Motivering
Narkotikatest
Förslaget.
Enligt 7 § 1 mom. får arbetsgivaren ta emot
eller i övrigt behandla uppgifter i intyget över
narkotikatest med samtycke av den arbetssökande som valts.
Intyg får begäras om arbetsuppgifterna kräver
noggrannhet, tillförlitlighet, självständig
omdömesförmåga eller god reaktionsförmåga.
Ett annat villkor är att det kan äventyra arbetstagarens
eller andras liv, hälsa eller arbetarskydd eller andra
i momentets 2—6 punkt nämnda rättigheter
eller intressen, om arbetsuppgifterna utförs under påverkan
av narkotika eller under beroende av narkotika. Arbetsgivaren har
samma rätt också när den arbetssökande
ska sköta de uppgifter som nämns i 7 § 2 mom.
1—3 punkten. Av propositionsmotiven framgår det
att den arbetssökande inte är skyldig att lämna
arbetsgivaren ett intyg, men arbetsgivaren kan då låta
bli att beakta honom eller henne. — Samma regler gäller
enligt 8 b § i lagförslag 5 den som har sökt
eller som har anmält sig till en statlig tjänst
och enligt 7 § i lagförslag 6 den som anställs
i en kommunal tjänst.
Arbetsgivaren kan med stöd av 8 § 1 mom. förplikta
arbetstagaren att medan arbetsavtalsförhållandet
pågår visa upp ett intyg över narkotikatest,
om arbetsgivaren har grundad anledning att misstänka att
arbetstagaren är narkotikapåverkad i arbetet.
Arbetstagaren kan enligt 2 mom. förpliktas att visa upp
ett intyg också då arbetsgivaren har grundad anledning
att misstänka att arbetstagaren är beroende av
narkotika och han eller hon har arbetsuppgifter som kräver
särskild noggrannhet, tillförlitlighet, självständig omdömesförmåga
eller god reaktionsförmåga. En annan förutsättning är
att arbetstagarens eller andras liv, hälsa eller arbetarskydd
eller andra i 2 mom. 2—7 punkten nämnda rättigheter eller
intressen kan äventyras allvarligt eller risken för
skador som nämns i bestämmelserna ökar
avsevärt, om arbetsuppgifterna utförs under påverkan
av narkotika eller beroende av narkotika.
I lagförslag 2 står det i 11 § 4
mom. att arbetsgivaren ska ha ett skriftligt program mot narkotika
innan narkotikatest tas i bruk. Programmet ska ha uppgifter om de
vårdplatser och vårdformer som står till
buds för personer med narkotikaproblem. Kravet att det
ska finnas ett program gäller dock inte situationer som
avses i 8 § 1 och 3 mom. i lagförslag 1.
Bedömning av förslaget.
Bestämmelserna är relevanta om man ser till
det skydd för privatlivet och för personuppgifter
som 10 § 1 mom. i grundlagen garanterar var och en. De
inkräktar också på den i grundlagens
7 § förankrade personliga integriteten och kringskär
en persons självbestämmanderätt (GrUU
12/2003 rd, s. 2, GrUU 64/2002
rd, s. 2—3, GrUU 39/2001 rd,
s. 2/I).
Med tanke på de grundläggande fri- och rätttigheterna
finns det en godtagbar grund för bestämmelserna.
Ett av syftena är att förebygga och minska de
negativa konsekvenserna och riskerna med narkotikamissbruk i arbetslivet.
Det handlar om att värna dels andra personers rättigheter,
dels tungt vägande samhälleliga intressen. Dessa
rättigheter och intressen framgår också av
lagförslagen.
Grundlagsutskottet har tidigare i samband med bedömningen
av likartade bestämmelser om hälsouppgifter understrukit
att det i konstitutionellt hänseende är betydelsefullt
att en i utnämningsfasen framställd begäran
om upplysningar om hälsotillståndet är
grundad t.ex. till följd av särskilda krav på tjänsteutövningen
eller arbetsuppgifterna (GrUU 12/2003 rd,
s. 2/II, GrUU 64/2002 rd, s.
3/I). Denna aspekt har beaktats på behörigt
sätt i förslaget, menar utskottet.
