Allmän motivering

Bakgrund och allmänt ställningstagande

Finlands grundlag har varit i kraft i drygt tio år. Det huvudsakliga syftet med grundlagsreformen var att förenhetliga — och konsolidera — grundlagarna och att uppdatera dem. Grunderna för Finlands konstitution ändrades inte väsentligt, utan reformen kunde genomföras på en grundval av konstitutionell kontinuitet och utveckling som bygger på den kontinuiteten. Det centrala innehållsmässiga syftet med grundlagsreformen var att stärka de parlamentariska dragen i Finlands konstitution.

Resultatet av grundlagsreformen har följts ända sedan dess ikraftträdande. Det har varit möjligt att göra en mer ingående granskning eftersom erfarenheterna av hur reformen fungerar har ökat under årens lopp. Justitieministeriet tillsatte en arbetsgrupp, grundlag 2008, för att kartlägga och bereda frågor som gällde hur grundlagen fungerar och eventuella ändringsbehov (Justitieministeriet, arbetsgruppsbetänkande 2008:8, med slutsatser och ställningstaganden på svenska). I oktober 2008 tillsatte statsrådet en parlamentarisk kommitté (kommittén för översyn av grundlagen), som skulle ta fram behövliga grundlagsändringar utifrån arbetsgruppens promemoria. Kommitténs betänkande (justitieministeriets betänkande 9/2010, med sammandrag på svenska) innehöll ett förslag till lag om ändring av Finlands grundlag. Innehållet i regeringens proposition motsvarar i allt väsentligt kommitténs förslag och svarar också mot de ändringsbehov som grundlagsutskottet fört fram under den tid grundlagen varit i kraft.

Översynen har styrts av de två principer grundlagsutskottet haft som utgångspunkt när det bedömt behovet av att ändra grundlagen: å ena sidan principen om grundlagena relativa varaktighet, å andra sidan dess i viss mening författningspolitiska fullständighet. För det första måste återhållsamhet råda när det gäller att ändra grundlagen. Ändringsplaner bör inte dras upp utifrån dagspolitiska perspektiv och inte heller i övrigt om ändringarna kan rubba de konstitutionella grundlösningarnas stabilitet eller grundlagens funktion som stats- och rättsordningens fundament. Å andra sidan måste man se till att grundlagen ger en rättvisande bild av den statliga maktutövningen och grunderna för individens rättsliga ställning. Eventuella ändringsbehov bör övervägas noggrant och de ändringar som bedöms vara nödvändiga beredas grundligt utifrån en bred debatt i strävan efter samsyn (GrUB 10/2006 rd, s. 2—3, och GrUB 5/2005 rd, s. 2/I).

Den översyn av grundlagen som regeringen föreslår upprätthåller balans mellan dessa principer. Grundvalen utgörs av den relativt färska totalreformen av grundlagen. Brett samförstånd rådde när grundlagen stiftades och det fanns inget som talade för att ändra dess centrala grunder. Allmänt taget är de föreslagna ändringarna relativt måttfulla och stämmer överens med de långsiktiga huvudlinjerna för utveckling av grundlagen. Samtidigt har regeringen försökt beakta de ändringsbehov som kommit fram. De har främst med målet att fortsatt stärka konstitutionens parlamentariska drag att göra och att förbättra verksamhetsbetingelserna för statsrådet, som är beroende av riksdagens förtroende. På den punkten har man ansett att de högsta statsorganens behörighet behöver anges tydligare. Omvärldsförändringarna för finska staten, särskilt de som gäller Europeiska unionen, har bidragit till att man bör ompröva vissa konstitutionella lösningar som gäller EU-medlemskapet och mer allmänt internationaliseringen. Det har också ansetts att man behöver stärka medborgarnas möjligheter till inflytande. Ändringsförslagen beaktar också grundlagsutskottets synpunkter på att grundlagens bestämmelser om undantagsförhållanden behöver ses över (GrUU 6/2009 rd, s. 16—17).

