiska unionen i grundlagen och överföring
av behörighet till internationella organ
I grundlagen nämns Finlands EU-medlemskap eller något
särskilt bemyndigande att överföra behörighet
till internationella organ inte explicit i samband med den fullständiga
omarbetningen. I sitt grundlagsbetänkande ansåg
grundlagsutskottet att det faktum att medlemskapet i Europeiska
unionen nämns i allmänna ordalag i till exempel
1 kap. inte tillför grundlagen något entydigt
klart nytt norminnehåll utöver vad som redan uppnås
med att medlemskapet beaktas i 8 kap. En grundlagsfäst överföring
av behörighet ansågs å sin sida inte
nödvändig, eftersom vår författning
medger möjligheten av stifta undantagslagar (GrUB
10/1998 rd, s. 6/I). Grundlagsutskottet
har emellertid senare ansett att det finns skäl att pröva
båda dessa lösningar på nytt eftersom
de härstammar från de första medlemskapsåren
(GrUU 36/2006 rd, s. 14/I,
och GrUU 13/2008 rd, s. 9/I).
Regeringen föreslår att Finlands medlemskap i
Europeiska unionen ska nämnas i allmänna ordalag
i grundlagen. En sådan bestämmelse är
enligt utskottets mening motiverad, särskilt med tanke
på principen om grundlagens fullständighet. Det
rör sig närmast om en konstaterande bestämmelse,
inte om en ändring av rättsläget.
Regeringen föreslår en ny bestämmelse
om rätten att rösta i val till Europaparlamentet.
Rättten bygger i och för sig på EU-fördragen,
men eftersom saken är av principiell betydelse och har
karaktären av en grundläggande rättighet
anser utskottet att den bör skrivas in i grundlagens 14 § om
rösträtt och rätt till inflytande.
Förslaget innebär vidare att 94 och 95 § i grundlagen
får uttryckliga bestämmelser om överföring
av behörighet till internationella organ. Om ett förslag
om godkännande eller sättande i kraft av en internationell
förpliktelse gäller en med hänsyn till
Finlands suveränitet betydande överföring
av behörighet till Europeiska unionen, en internationell
organisation eller en internationell institution, ska beslutet fattas
med minst två tredjedelars majoritet. Detta innebär att
behörighet som är betydande för suveräniteten
går att överföra genom det angivna förfarandet,
och därmed utgör överföringen
ingen avvikelse från grundlagen. Den kvalificerade majoritet
som krävs ändras i och för sig inte.
De föreslagna bestämmelserna kan å ena
sidan anses klarlägga nuvarande skiftande tolkningspraxis
i fråga om inskränkning av suveräniteten,
dvs. till den del som det är fråga om att skilja
mellan betydande överföring och annan överföring
av behörighet. Å andra sidan är ändringen
också principiellt viktig, eftersom överföringen
av behörighet på detta sätt tydligare
blir en del av vårt nationella konstitutionella system.
Regleringen motsvarar enligt utskottets uppfattning synnerligen
väl den europeisering och internationalisering som skett
och tillgodoser behovet att beakta denna utveckling i vårt konstitutionella
system.
Bestämmelserna om undantagsförhållanden
Bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna
under undantagsförhållanden ska enligt förslaget ändras
och definitionen av undantagsförhållanden utvidgas,
men definitionen ska fortsatt ligga inom begreppet allmänt
nödläge i internationella människorättskonventioner. Dessutom
kompletteras grundlagen med bestämmelser om en begränsad
möjlighet att under undantagsförhållanden
delegera lagstiftningsmakt, dock så att riksdagen har rätt
till kontroll i efterhand.
Ändringarna bygger på de synpunkter grundlagsutskottet
framförde i sitt utlåtande när hela beredskapslagen
sågs över (GrUU 6/2009 rd).
