Motivering
Bemyndigande att utfärda förordning
Allmänt.
Den föreslagna regleringen bygger i stor utsträckning
på delegering av lagstiftningsmakt. Förslaget
innefattar många bemyndiganden att genom förordning
utfärda närmare bestämmelser än
de allmänt utformade lagbestämmelserna. Regleringen
måste bedömas mot bakgrund av 80 § i
grundlagen. Enligt dess 1 mom. kan statsrådet och ministerierna
utfärda förordningar med stöd av ett
bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Genom
lag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna
för individens rättigheter och skyldigheter samt
om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör
till området för lag. Grundlagsutskottet har av
hävd krävt att bestämmelser om bemyndigande
genom lag ska vara exakta och noggrant avgränsade (GrUU 56/2002
rd, s. 3/I).
Grundlagsutskottet har upprepade gånger understrukit
att 80 § 1 mom. i grundlagen direkt inskränker
tolkningen av bemyndigandebestämmelserna och innehållet
i de bestämmelser som utfärdas med stöd
av bemyndigandena. Genom förordning kan det således
inte meddelas allmänna rättsregler om frågor
som hör till området för lag (GrUU 56/2002
rd, s. 3/I).
18 c §.
Producenten är på grundval av 18 c § 1 mom.
skyldig att främja återanvändningen av produkter
som avses i 18 b § och att ordna återanvändning, återvinning
och annan avfallshantering av sådana produkter och delar
av produkter som kasserats såsom avfall samt ansvara för kostnaderna
för detta. Enligt paragrafens 5 mom. utfärdas
bestämmelser om producentens skyldigheter produktvis genom
förordning av statsrådet.
Eftersom bestämmelserna om producentansvar är
så allmänt hållna måste producentansvarets
innehåll i allt väsentligt regleras genom förordning.
När man beaktar behovet av produktvisa bestämmelser är
det ändå motiverat att reglera situationen på ett
sätt som är relativt sällsynt i dagens
läge. Även det faktum att skyldigheterna gäller
näringsidkare inom specifika branscher bidrar till att
göra detta regleringssätt mindre problematiskt
(GrUU 56/2002 rd, s. 2/I).
Utskottet menar att 18 c § 1 mom. på grund av
regleringens särskilda karaktär kan anses innehålla tillräckligt
exakta bestämmelser om grunderna för producentens
skyldigheter. Dessutom begränsas bemyndigandet att utfärda
förordning av paragrafens 4 mom., som gäller tillämpningen av
vissa bestämmelser i avfallslagen på producentansvaret.
Regleringen påverkar således inte behandlingsordningen
för lagförslaget i detta avseende.
Enligt 18 c § 1 mom. kan det genom förordning
av statsrådet bestämmas att producentansvaret
för förpackningar är partiellt. För
detta krävs det att de föreskrivna kraven och
målen för återanvändning och återvinning
kan uppnås på något annat sätt. Även
detta bemyndigande att utfärda förordning är
mycket vagt eftersom reglerna om producentens skyldigheter är
mycket generella. Producentens skyldigheter kan ändå bara
minskas genom förordning, och dessutom är statsrådets
prövningsrätt bunden till att de föreskrivna
kraven och målen kan uppnås.
Enligt motiveringen till propositionen är det meningen
att i en förordning bestämma till vilka delar
producenten svarar för återanvändningen, återvinningen
och avfallshanteringen för förpackningar och förpackningsavfall.
Detta framgår inte alldeles klart av lagtexten. Dessutom är avsikten
enligt motiveringen att avfallsinnehavaren, producenten och kommunen
i enlighet med 3 kap. ska ansvara för avfallshanteringen till övriga
delar när producentansvaret är partiellt. Enligt
utskottet bör bestämmelserna förtydligas
för att denna avsikt ska framgå.
18 e §.
Enligt paragrafens 1 mom. ska andra professionella aktörer
som deltar i avfallshanteringen för sin del handla så att
producenten kan fullgöra sina skyldigheter enligt 3 a kap.
eller bestämmelser som utfärdats med stöd
av det. Enligt 4 mom. i samma paragraf utfärdas närmare bestämmelser
om skyldigheterna för andra aktörer genom förordning
av statsrådet.