Propositionen ligger enligt utskottets mening till väsentliga delar i linje med de uppfattningar som framförts i den breda riksdagsdebatten och övriga diskussionen om översynen. Sammantaget anser utskottet att propositionen är behövlig och motiverad. Det tillstyrker lagförslaget med nedan presenterade och motiverade anmärkningar och ändringsförslag.

Stärkt parlamentarism och förhållandena mellan de högsta statsorganen

Presidentens sätt att fatta beslut

De mest betydande ändringar som regeringen föreslår går ut på att stärka det parlamentariskt ansvariga statsrådet i förhållande till republikens president när formella beslut fattas.

Statsrådets anförtros exklusiv befogenhet att överlämna regeringens propositioner till riksdagen. Också beslut om att komplettera eller återta propositioner ska fattas av statsrådet. Statsrådets behörighet gäller också propositioner där riksdagen föreslås godkänna internationella förpliktelser och sätta i kraft bestämmelser i dem som hör till området för lagstiftning. En formell överföring av behörigheten ändrar inte i sig den centrala funktion som statsrådet redan nu fyller när det gäller att lämna propositioner, men den framhäver det parlamentariskt ansvariga statsrådets ledande roll i lagstiftningsarbetet och när statsbudgeten tas fram. Förslaget om att bara statsrådet ska ha behörighet att överlämna regeringens berättelse till riksdagen representerar en ändring i samma riktning. Dessutom överförs befogenheten att utfärda förordningar om att sätta i kraft internationella förpliktelser och rätten att utnämna ministeriernas kanslichefer från presidenten till statsrådet.

Regeringen föreslår ändringar i grundlagens 58 § om presidentens sätt att fatta beslut. Dess 2 mom. gäller vilken betydelse statsrådets förslag till avgörande har när presidenten fattar beslut. Ändringsbehovet beror delvis på att det i enlighet med vad som sagts ovan inte längre avses höra till presidenten att avgöra om regeringspropositioner ska lämnas eller återtas. Det föreslås inga ändringar i grundlagens 93 § om behörigheten i internationella frågor, men i praktiken gäller förfarandet enligt det föreslagna 58 § 2 mom. sådana internationella frågor där presidentens fattar beslut med stöd av 93 § 1 mom. och som därmed gäller ledandet av utrikespolitiken. Förslaget innebär att presidentens beslutsfattande binds till statsrådets förslag till avgörande när statsrådet har berett ett ärende på nytt och det föredras en andra gång, förutsatt att statsrådets nya förslag motsvarar riksdagens ståndpunkt i frågan. I dessa ärenden blir presidenten i sina beslut nu mer bunden vid statsrådets beslutsförslag.

Det föreslagna momentet nämner särskilt stadfästande av lag, utnämning till tjänst och förordnande till ett uppdrag. I besluten om dem är presidenten inte bunden av statsrådets nya förslag till avgörande. Också den föreslagna ändringen av 128 § anknyter till ändringarna av presidentens sätt att fatta beslut. I den paragrafen begränsas möjligheten att överlåta uppgiften som överbefälhavare till undantagsförhållanden.

De principiella lösningarna i propositionen kan enligt utskottet anses vara lyckade. Förslagen om att göra statsrådet ensamt behörigt när det gäller rätten att lämna propositioner och om att vid eventuella meningsskiljaktigheter binda presidentens utrikespolitiska beslutsfattande till statsrådets och riksdagens samstämmiga uppfattning utgör en fortsättning på den konsekventa utvecklingen i syfte att stärka konstitutionens parlamentariska aspekter. Trots att republikens president får krympt behörighet och mindre utrymme för självständiga beslut kommer presidenten att kvarstå som ett betydande statsorgan på utrikespolitikens område. Dessutom kommer presidenten fortfarande att ha självständig prövningsrätt när det gäller att stadfästa lagar och att besluta om utnämningar till tjänster och förordnanden till uppdrag inom sitt behörighetsområde.