Den centrala utgångspunkten när utskottet föreslog
att grundlagen behöver ändras var att man godtar
att det i olika krissituationer behövs en rad olika åtgärder
och att det då kanske inte går att undvika att
den lagstiftning som ska förutse dem blir både
generellt formulerad och flexibel. Utskottet ansåg ändå då att
det inte var möjligt att vid lagstiftning om undantagsförhållanden bedöma
begränsningar i delegeringen av lagstiftningsbehörighet
mer generöst än vid annan lagstiftning, eftersom
den möjligheten inte explicit nämns i grundlagen
(GrUU 6/2009 rd, s. 4). Därmed
var delegeringsbestämmelserna i beredskapslagen till stora
delar sådana att de inte kunde läggas i linje
med grundlagens krav på lagstiftning och på exakthet
och noggrann avgränsning. I konstitutionellt hänseende är
det inte heller någon tillfredsställande lösning
att en sådan lag införs som undantagslag av permanent natur,
och därför ville utskottet få det klarlagt om
kravet på att reglera undantagsförhållanden genom
lag kan luckras upp en aning. Utskottet ansåg då också att
man bör fundera på att modernisera begreppet undantagsförhållanden
och bedöma om de tillfälliga undantagen från
grundlagen vid undantagsförhållanden begränsat
kunde gälla också andra bestämmelser än
bara grundlagens bestämmelser om de grundläggande
fri- och rättigheterna (GrUU 6/2009 rd,
s. 15).
Den föreslagna ändringen i grundlagens 23 § utvidgar
definitionen av undantagsförhållanden. Tillämpningsområdet
för definitionen enligt gällande 23 § har
närmast ansetts inbegripa väpnade angrepp och
allvarliga hot om sådana (GrUU 6/2009
rd, s. 3/I). Den nya definitionen täcker dessutom
in sådana omfattande naturomvälvningar, pandemier
eller katastrofer som allvarligt hotar nationen. En sådan
utvidgad definition behövs, i ljuset av utskottets observationer
när den granskade beredskapslagen. Det är viktigt att
en bestämmelse som ger möjlighet till undantag
från de grundläggande fri- och rättigheterna ges
en relativt snäv räckvidd med attribut som anger
hur allvarliga undantagsförhållandena ska vara
och genom krav på att undantagen ska ligga i linje med
förpliktelserna i fråga om de mänskliga
rättigheterna.
Bestämmelsen medger en möjlighet att genom
fullmakt i lag införa tillfälliga undantag från
de grundläggande rättigheterna under undantagsförhållanden
också genom förordning av statsrådet.
För att lagstiftningsbehörighet ska kunna delegeras
krävs det särskilda skäl, ett exakt avgränsat
tillämpningsområde och i lag angivna grunder för
tillfälliga undantag. Dessa bestämmelser utgör
en sådan uppluckring av delegeringsbestämmelserna
som grundlagsutskottet avser i sitt utlåtande om beredskapslagen.
De föreslagna avgränsningarna kan anses lyckade.
Utskottet har emellertid noterat att propositionsmotiven lämnar
frågor öppna i visst avseende. Därför
preciserar utskottet i detaljmotiven till vissa delar kriterierna
för tolkning av förutsättningarna.
Utskottet påpekar att den nya bestämmelsen
i grundlagen om begränsade möjligheter att genom
förordning införa undantag från de grundläggande
fri- och rättigheterna inte i fråga om beredskapslagen
de facto innebär någon uppluckring av innehållet,
eftersom lagen har antagits som en undantagslag uttryckligen därför
att dess normgivningsbemyndiganden inte är tillräckligt
exakta. Också det vilande förslaget till ny beredskapslag
ska därför behandlas i grundlagsordning.
Utveckling av medborgarnas möjligheter att påverka
Regeringen föreslår ett helt nytt instrument
i grundlagen som ska främja medborgarnas möjligheter
till direkt inflytande, medborgarinitiativ. Bestämmelserna
har en nära anknytning till de bestämmelser i
grundlagen som betonar medborgarnas möjligheter att delta
och medverka. Till demokratin hör enligt grundlagens 2 § 2 mom.
att den enskilde har rätt att ta del i och påverka
samhällets och livsmiljöns utveckling. Enligt
14 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna främja
den enskildes möjligheter att delta i samhällelig
verksamhet och att påverka beslut som gäller honom
eller henne själv. Vidare ska det allmänna i enlighet
med 20 § 2 mom. verka för att var och en har möjlighet
att påverka beslut i frågor som gäller
den egna livsmiljön. Medborgarinitiativet kan ses som ett
konkret sätt att nu även på statlig nivå främja
syftet med dessa bestämmelser.