Utskottet vill här upprepa en tidigare framförd
anmärkning: "Med hänsyn till den proportionalitetsprincip
som gäller för bestämmelser som ingriper
i individens grundläggande fri- och rättigheter är
det problematiskt att skyldigheten att lämna hälsouppgifter
och delta i kontroller enligt huvudregeln gäller alla som
anställs i tjänsteförhållande,
oavsett om uppgifterna behövs eller inte. Myndigheten får
göra avsteg från denna huvudregel bara av grundad
anledning. På denna punkt går bestämmelserna
längre än 8 b § i statstjänstemannalagen.
Upplysningar om hälsan behöver nämligen
enligt sistnämnda paragraf lämnas bara om myndigheten
begär det. Regleringen i statstjänstemannalagen
harmonierar bättre med hela uppsättningen av grundläggande
fri- och rättigheter" (GrUU 64/2002 rd,
s. 3/I). I lagförslag 6 bör 7 § 1
mom. lämpligen ändras för att motsvara
utskottets ståndpunkt.
Utskottet har tidigare tagit ställning till ett förslag
om att arbetstagarens skyldighet att under pågående
anställningsförhållande delta i en hälsoundersökning
ska vara kopplad till att undersökningen är behövlig
för att utreda de hälsomässiga förutsättningarna
för det aktuella arbetet. Med tanke på kravet
att bestämmelserna ska vara exakta och noggrant avgränsade
ansåg utskottet att formuleringen var alltför
vag. Lagen uttryckte exempelvis inte fullt explicit att reglerna
speciellt var avsedda för situationer "där arbetet
eller arbetsmiljön ger upphov till en särskild
risk för ohälsa eller där arbets- och
funktionsförmågan behöver utredas på grund
av arbetskraven" (GrUU 39/2001 rd, s.
2/I). Sett ur detta perspektiv har utskottet inte något
att anmärka mot 8 § 2 mom. i det nu aktuella lagförslaget.
Sett ur explicitets- och proportionalitetssynvinkel är
det diskutabelt att 8 § 1 mom. utan urskillnad gäller
vilken arbetstagare som helst, oavsett arbetsuppgift. Att arbetsgivaren
får förplikta arbetstagaren att visa upp ett intyg över narkotikatest är
enligt propositionen motiverat av den anledningen att det ofta finns
risker förknippade med arbete under narkotikapåverkan. Men
bestämmelsen kräver ingen som helst riskbedömning
av arbetsgivaren utan det räcker för testen att
arbetsgivaren har grundad anledning att misstänka att arbetstagaren är
narkotikapåverkad i arbetet. Skyldigheten att visa upp
ett intyg är inte heller villkorad med att detta är
nödvändigt (GrUU 39/2001 rd,
s. 2) för att eliminera eller minska riskerna. Utskottet
menar att den möjlighet till förpliktande som
bestämmelsen ger arbetsgivaren måste kopplas till
de i propositionsmotiven avsedda riskerna, exempelvis så att testningen är
nödvändig för att utreda arbetstagarens
arbets- eller funktionsförmåga på grund av
särskilda krav som beror på arbetet.Se t.ex.
13 § i lagen om företagshälsovård. Detta är ett
villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning.
Av propositionens motiv framgår det att arbetsgivaren
med stöd av 8 § kan fastställa en tidpunkt
då intyget senast ska visas upp. Lagen bör lämpligen
kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om detta.
I ett rättssäkerhetsperspektiv är
det viktigt att 14 § kräver att yrkesutbildade
personer inom hälso- och sjukvården anlitas för
att utföra kontroller och test och att ett positivt narkotikatest enligt
19 § i lagförslag 2 ska verifieras vid ett kvalitetskontrollerat
laboratorium. Enligt information till utskottet är narkotikatesten ännu
inte hundraprocentigt tillförlitliga. Därför
måste statsrådet följa 19 § 2
mom. i lagförslag 2 och utfärda närmare
bestämmelser om kvalitetskontrollen av narkotikatest.