Det är parlamentariskt sett ganska speciellt att statsrådet i sista hand särskilt måste försöka få riksdagens stöd för sitt förslag vid eventuell meningsskiljaktighet. Även utrikesutskottet har påpekat detta. Grundlagsutskottet vill därför föreslå att förfarandet är tillämpligt närmast bara när det handlar om en viktig fråga för Finlands utrikes- och säkerhetspolitik som presidenten och statsrådet inte kan enas om ens efter diskussioner. Det är motiverat att koppla in riksdagen i en sådan situation, eftersom man då till stöd för beslutet kan genomföra en omfattande parlamentarisk debatt om en nationellt viktig fråga. Det väsentliga är ändå att se förfarandet som något synnerligen exceptionellt och en sistahandslösning för att lösa meningsskiljaktigheter. Det huvudsakliga syftet med ordningen är att förebygga tillspetsade meningsmotsättningar. Med andra ord ska presidenten och statsrådet försöka nå enighet redan innan det formella beslutet ska fattas och på det sättet undvika en öppen konflikt i beslutsprocessen. Grundlagsutskottet understryker i likhet med utrikesutskottet att ärendena inom förfarandet eventuellt kan vara konfidentiella, vilket kommer att sätta särskild press på såväl statsrådet som presidenten att formulera en gemensam ståndpunkt redan inför den officiella behandlingen.

Enligt propositionsmotiven ska riksdagens ståndpunkt enligt 58 § 2 mom. kunna vara en ståndpunkt som riksdagen tidigare har uttryckt under riksdagsbehandlingen. När statsrådet så önskar kan det föra saken till behandling i riksdagen genom att lämna riksdagen ett meddelande eller en redogörelse. Dessutom kan riksdagens ståndpunkt enligt motiven i undantagsfall även kunna bestå av ett riksdagsutskotts ställningstagande i ett ärende där utskottet utifrån en särskild bestämmelse i grundlagen eller någon annan lag har behörighet att ge statsrådet ett utlåtande och där riksdagens plenum inte fattar något beslut. Utskottet anser ändå att ett förfarande som blir så här pass flexibelt och oklart när det gäller innehåll, form och tidpunkt för riksdagens ståndpunkt inte kan anses vara tillfyllest med beaktande av sakens principiella natur. Grundlagsutskottet instämmer i utrikesutskottets synpunkt och anser det vara viktigt att det förfarande som föreslås för eventuella meningsskiljaktigheter är så pass entydigt att det inte kan uppkomma oklarhet i fråga om huruvida riksdagens ståndpunkt motsvarar statsrådets förslag. Dessutom måste det bygga på att riksdagen alltid uttrycker sin ståndpunkt i plenum. Detta är viktigt i synnerhet för att riksdagen ska ha möjlighet att granska ärendet i ljuset av aktuell information och det aktuella läget. Genom att frågan behandlas i plenum ser man också till att alla grupper som är representerade i riksdagen, dvs. även de som inte har företrädare i berörda utskott, får möjlighet att delta i beslutet.

Därför är det nödvändigt att bestämmelsen klarare än i förslaget anger förfarandet för att inhämta och uttrycka riksdagens ståndpunkt. Utskottet anser det ändå inte vara ändamålsenligt att skapa nya mekanismer för kontakterna mellan statsrådet och riksdagen. Redogörelser enligt 44 § i grundlagen kan anses vara ett lämpligt och tillräckligt förfarande.

Finlands deltagande i internationella militära krishanteringsoperationer hör i princip i egenskap av internationell fråga till de ärenden som avses i 58 § 2 mom. i grundlagen och som därmed omfattas av det nya förfarandet för att återsända ärenden. Det framgår ändå av propositionsmotiven att beslut om Finlands deltagande i praktiken även i fortsättningen ska bygga på gemensamt ställningstagande av riksdagen, republikens president och statsrådet. Detta har betonats även av försvarsutskottet, som anser att den nuvarande beslutsmekanismen i lagen om militär krishantering fungerar bra i detta avseende.