Initiativet kompletterar det representativa systemet, som fortfarande
ska ses som det primära. Riksdagens lagstiftningsarbete
bygger även i fortsättningen huvudsakligen på regeringens
propositioner och riksdagsledamöternas lagmotioner, men
medborgarinitiativet blir ett nytt inslag vid sidan om dessa. Det är
ett sätt att väcka ett lagstiftningsärende
i riksdagen som faller tillbaka på det civila samhällets
aktivitet. Medborgarinitiativet kan också fungera som en kanal
för att inleda en medborgardebatt och lyfta fram nya frågor
för politisk debatt. I bästa fall kan utveckling
av medborgarinflytandet rent allmänt bidra till att folk
inte fjärmar sig från politiken.
De föreslagna bestämmelserna om medborgarinitiativ
på grundlagsnivå är tämligen
allmänt hållna. Initiativen ska läggas
fram för riksdagen och det krävs att minst 50
000 röstberättigade finska medborgare ska ha undertecknat
ett initiativ. Initiativen ska gälla lagstiftning. Detaljerna
kommer att anges närmare i lagstiftningen om medborgarinitiativ.
De förfaranden som då införs kommer att
vara avgörande för hur användbart medborgarinitiativet är
som instrument. Grundlagsutskottet anser det vara viktigt att man inte
ställer alltför stränga formella krav
på medborgarinitiativ i den kompletterande lagstiftningen.
Dessutom bör det också ges en möjlighet
att samla in underskrifter i elektroniska datanät, om det
kan ske på ett tillförlitligt sätt som inte
utgör ett hot mot skyddet av personuppgifter. I så fall
kommer kravet på 50 000 undertecknare de facto inte att
bli ett hinder för att väcka ett seriöst
initiativ som åtnjuter ett brett stöd.
Detaljmotivering
Finlands grundlag
1 §. Statsskick.
Även utan eatt det uttryckligen omnämns har
EU-medlemskapet på ett betydande sätt inverkat
på tolkningen av grundlagens suveränitetsbestämmelser.
Bestämmelsen om Finlands suveränitet måste
enligt förarbetena till grundlagen och utskottets etablerade
tolkningspraxis granskas i skenet av Finlands internationella förpliktelser,
särskilt med beaktande av Finlands medlemskap i Europeiska
unionen (RP 1/1998 rd, s. 73/I, GrUU
16/2005 rd, s. 3/II, och GrUU
5/2007 rd, s. 9/I). I praktiken har
detta inverkat så att skyldigheter med kopplingar till
EU i princip ansetts vara oproblematiska med avseende på suveränitetsbestämmelserna.
EU-medlemskapet har vägts in också i tolkningen
av andra grundlagsbestämmelser. Därför
förefaller det som en naturlig lösning att nämna
medlemskapet i grundlagens 1 kap. om statsskickets grunder och i
samband med bestämmelsen om deltagande i internationellt
samarbete.
Utskottet påpekar att det förfarande som blir tillämpligt
om Finland beslutar utträda ur EU inte kommer att påverkas
av att EU-medlemskapet nämns i 1 § i grundlagen.
De nya fördragen efter Lissabonfördraget innehåller
bestämmelser om utträde ur unionen och det tillämpliga förfarandet.
I 94 § 2 mom. i grundlagen föreskrivs det att
beslut om uppsägning av en internationell förpliktelse
fattas med enkel majoritet (se GrUB 10/1998 rd,
s. 25—26). Detta gäller också EU:s grundfördrag.