Bemyndigandet att utfärda förordning är
synnerligen öppet. Å andra sidan bestäms
skyldigheterna för de andra aktörer som bemyndigandet avser
i stor utsträckning utifrån lagens bestämmelser
om producentens skyldigheter. Andra aktörer får
således inte t.ex. hindra eller störa producenten
när han fullgör sina skyldigheter. Om man förstår
förslaget på detta sätt utgör
det inget problem med tanke på grundlagen i detta avseende.
Det är ändå motiverat att precisera bestämmelserna
t.ex. genom att i 1 mom. ange hurdana skyldigheter de andra aktörerna
har eller kan ha.
Försäljaren eller någon annan distributör
kan på grundval av paragrafens 2 mom. genom förordning
av statsrådet förpliktas att ta emot en förpackning
eller kasserad produkt när kunden köper en ny
produkt som motsvarar den kasserade produkten eller då mottagningsskyldigheten är
motiverad för att ordna återanvändning
eller avfallshantering. I fråga om köp av nya
produkter är bemyndigandet tillräckligt exakt.
Däremot är det synnerligen oklart i vilken utsträckning
uttrycket "för att ordna återanvändning
eller avfallshantering" är bindande för statsrådet.
Bemyndigandet bör därför preciseras i
detta avseende.
Den formulering som används i momentet ("... kan genom
förordning av statsrådet förpliktas ...") är
inte särskilt välvald. Samma anmärkning
gäller 18 f § 2 mom. Den valda formuleringen pekar
snarare på ett enskilt förvaltningsbeslut än
på allmänna rättsregler. Det vore bättre
att tillräckligt tydligt i lagen försöka
ange grunderna för skyldigheten samt dess förutsättningar,
villkor och begränsningar. Detsamma gäller vilka
som omfattas av skyldigheten. På det sättet kan
bemyndigandet att utfärda förordning formuleras
så att det avser mer detaljerade bestämmelser än
de som finns i lagen.
18 f §.
Enligt paragrafens 2 mom. kan den sista innehavaren av elektriska
och elektroniska produkter som används någon annanstans än
i hushåll genom förordning av statsrådet
förpliktas att delta i kostnaderna för återanvändning, återvinning
och annan avfallshantering av kasserade produkter eller att ingå överenskommelse
om detta med producenten.
Bemyndigandet är helt öppet. Regleringen måste
i detta avseende preciseras för att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Lagen måste åtminstone
innehålla bestämmelser om förutsättningarna
för utfärdande av en förordning samt även
kriterier och gränser på grundval av vilka det
bestäms en hur stor andel av kostnaderna som kan påföras
den sista innehavaren. — Möjligheten att genom
förordning föreskriva om skyldigheten för
den sista innehavaren av produkten att ingå överenskommelse
om delade kostnader ("om detta") med prodcenten är oklar
och problematisk. Det är nämligen på grund
av egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen inte möjligt
att lämna skyldigheten att ingå överenskommelse öppen
för reglering genom förordning, utan skyldigheten bör
framgå tillräckligt klart av lagen (GrUU 24/2002
rd, s. 3/I). Om avsikten däremot är
att sista innehavaren av produkten kan komma överens om
saken med producenten, ska detta framgå tydligare än
vad som är fallet i lagförslaget. Förslaget
måste preciseras i detta avseende.
18 h §.
Enligt paragrafens 1 mom. 1 punkten kan bestämmelser
om kvantitativa mål och skyldigheter beträffande återanvändning,
materialåtervinning och återvinning av kasserade
produkter och det avfall som de ger upphov till samt om tidsfrister
utfärdas genom förordning av statsrådet.
Det är ett synnerligen omfattande bemyndigande. Tillämpningen
av bemyndigandet begränsas emellertid av lagens 3 a kap.
om producentansvar och syftet med producentansvaret. Om man dessutom
beaktar att det är fråga om bestämmelser
som är specifika för olika material, produkter
eller produktgrupper påverkar förslaget i detta
sammanhang inte lagstiftningsordningen, anser utskottet.