En annan bestämmelse som är relevant med tanke
på rättssäkerheten finns i 11 § 4
mom. i lagförslag 2. Där föreskrivs det
att det ska finnas ett program mot narkotika och att programmet ska
behandlas i samarbetsförfarande. Utskottet tycker att det
med fördel kunde övervägas om kravet
på ett program kunde utsträckas till situationer
som avses i 8 § 1 mom. i lagförslag 1.
Kameraövervakning
Lagförslagets 5 kap. om kameraövervakning är betydelsefullt
med tanke på det skydd för privatlivet och personuppgifter
som 10 § 1 mom. i grundlagen garanterar.
Arbetsgivaren får med stöd av 16 § 1
mom. i sina lokaler ha kameraövervakning för att
trygga den personliga säkerheten för dem som vistas i
lokalerna, skydda egendom eller övervaka att produktionsprocesserna
fungerar som de ska och för att förhindra och
klarlägga situationer som äventyrar säkerheten,
egendom eller produktionsprocesser. Med tanke på de grundläggande fri-
och rättigheterna är vart och ett syfte en godtagbar
grund för kameraövervakning.
Bestämmelsen är tillräckligt noggrant
avgränsad och uppfyller också proportionalitetskravet. Kameraövervakning
tillåts inte på toaletter, i omklädningsrum
eller andra personalutrymmen eller i arbetsrum som anvisats för
arbetstagarnas personliga bruk. Kameraövervakning får
inte heller användas för observation av en viss
eller vissa arbetstagare på arbetsplatsen. Enligt 16 § 2 mom.
får arbetsgivaren rikta kameraövervakning mot
ett visst arbetsställe bara om övervakningen är
nödvändig för att uppnå de i
1—3 punkten nämnda godtagbara syftena. Med tanke på proportionaliteten är
också bestämmelserna i den föreslagna
17 § om öppenhet vid kameraövervakning
korrekta. I 17 § 3 mom. finns det bestämmelser
om förstörelse av upptagningar. Dessa bestämmelser är
viktiga med tanke på skyddet för personuppgifter.
Bestämmelserna i 21 § om ett samarbetsförfarande,
i 22 § om arbetarskyddsmyndigheternas och dataombudsmannens
tillsynsuppgifter och i 24 § om straff är betydelsefulla
sett ur rättssäkerhetsperspektiv.
Reglerna om kameraövervakning påverkar inte
behandlingsordningen för lagförslaget.
Hämtning och öppnande av elektronisk post
Utgångspunkter för bedömningen.
Bestämmelserna i 6 kap. om arbetsgivarens rätt
att hämta och öppna till arbetsgivaren hörande
elektroniska meddelanden som sänts till arbetstagaren är betydelsefulla
med tanke på den grundlagsfästa hemligheten i
fråga om förtroliga meddelanden.
I grundlagens 10 § 2 mom. sägs det att brev- och
telefonhemligheten och hemligheten i fråga om andra förtroliga
meddelanden är okränkbar. Enligt 3 mom. i samma
paragraf kan genom lag bestämmas om sådana begränsningar
i meddelandehemligheten som är nödvändiga
vid utredning av brott som äventyrar individens eller samhällets
säkerhet eller hemfriden, vid rättegång
och säkerhetskontroll samt under frihetsberövande.
Dessa fall då meddelandehemligheten kan begränsas är
avsedda att vara en uttömmande förteckning (RP
309/1993 rd, s. 58/1; se även GrUB
25/1994 rd, s. 6/I).
Enligt förarbetena till översynen av de grundläggande
fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd, s. 57/II) är
det primära syftet med grundlagsbestämmelsen att
skydda innehållet i ett meddelande som är avsett
att vara förtroligt mot utomstående. Grundlagen
ger var och en rätt till förtroliga meddelanden
utan att utomstående obehörigen får vetskap
om innehållet i meddelanden som han eller hon har skickat
eller fått. Detta innebär t.ex. att brev och andra
meddelanden är skyddade och inte får öppnas
eller förstöras (GrUU 13/2003
rd, s. 4—5, GrUU 30/2001 rd,
s. 2/I).