Ett utträde ur EU skulle oavsett den föreslagna
grundlagsbestämmelsen om EU-medlemskap vara en synnerligen komplicerad
och långvarig process, som skulle kräva omfattande ändringar
bland annat i den nationella lagstiftningen. Utskottet anser det
i sig vara klart att också många grundlagsbestämmelser
behöver ändras om medlemskapet upphör, men
att det inte krävs att den nya bestämmelsen eller
andra bestämmelser som nämner EU ändras
eller upphävs i förväg för att
ett utträde ska vara möjligt.
Den nya bestämmelsen innebär inte heller någon
förändring i fråga om landskapet Ålands möjligheter
att utträda ur EU.
23 §. De grundläggande fri- och rättigheterna under
undantagsförhållanden.
Förslaget att utvidga definitionen på undantagsförhållanden
till att utöver väpnat angrepp också inbegripa
andra undantagsförhållanden som allvarligt hotar
nationen innebär i praktiken att exempelvis allvarliga
naturkatastrofer, pandemier eller stora olyckor kan berättiga
tillämpning av lagstiftningen om undantagsförhållanden.
Detta motsvarar den grad av allvarlighet som internationella människorättskonventioner
och deras tillsynsorgan i praktiken krävt av ett nödläge.
Däremot är enbart en ekonomisk kris inget nödläge enligt
konventionerna. Enligt utskottets uppfattning kan inte heller exempelvis
en omfattande arbetskonflikt anses vara ett undantagsförhållande
som allvarligt hotar nationen enligt bestämmelsen (jfr GrUU
6/2009 rd, s. 4/I).
Ett bemyndigande att genom förordning införa
undantag från de grundläggande fri- och rätttigheterna
får utfärdas genom lag bara av särskilda
skäl. Kravet på särskilda skäl
förutsätter att det finns tungt vägande
grunder för bemyndigandet. Enligt propositionsmotiven skulle
ett särskilt skäl exempelvis kunna vara
att det är ovanligt svårt att förutse
vilka befogenheter myndigheterna behöver eller att saken är
av sådan art att den fordrar särskilt detaljerade
föreskrifter. Utskottets åsikt är att
kravet på särskilda skäl inte kan lämnas öppet
på det sätt som motiven gör i ett fall
av detta slag som är synnerligen känsligt med
avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna.
Därför understryker utskottet att ett särskilt
skäl enligt bestämmelsen endast kan utgöras
av en situation där det är exceptionellt svårt
att förutse de nödvändiga befogenheterna.
Kraven på att grunderna för undantag från
de grundläggande fri- och rättigheterna ska stiftas genom
lag och på att förordningens räckvidd noga
ska avgränsas har ett nära tolkningssamband med
kravet att begränsningar i de grundläggande rättigheterna
måste föreskrivas genom lag och kravet på att
begränsningarna ska vara exakta och noga avgränsade,
liksom även med den bestämmelse i 80 § 1
mom. i grundlagen som säger att bestämmelser om
grunderna för individens rättigheter och skyldigheter
ska utfärdas genom lag. Syftet med den föreslagna ändringen av
23 § är i detta avseende att i fråga
om lagstiftning om undantagsförhållanden ge lagstiftaren en
av ärendets natur påkallad något mer
omfattande delegeringsfullmakt än i fråga om annan lagstiftning.
Undantagen från de grundläggande fri- och rättigheterna
måste ändå anges i lag med så stor
precision som det över huvud taget är möjligt
att göra med beaktande av att undantagsförhållanden
har ett visst mått av oförutsägbarhet.
Alla faktorer som är väsentliga med avseende på undantag
från de grundläggande fri- och rättigheterna
måste framgå av lagen, och det går inte
att lämna förordningens räckvidd öppen
i lag "för säkerhets skull". Användningen
av den prövningsrätt man ger den som utfärdar
förordningen måste begränsas till vad
som är nödvändigt med beaktande av regleringens
karaktär.