Beslutsförfarandena för deltagande i krishanteringsoperationer har av tradition avvikit något från annat beslutsfattande. Också riksdagen har varit inkopplad i processen. Därför har utskottet kopplat loss besluten om deltagande i krishantering från presidentens sätt att fatta beslut enligt 58 § 2 mom. i grundlagen och föreslår att den saken ska regleras särskilt genom lag. Eftersom möjligheten att utfärda särskilda bestämmelser genom lag införs föreslår utskottet också en komplettering av 2 § i lagen om militär krishantering. Förfarandet förblir detsamma som i den gällande krishanteringslagen.

Finlands representation i EU:s verksamhet

Den gällande grundlagen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om vem som ska företräda Finland när det gäller verksamhet inom Europeiska unionen som kräver att den högsta statsledningen är företrädd. Under hela den tid som Finland varit EU-medlem har grundlagsutskottet ansett att det på grund av statsrådets behörighet enligt 93 § 2 mom. i grundlagen och den skyldighet som statsministern har att informera riksdagen enligt dess 97 § 2 mom. är konsekvent att statsministern företräder Finland vid Europeiska rådets möten (GrUB 10/1994 rd, s. 4/II, GrUB 10/1998 rd, s. 25/I, och GrUU 2/2010 rd, s. 2). Det är främst statsministern som företrätt Finland i Europeiska rådet, men i praktiken har också presidenten deltagit i de flesta mötena och arbetsmiddagarna.

Att rådet genom Lissabonfördraget ändrar karaktär och också formellt blir en EU-institution som fattar rättsliga beslut har bidragit till att ge statsministern, som svarar inför riksdagen, en allt starkare roll som ledare för Finlands Europapolitik och även gett ökad tyngd åt att det är statsrådet som beslutar om Finlands övriga representation. De nya fördragsbestämmelserna och procedurreglerna om Europeiska rådets sammansättning och arbetssätt har inneburit att varje medlemsstat numera bara har en ordinarie företrädare — en medlem av Europeiska rådet — på Europeiska rådets möten (GrUU 2/2010 rd, 2—3). Efter Lissabonfördragets ikraftträdande har statsministern fungerat som Finlands medlem. Presidenten har inte längre deltagit i Europeiska rådets möten.

Det föreslagna nya 66 § 2 mom. innebär närmast att man skriver ned rådande statspraxis: statsministern företräder Finland vid Europeiska rådets möten och i annan verksamhet inom Europeiska unionen som kräver att den högsta statsledningen är företrädd. Detta motsvarar grundlagsutskottets långvariga tolkningspraxis och särskilt den praxis som börjat tillämpas sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Den nya bestämmelsen innebär att statsministern är Finlands företrädare direkt med stöd av grundlagen och att statsrådet därmed inte fattar något särskilt beslut i saken. Också ersättarordningen följer direkt av grundlagens 66 §. De föreslagna bestämmelserna gäller inte bara Finlands representation inom Europeiska rådet, utan också de informella sammanträdena mellan EU:s stats- eller regeringschefer och EU:s s.k. tredjelandsmöten.

Enligt propositionsmotiven ska statsrådet ändå i undantagsfall kunna besluta att republikens president deltar vid sidan av statsministern i möten som hänför sig till EU:s verksamhet, förutsatt att EU:s system tillåter det. Bedömningen ska vara beroende av statsrådets prövning. Också när presidenten deltar är det enligt motiven statsministern eller dennes ställföreträdare som ska vara den företrädare vid mötet som utövar Finlands rösträtt.

Grundlagsutskottet anser att den möjlighet att i undantagsfall besluta om Finlands representation som nämns i propositionsmotiven bör framgå av grundlagen. Detta bör dock enligt utskottet bara gälla andra möten i anknytning till EU:s verksamhet än Europeiska rådet. Utskottet har ändrat 66 § 2 mom. i enlighet med detta.

Samverkan mellan regeringen och presidenten inom utrikespolitiken

Vikten av samarbete mellan president och regering framhävs ytterligare när det gäller översynen av bestämmelserna om både presidentens utrikespolitiska beslutsfattande och den högsta statsledningens representation i EU:s verksamhet. Behovet av samarbete ökar också, liksom utrikesutskottet säger, till följd av att det på sikt kan vara allt svårare att dra en gräns mellan EU-frågor som utifrån 93 § 2 mom. i grundlagen hör till statsrådets behörighet och utrikespolitiken enligt 93 § 1 mom. Det finns egentligen inte längre sådana områden i ledningen av utrikespolitiken där Finlands ståndpunkter skulle formuleras utan någon bedömning av dem i relation till EU-medlemskapet.