Bestämmelserna skyddar också annan information
som kan ha betydelse för att förtroligheten i
meddelandet bevaras. Som exempel har nämnts ett samtals
identifieringsuppgifter. Identifieringsuppgifterna för
meddelanden ingår däremot inte i kärnområdet
i den grundläggande fri- och rättigheten för
sekretess i fråga om konfidentiella meddelanden (GrUU
9/2004 rd, s. 4/I). Bestämmelsen
skyddar inte bara avsändaren utan båda parterna,
sändaren och mottagaren, är skyddade av den grundläggande
rättigheten (GrUU 13/2003 rd,
s. 5/I).
Bedömning av förslaget.
Bestämmelserna handlar om arbetsgivarens rätt
att ta reda på om arbetstagaren i sin frånvaro
har mottagit eller omedelbart före frånvaron har
skickat eller mottagit meddelanden som hör till arbetsgivaren
och som det är nödvändigt att arbetsgivaren
får vetskap om för att kunna ordna sin verksamhet
eller trygga sina funktioner. Rätten utsträcker
sig enligt 19 § 1 mom. till uppgifter om meddelandets avsändare,
mottagare och rubrik som framgår av det e-postsystem den
anställda använder. Arbetsgivaren ges i 20 § 1
mom. rätt att öppna ett meddelande om det utifrån
identifieringsuppgifter och rubrik klart och tydligt kan bedömas
vara avsett för arbetsgivaren.
Reglerna gäller e-postmeddelanden, som avsetts för
arbetsgivaren och som sänts i arbetsgivarens namn. Arbetsgivaren är
part i denna konfidentiella kommunikation. Konstellationen är sådan
att arbetsgivaren inte kan betraktas som en utomstående
mot vilken bestämmelserna om hemligheten i fråga
om förtroliga meddelanden i grundlagens 10 § är
tänkta att ge ett skydd. Bestämmelserna ska också bidra
till att avsändarens vilja blir uppfylld och därmed
befästa dennes rätt till förtrolig kommunikation
(GrUU 30/2001 rd, s. 2/II, GrUU
13/2003 rd, s. 5/I). Det är
alltså inte fråga om att lagfästa sådana
tillåtna begränsningar i meddelandehemligheten
som räknas upp i grundlagens 10 § 3 mom., utan
förslaget måste bedömas utifrån
de generella villkoren för begränsningar i de
grundläggande fri- och rättigheterna.
I förslaget ingår exakta och noggrant avgränsade
bestämmelser om när hämtning och öppnande
av elektroniska meddelanden är tillåtet. Den generella
förutsättningen enligt 18 § 1 mom. är
att arbetsgivaren har planerat och vidtagit nödvändiga åtgärder
för att skydda arbetstagarens e-kommunikation, t.ex. sett
till att det finns en automatisk svarsfunktion i det elektroniska
postsystemet eller att arbetstagaren kan styra meddelandena till
en annan av arbetsgivaren godkänd adress. Dessutom är
det bara i vissa specifika situationer som möjligheten
att hämta meddelanden står öppen. Bland
förutsättningarna i 19 § 1 mom. 1—4
punkten kan nämnas att arbetstagaren sköter sina
uppgifter självständigt för arbetsgivarens
räkning, att det på grund av arbetstagarens uppgifter är
uppenbart att meddelanden som hör till arbetsgivaren har
skickats till eller mottagits av arbetstagaren, att arbetstagaren
tillfälligt är förhindrad att utföra
sina arbetsuppgifter och att utredningen av ett ärende
inte får fördröjas och arbetstagarens
samtycke inte kan erhållas inom rimlig tid.
Problemet här är att förslaget inte
skiljer mellan en personlig e-postadress som arbetstagaren själv
skaffat sig och den e-postadress arbetsgivaren tillhandahåller.
I detta sammanhang är det enligt utskottet helt klart arbetsgivarens
möjligheter att hämta och öppna meddelanden
inte gäller andra adresser än den arbetsgivaren
anvisat arbetstagaren. Stringensskäl talar dock för
att 18 § 1 mom. formuleras om så att
arbetsgivarens rätt begränsas till att gälla
bara den e-postadress som arbetstagaren fått av arbetsgivaren. Rubriken
för 6 kap. bör ändras för att
motsvara propositionens syfte, nämligen att bestämmelserna
gäller e-post som hör till arbetsgivaren, inte
arbetstagaren.