Enligt propositionen ska förordningar av statsrådet
som gäller tillfälliga undantag föreläggas
riksdagen utan dröjsmål. Därmed införs
konstitutionella garantier för den rätt till efterkontroll
som ingår i den gällande beredskapslagen och det
vilande förslaget till ny beredskapslag. Med beaktande
av regleringsobjekt är rätten till efterkontroll
motiverad, eftersom man då kan garantera riksdagen rätt
att kontrollera att enskilda förordningar är korrekta,
nödvändiga och proportionerliga (se GrUU
6/2009 rd, s. 13/II). Bestämmelsen
gäller i enlighet med ordalydelsen förordningar
om tillfälliga undantag. Utskottet anser emellertid att
denna grundlagsbestämmelse inte utgör något
hinder för att man i framtiden i lagstiftningen om undantagsförhållanden inför
en bestämmelse av samma slag som i den gällande
beredskapslagen och det vilande förslaget till beredskapslag,
dvs. som innebär att alla förordningar som utfärdas
med stöd av lagen och som gäller utövande
av befogenheter ska föreläggas riksdagen. Dessutom
påpekar utskottet att det finns ett krav på att
förordningarna utan dröjsmål ska
föreläggas riksdagen. I sammanhang av detta slag
måste kravet enligt utskottets uppfattning anses betyda
att förordningarna ska ges in till riksdagen genast när
de godkänts av statsrådet.
58 §. Presidentens sätt att fatta beslut.
I andra fall än de som gäller stadfästande
av lag, utnämning till tjänst eller förordnande
till uppdrag ska presidentens prövningsrätt med
stöd av det föreslagna 2 mom. bindas till statsrådets
förslag till avgörande efter det att ärendet
på nytt har beretts i statsrådet och det föredras
andra gången för presidenten. En förutsättning är
att statsrådets nya förslag motsvarar den ståndpunkt
i saken som riksdagen har uttryckt.
Ett sådant förfarande är alltför
flexibelt och oklart när det gäller form, innehåll
och tidpunkt för riksdagens ståndpunkt. Eftersom
dessa bestämmelser har principiell betydelse är
det viktigt att riksdagens ståndpunkt uttryckligen uttrycks
i plenum och gäller det ärende som beslutet gäller.
Utskottet anser därmed att riksdagens ståndpunkt
inte på det sätt som nämns i propositionsmotiven
kan bygga på en ståndpunkt som riksdagen tidigare
har uttryckt under riksdagsbehandlingen eller på utskottets
ståndpunkt i frågan. Med beaktande av förfarandets
natur anser utskottet att det inte heller är nödvändigt
att införa en möjlighet att förrätta
omröstning om regeringens förtroende efter behandlingen,
vilket förfarandet med meddelanden från statsrådet möjliggör.
Det lämpligaste förfarandet är enligt utskottets
mening att statsrådet ska lämna riksdagen en redogörelse
enligt 44 § i grundlagen när det vill föra
saken till riksdagen. Därefter ska beslutet fattas i enlighet
med riksdagens ställningstagande, om statsrådet
föreslår presidenten det. Utskottet har ändrat
förslaget i enlighet med detta.
Det ändrade förfarandet innebär i
praktiken vissa exakthetskrav både på statsrådets
ståndpunkt i redogörelsen och på riksdagens
ställningstagande som svar på den. Redogörelsen måste
tillräckligt exakt ange vilken fråga riksdagen
ska ta ställning till. Riksdagen måste å sin sida
uttrycka sin ståndpunkt så exakt att den kan användas
som grund för ett nytt förslag till avgörande.
Redogörelseförfarandet garanterar att behandlingen är öppen
för insyn. Om frågan är utrikespolitiskt
känslig kan detta å sin sida beaktas i utskottsberedningen.
Enligt den ändring av 23 § 3 mom. i riksdagens
arbetsordning som träder i kraft den 1 maj 2011 krävs
det utskottsbehandling för att riksdagen ska kunna godkänna ett
ställningstagande med anledning av en redogörelse.
Detta ger statsrådet möjlighet att pröva
huruvida en redogörelse ska lämnas till riksdagen
om ett ärende återgått. Statsrådet
kan också bedöma om det vill förelägga
presidenten ett förslag till avgörande i enlighet
med riksdagens ställningstagande. Presidenten är
dock bunden av statsrådets andra förslag till
avgörande bara om det överensstämmer
med riksdagens ställningstagande med anledning av redogörelsen.