Grundlagsutskottet instämmer i utrikesutskottets uppfattning att det gemensamma mötet mellan statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott och republikens president kommer att få en allt mer accentuerad roll som samarbetsform. Dessa möten bör behandla de viktigaste ärendena inom EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Det är viktigt att utveckla mötena, mötesprocedurerna, planeringen och förberedelserna på det sätt som utrikesutskottet föreslår, menar grundlagsutskottet. Grundlagsutskottet anser liksom utrikesutskottet att det är viktigt att också presidenten kan ta initiativ till att sammankalla ett gemensamt möte.

Riksdagens parlamentariska kontroll i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor

Utrikesutskottet har föreslagit att grundlagsutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande. Enligt det föreslagna uttalandet ska riksdagen förutsätta att statsrådet utifrån 97 § i grundlagen framöver självmant och regelbundet lämnar en rapport om Finlands utrikes- och säkerhetspolitik till utrikesutskottet. Rapporten bör också täcka in republikens presidents viktigaste åtgärder inom utrikespolitiken.

Grundlagsutskottet anser liksom utrikesutskottet att det aktuella förslaget om ändring av grundlagen är betydelsefullt med tanke på riksdagens rätt att få information, bl.a. därför att riksdagens roll som skiljedomare i eventuella konflikter mellan statsrådet och presidenten kräver information över hela linjen redan när frågor bereds och diskuteras. Detta motiverar bättre informering även om presidentens utrikespolitiska agerande. I ljuset av förarbetena till grundlagen är det ändå klart att utrikesutskottet ska få redogörelser både på begäran och över huvud taget enligt behov och att statsrådet således också på eget initiativ ska lämna utrikesutskottet utredningar (RP 1/1998 rd, s. 155/I). Därför anser grundlagsutskottet att det i detta sammanhang inte behövs något separat förslag till uttalande. Statsrådet bör emellertid i fortsättningen bli bättre på att lämna utredningar på eget initiativ, särskilt med beaktande av riksdagen mer accentuerade roll inom utrikes- och säkerhetspolitiken. Dessutom slår utskottet fast att även skyldigheten att redogöra för presidentens utrikespolitiska agerande ligger på statsrådet, som ska ha riksdagens förtroende.

Europeiska unionen i grundlagen och överföring av behörighet till internationella organ

I grundlagen nämns Finlands EU-medlemskap eller något särskilt bemyndigande att överföra behörighet till internationella organ inte explicit i samband med den fullständiga omarbetningen. I sitt grundlagsbetänkande ansåg grundlagsutskottet att det faktum att medlemskapet i Europeiska unionen nämns i allmänna ordalag i till exempel 1 kap. inte tillför grundlagen något entydigt klart nytt norminnehåll utöver vad som redan uppnås med att medlemskapet beaktas i 8 kap. En grundlagsfäst överföring av behörighet ansågs å sin sida inte nödvändig, eftersom vår författning medger möjligheten av stifta undantagslagar (GrUB 10/1998 rd, s. 6/I). Grundlagsutskottet har emellertid senare ansett att det finns skäl att pröva båda dessa lösningar på nytt eftersom de härstammar från de första medlemskapsåren (GrUU 36/2006 rd, s. 14/I, och GrUU 13/2008 rd, s. 9/I).

Regeringen föreslår att Finlands medlemskap i Europeiska unionen ska nämnas i allmänna ordalag i grundlagen. En sådan bestämmelse är enligt utskottets mening motiverad, särskilt med tanke på principen om grundlagens fullständighet. Det rör sig närmast om en konstaterande bestämmelse, inte om en ändring av rättsläget.