Enligt 2 punkten i samma moment kan bestämmelser om åtgärder
som behövs för att förhindra att hälsan
eller miljön orsakas fara eller skada utfärdas
genom förordning av statsrådet. Även
i detta fall kan endast sådana åtgärder komma
i fråga som avses i lagens 3 a kap. och som behövs
för verkställigheten av bestämmelserna
i det kapitlet. Om förslaget förstås
och tilllämpas på detta sätt är
det inte problematiskt med avseende på grundlagen. Punkten
bör ändå kompletteras med en hänvisning
till lagens 3 a kap.
Enligt 3 punkten i momentet kan närmare bestämmelser
om lämnande av sådan information som behövs
för övervakning av producentansvaret utfärdas
genom förordning av statsrådet. Skyldigheten att
lämna uppgifter framgår bara indirekt av bestämmelsen.
Utskottet anser det vara viktigt att bestämmelsen formuleras
så att skyldigheten att lämna uppgifter klarare
framgår direkt av lagen (GrUU 56/2002
rd, s. 3/II). Det blir då möjligt
att bemyndiga statsrådet att utfärda närmare
bestämmelser om skyldigheten än i lag. — Samma
påpekande gäller 3 mom. 1 punkten om märkning
av produkter och lämnande av uppgifter.
Enligt paragrafens 2 mom. kan närmare bestämmelser
om behövliga undantag för små ekonomiska
aktörer utfärdas genom förordning av statsrådet.
Det rör sig om ett vagt och icke-specificerat bemyndigande
att avvika från lagens bestämmelser, och därför är
det inte förenligt med kraven i grundlagen (GrUU
40/2002 rd, s. 5, GrUU 46/2002
rd, s. 8). För att lagförslaget ska
kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste bemyndigandet
preciseras så att rättten att utfärda
förordning begränsas t.ex. genom att ange i vilket
syfte, om vad eller under vilka förutsättningar
bestämmelser om smärre undantag kan utfärdas
genom förordning. Dessutom är det skäl
att försöka precisera begreppet små ekonomiska
aktörer.
Enligt 3 mom. 2 punkten kan det genom förordning av
statsrådet, för genomförande av Europeiska
gemenskapens rättsakter om producentansvar, utfärdas
bestämmelser om insamling, märkning, sortering,
lagring, förvaring, transport, vidareförmedling, återanvändning, återvinning,
behandling och annan avfallshantering av kasserade produkter och
om de tekniska kraven på dessa. Bemyndigandet är
mycket omfattande. Bestämmelsen har formulerats så att bemyndigandet
att utfärda förordning gäller det som
nämns i allmänhet och inte enbart de tekniska
kraven i samband med regleringen av aktiviteterna. Å andra
sidan har utnyttjandet av bemyndigandet i viss utsträckning
begränsats genom att koppla det till de bestämmelser
som behövs för att genomföra EG-lagstiftningen.
Dessutom är det klart att det inte heller i detta fall
går att genom förordning utfärda bestämmelser
om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter
eller om andra frågor som enligt grundlagen hör
till området för lag. Bemyndigandet är emellertid
så pass omfattande att ordalydelsen bör ändras
så att den bättre motsvarar grundlagens krav.
Exempelvis kan ändringen göras så att
bemyndigandet endast gäller utfärdandet av närmare
bestämmelser än i lag.
Ikraftträdelsebestämmelsen.
Enligt lagens ikraftträdelsebestämmelse tillämpas
lagen på elektriska och elektroniska produkter från
de tidpunkter som bestäms genom förordning av
statsrådet. Enligt 79 § 3 mom. i grundlagen ska
det av en lag framgå när den träder i
kraft. Det kan av särskilda skäl i en lag anges
att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms
genom förordning.
Det framgår indirekt av motiveringen till propositionen
att behovet att reglera den tidpunkt från och med vilken
lagen tillämpas beror på EG-lagstiftningen om
elektriska och elektroniska produkter. Detta utgör enligt
utskottet ett sådant särskilt skäl som
avses i 79 § 3 mom. i grundlagen. Därför är
förslaget i detta avseende inte problematiskt med tanke
på grundlagen.
Övrigt
Förbättringar bör göras
i lagförslagets språkdräkt. Exempelvis
kan 18 c § 2 mom. tolkas så att de skyldigheter
för producenten som nämns utgör alternativ
till varandra ("eller"), även om detta enligt propositionsmotiven
inte är avsikten. Dessutom har 18 e § 2 mom. i
lagförslaget formulerats oklart ("köps").