Finlands deltagande i internationella militära krishanteringsoperationer
hör i egenskap av internationellt ärende i princip
till den ärendekategori som avses i 2 mom. Det innebär
att presidenten under de förutsättningarna ovan
i sitt beslutsfattande är bunden av statsrådets
nya förslag till avgörande. Men enligt propositionsmotiven
ska beslut om Finlands deltagande i praktiken bygga på gemensamt
ställningstagande av riksdagen, republikens president och
statsrådet. Utskottet anser att besluten om deltagande
i militär krishantering till sin natur är sådana
att de bör avskiljas från presidentens sätt
att fatta beslut enligt 58 § 2 mom. och att de ska regleras särskilt
genom lag. Utskottet har därför lagt till ett
nytt 6 mom. i 58 §. Beslut om Finlands deltagande i militär
krishantering ska alltså fattas i enlighet med vad som
särskilt bestäms genom lag. Det är fråga
om ett uppdrag att bestämma om förfarandet i vanlig
lagstiftningsordning. Det blir då också möjligt
att utfärda bestämmelser om beslutsfattandet som
i viss mån avviker från grundlagens bestämmelser.
Utskottet påpekar att möjligheten att utfärda bestämmelser
bara gäller beslutsprocessen och att den inte påverkar
behörighetsfördelningen mellan statsorganen enligt
93 § i grundlagen. Denna möjlighet eller den nedan
föreslagna ändringen i lagen om militär
krishantering undanröjer inte den lagens karaktär
av undantagslag (se GrUU 54/2005 rd och GrUU
6/2006 rd).
66 §. Statsministerns uppgifter.
Enligt det föreslagna 2 mom. företräder
statsministern Finland vid Europeiska rådets möten
och i annan verksamhet inom Europeiska unionen som kräver
att den högsta statsledningen är företrädd.
Ett sådant klargörande av rådande praxis är
i och för sig motiverat, menar grundlagsutskottet. Bestämmelsen
måste också ange den möjlighet som propositionsmotiven
nämner, dvs. att det är upp till statsrådets
prövning att undantagsvis besluta något annat
om representationen. Denna möjlighet bör gälla
bara andra möten än Europeiska rådet.
Därför bör bestämmelsen delas
upp i två meningar.
Efter utskottets ändringar framgår det entydigt
av första meningen i 2 mom. att Finlands företrädare
i Europeiska rådet är statsministern. Det behövs
inget särskilt beslut av statsrådet om detta.
Också ersättararrangemangen vid förhinder
för statsministern framgår direkt av det moment
som nu blir 3 mom. Det är emellertid fortsatt statsrådets
allmänna sammanträde som beslutar om en minister
eventuellt ska biträda statsministern när Europeiska
rådet har möte.
Utgångspunkten för den nya andra meningen
i 2 mom. är att statsministern företräder
Finland också i annan verksamhet inom Europeiska unionen
som kräver att den högsta statsledningen är företrädd,
dvs. i praktiken de informella sammanträdena mellan EU:s
stats- eller regeringschefer och EU:s s.k. tredjelandsmöten.
När huvudregeln följs kommer statsrådets
allmänna sammanträde inte att fatta något
separat beslut om att statsministern eller, när statsministern
har förhinder, ställföreträdaren
ska fungera som Finlands företrädare. Men statsrådet
kommer också med stöd av bestämmelsen
att kunna fatta ett särskilt beslut om att någon
annan ska företräda Finland vid sidan av eller
i stället för statsministern. Det blir då möjligt
för statsrådet att utifrån sin egen bedömning
undantagsvis besluta exempelvis att republikens president eller
den berörda ministern företräder Finland
på sådana möten. Grundlagsutskottet anser
i likhet med utrikesutskottet att det kan vara motiverat att presidenten
deltar t.ex. om det med hänsyn till mötets natur
kan bidra till att föra fram Finlands ståndpunkter
94 §. Godkännande av internationella förpliktelser
och uppsägning av dem och 95 §. Ikraftträdande
av internationella förpliktelser.