Regeringen föreslår en ny bestämmelse om rätten att rösta i val till Europaparlamentet. Rättten bygger i och för sig på EU-fördragen, men eftersom saken är av principiell betydelse och har karaktären av en grundläggande rättighet anser utskottet att den bör skrivas in i grundlagens 14 § om rösträtt och rätt till inflytande.

Förslaget innebär vidare att 94 och 95 § i grundlagen får uttryckliga bestämmelser om överföring av behörighet till internationella organ. Om ett förslag om godkännande eller sättande i kraft av en internationell förpliktelse gäller en med hänsyn till Finlands suveränitet betydande överföring av behörighet till Europeiska unionen, en internationell organisation eller en internationell institution, ska beslutet fattas med minst två tredjedelars majoritet. Detta innebär att behörighet som är betydande för suveräniteten går att överföra genom det angivna förfarandet, och därmed utgör överföringen ingen avvikelse från grundlagen. Den kvalificerade majoritet som krävs ändras i och för sig inte.

De föreslagna bestämmelserna kan å ena sidan anses klarlägga nuvarande skiftande tolkningspraxis i fråga om inskränkning av suveräniteten, dvs. till den del som det är fråga om att skilja mellan betydande överföring och annan överföring av behörighet. Å andra sidan är ändringen också principiellt viktig, eftersom överföringen av behörighet på detta sätt tydligare blir en del av vårt nationella konstitutionella system. Regleringen motsvarar enligt utskottets uppfattning synnerligen väl den europeisering och internationalisering som skett och tillgodoser behovet att beakta denna utveckling i vårt konstitutionella system.

Bestämmelserna om undantagsförhållanden

Bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna under undantagsförhållanden ska enligt förslaget ändras och definitionen av undantagsförhållanden utvidgas, men definitionen ska fortsatt ligga inom begreppet allmänt nödläge i internationella människorättskonventioner. Dessutom kompletteras grundlagen med bestämmelser om en begränsad möjlighet att under undantagsförhållanden delegera lagstiftningsmakt, dock så att riksdagen har rätt till kontroll i efterhand.

Ändringarna bygger på de synpunkter grundlagsutskottet framförde i sitt utlåtande när hela beredskapslagen sågs över (GrUU 6/2009 rd). Den centrala utgångspunkten när utskottet föreslog att grundlagen behöver ändras var att man godtar att det i olika krissituationer behövs en rad olika åtgärder och att det då kanske inte går att undvika att den lagstiftning som ska förutse dem blir både generellt formulerad och flexibel. Utskottet ansåg ändå då att det inte var möjligt att vid lagstiftning om undantagsförhållanden bedöma begränsningar i delegeringen av lagstiftningsbehörighet mer generöst än vid annan lagstiftning, eftersom den möjligheten inte explicit nämns i grundlagen (GrUU 6/2009 rd, s. 4). Därmed var delegeringsbestämmelserna i beredskapslagen till stora delar sådana att de inte kunde läggas i linje med grundlagens krav på lagstiftning och på exakthet och noggrann avgränsning. I konstitutionellt hänseende är det inte heller någon tillfredsställande lösning att en sådan lag införs som undantagslag av permanent natur, och därför ville utskottet få det klarlagt om kravet på att reglera undantagsförhållanden genom lag kan luckras upp en aning. Utskottet ansåg då också att man bör fundera på att modernisera begreppet undantagsförhållanden och bedöma om de tillfälliga undantagen från grundlagen vid undantagsförhållanden begränsat kunde gälla också andra bestämmelser än bara grundlagens bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 6/2009 rd, s. 15).

Den föreslagna ändringen i grundlagens 23 § utvidgar definitionen av undantagsförhållanden. Tillämpningsområdet för definitionen enligt gällande 23 § har närmast ansetts inbegripa väpnade angrepp och allvarliga hot om sådana (GrUU 6/2009 rd, s. 3/I). Den nya definitionen täcker dessutom in sådana omfattande naturomvälvningar, pandemier eller katastrofer som allvarligt hotar nationen. En sådan utvidgad definition behövs, i ljuset av utskottets observationer när den granskade beredskapslagen. Det är viktigt att en bestämmelse som ger möjlighet till undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna ges en relativt snäv räckvidd med attribut som anger hur allvarliga undantagsförhållandena ska vara och genom krav på att undantagen ska ligga i linje med förpliktelserna i fråga om de mänskliga rättigheterna.

Bestämmelsen medger en möjlighet att genom fullmakt i lag införa tillfälliga undantag från de grundläggande rättigheterna under undantagsförhållanden också genom förordning av statsrådet. För att lagstiftningsbehörighet ska kunna delegeras krävs det särskilda skäl, ett exakt avgränsat tillämpningsområde och i lag angivna grunder för tillfälliga undantag. Dessa bestämmelser utgör en sådan uppluckring av delegeringsbestämmelserna som grundlagsutskottet avser i sitt utlåtande om beredskapslagen. De föreslagna avgränsningarna kan anses lyckade. Utskottet har emellertid noterat att propositionsmotiven lämnar frågor öppna i visst avseende. Därför preciserar utskottet i detaljmotiven till vissa delar kriterierna för tolkning av förutsättningarna.

Utskottet påpekar att den nya bestämmelsen i grundlagen om begränsade möjligheter att genom förordning införa undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna inte i fråga om beredskapslagen de facto innebär någon uppluckring av innehållet, eftersom lagen har antagits som en undantagslag uttryckligen därför att dess normgivningsbemyndiganden inte är tillräckligt exakta. Också det vilande förslaget till ny beredskapslag ska därför behandlas i grundlagsordning.

Utveckling av medborgarnas möjligheter att påverka

Regeringen föreslår ett helt nytt instrument i grundlagen som ska främja medborgarnas möjligheter till direkt inflytande, medborgarinitiativ. Bestämmelserna har en nära anknytning till de bestämmelser i grundlagen som betonar medborgarnas möjligheter att delta och medverka. Till demokratin hör enligt grundlagens 2 § 2 mom. att den enskilde har rätt att ta del i och påverka samhällets och livsmiljöns utveckling. Enligt 14 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna främja den enskildes möjligheter att delta i samhällelig verksamhet och att påverka beslut som gäller honom eller henne själv. Vidare ska det allmänna i enlighet med 20 § 2 mom. verka för att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. Medborgarinitiativet kan ses som ett konkret sätt att nu även på statlig nivå främja syftet med dessa bestämmelser.

Initiativet kompletterar det representativa systemet, som fortfarande ska ses som det primära. Riksdagens lagstiftningsarbete bygger även i fortsättningen huvudsakligen på regeringens propositioner och riksdagsledamöternas lagmotioner, men medborgarinitiativet blir ett nytt inslag vid sidan om dessa. Det är ett sätt att väcka ett lagstiftningsärende i riksdagen som faller tillbaka på det civila samhällets aktivitet. Medborgarinitiativet kan också fungera som en kanal för att inleda en medborgardebatt och lyfta fram nya frågor för politisk debatt. I bästa fall kan utveckling av medborgarinflytandet rent allmänt bidra till att folk inte fjärmar sig från politiken.

De föreslagna bestämmelserna om medborgarinitiativ på grundlagsnivå är tämligen allmänt hållna. Initiativen ska läggas fram för riksdagen och det krävs att minst 50 000 röstberättigade finska medborgare ska ha undertecknat ett initiativ. Initiativen ska gälla lagstiftning. Detaljerna kommer att anges närmare i lagstiftningen om medborgarinitiativ. De förfaranden som då införs kommer att vara avgörande för hur användbart medborgarinitiativet är som instrument. Grundlagsutskottet anser det vara viktigt att man inte ställer alltför stränga formella krav på medborgarinitiativ i den kompletterande lagstiftningen. Dessutom bör det också ges en möjlighet att samla in underskrifter i elektroniska datanät, om det kan ske på ett tillförlitligt sätt som inte utgör ett hot mot skyddet av personuppgifter. I så fall kommer kravet på 50 000 undertecknare de facto inte att bli ett hinder för att väcka ett seriöst initiativ som åtnjuter ett brett stöd.