Grundlagsutskottet påpekar att granskningen av hur betydelsefull
en behörighetsöverföring är
måste ske med beaktande av utskottets nyare tolkningspraxis.
Den innebär att man måste bedöma effekterna
av behörighetsarrangemang mer flexibelt och extensivt,
särskilt så att i stället för
vid formella faktorer fästa större vikt vid den överförda
behörighetens materiella betydelse (GrUU 19/2010
rd, s. 5/I).
Den föreslagna ändringen av 95 § 2
mom. i grundlagen påverkar inte ikraftträdandeförfarandet
för internationella avtal som står i strid med självstyrelselagen
för Åland. Överföring av behörighet
som står i strid med självstyrelselagen kommer även
i fortsättningen att träda i kraft i landskapet Åland
bara om lagtinget och riksdagen har fattat beslut om detta i enlighet
med 59 § 2 mom. i självstyrelselagen.
128 §. Försvarsmaktens överbefälhavare.
Regeringen föreslår i 1 mom. att möjligheten
att överlåta uppgiften som överbefälhavare
ska begränsas så att presidenten bara under undantagsförhållanden
kan överlåta uppgiften på någon annan
finsk medborgare på framställning av statsrådet.
Enligt propositionsmotiven avses här undantagsförhållanden
enligt 23 § i grundlagen.
Den gällande grundlagens 128 § ger möjlighet
att vid behov fatta beslut om överlåtelse även i
andra fall än vid väpnad konflikt (RP
1/1998 rd, s. 183/I)). Grundlagsutskottet
anser att den föreslagna begränsningen av möjligheten
att överlåta uppgiften vara motiverad, i synnerhet
när man beaktar ändringen i grundlagens 58 § 2
mom. i fråga om hur statsrådets förslag
till avgörande påverkar presidentens beslutsfattande.
Tröskeln blir relativt hög för att uppgiften
som överbefälhavare ska överlåtas
när överlåtelsen kopplas till de i 23 § definierade
undantagsförhållandena. Därmed anser
utskottet att man inte behöver begränsa möjligheten
att överlåta uppgiften på det sätt
som försvarsutskottet nämner, dvs. till väpnade
angrepp.
Med hänvisning till försvarsutskottets utlåtande
konstaterar grundlagsutskottet att också beslutet om att återta
uppgiften fattas genom samma förfarande som överlåtelsen
(se RP 1/1998 rd, s. 183/I).
Lagen om militär krishantering
2 §. Beslut om deltagande och beredskap.
Grundlagsutskottet har i enlighet med vad som sägs
ovan lagt till ett nytt 6 mom. i 58 §. Enligt det ska beslut
om Finlands deltagande i militär krishantering fattas i
enlighet med vad som särskilt bestäms genom lag.
Det blir då också möjligt att utfärda
bestämmelser om beslutsfattandet i vanlig lag som i viss
mån avviker från grundlagens bestämmelser.
Bestämmelser om deltagande i militär krishantering
finns nu i lagen om militär krishantering. Lagens 2 § innehåller
bestämmelser om beslut om deltagande och beredskap. Enligt
1 mom. fattas beslut om Finlands deltagande i eller utträde
ur militär krishantering och om försättande
av en militär avdelning i hög beredskap i varje
enskilt fall av republikens president utifrån statsrådets
förslag till avgörande. I fråga om att återsända ärenden
tillämpas grundlagens gällande 58 § 2
mom.
Grundlagsutskottet har fogat ett nytt 2 mom. till 2 § i
lagen om militär krishantering. Genom tillägget
utesluter man uttryckligen tillämpningen av 58 § 2
mom. på beslutsfattandet. Momentet behöver då kompletteras
med en bestämmelse om att ärendet dock återgår
till statsrådet för beredning, om presidenten
inte avgör saken i enlighet med statsrådets förslag.
Avsikten är att inte ändra på det beslutsförfarande
som numera tillämpas. Det nya momentet innebär
att nuvarande 2 mom. blir 3 mom. och nuvarande 3 mom. blir 4 mom.