Från proportionalitetssynpunkt är det viktigt att
möjligheten enligt 20 § att öppna meddelanden
bara gäller sådana meddelanden som klart och tydligt
hör till arbetsgivaren och som denne absolut måste
få uppgift om för verksamhetens skull. Utskottet
anser att det behövs ett tilläggsvillkor för öppnandet,
att det utifrån de uppgifter som avses i 19 § inte
går att få kontakt med avsändaren för
att få reda på vad det står i meddelandet
eller för att få det sänt till en annan
av arbetsgivaren angiven adress.
De föreslagna bestämmelserna i 19 och 20 § om
en rapport om åtgärderna och ett vittnes närvaro
när ett meddelande öppnas är korrekta
med tanke på rättssäkerheten. Andra relevanta
paragrafer i detta sammanhang är 21—24 §.
Övriga omständigheter
Behandling.
Lagförslaget har tagit över från
den gällande lagen det i personuppgiftslagen definierade övergripande
begreppet "behandling". Grundlagsutskottet påpekade i sin
bedömning av personuppgiftslagen att tekniken att använda detta
begrepp gör att regleringens klarhet allmänt sett
blir lidande och gör den inexaktare, vilket inte saknar
betydelse med tanke på regleringens koppling till de grundläggande
fri- och rättigheterna (GrUU 25/1998
rd, s. 3/I).
Problemet med ett brett begrepp mildras av relevanskravet i
3 § (GrUU 9/2004 rd, s. 3/I). Bestämmelsen
motsvarar 3 § i den gällande lagen som tillkommit
under medverkan av grundlagsutskottet (GrUU 27/2000
rd, s. 2/I). Dessutom bör
det observeras att 5 § 2 mom. innehåller ett förbud
att för utomstående röja uppgifter om
en arbetstagares hälsotillstånd och att 17 § 1 mom.
3 punkten föreskriver att personuppgiftslagens bestämmelser
om bl.a. skydd av uppgifter och tystnadsplikt ska tillämpas
på upptagningar som gjorts vid kameraövervakning.
Det korrekta vore emellertid enligt utskottets mening att försöka
formulera bestämmelserna så att det framgår
vilken form av behandling eller vilken behandlingsfas (insamling,
förvaring, överlåtelse, utplåning
osv. av uppgifter) det handlar om i respektive fall.
2 § 2 mom.
Enligt momentet avses med arbetstagare i lagen även
en arbetssökande. Det förefaller alltså som
om exempelvis bestämmelserna om hämtning och öppnande
av arbetstagares e-post och om lämnande av intyg över
narkotikatest under pågående anställningsförhållande också skulle
gälla en arbetssökande. Men detta har knappast
varit avsikten. Om bestämmelsen anses behövlig,
bör av den framgå vilka av lagens bestämmelser
om arbetstagare som också ska tillämpas på en
arbetssökande.
4 § 1 mom. och 14 § 2 mom.
Bestämmelserna i 14 § 1 mom. om anlitande
av hälso- och sjukvårdstjänster gäller
enligt 2 mom. i samma paragraf även alkohol- och narkotikatest.
Detta utgör enligt sista meningen i 2 mom. inget hinder för
att alkoholtest utförs i form av utandningsprov. Utskottet
vill påpeka att bestämmelsen inte ger arbetsgivaren
rätt att själv ta utandningsprov på en
arbetstagare. Denna rätt för arbetsgivaren bör
regleras tillräckligt exakt genom lag som också uppfyller
de övriga generella villkoren för begränsning
av grundläggande fri- och rättigheter. Anmärkningen
gäller också 4 § 1 mom. om inhämtande
av personkreditupplysningar eller straffregisterupplysningar för
en arbetstagare.
21 § 1 mom.
Uttrycket "den tekniska övervakning av arbetstagarna
som baserar sig på arbetsgivarens arbetslednings- och övervakningsrätt" som
används i lagrummet, och i den gällande lagen, är
problematiskt. Begreppet teknisk övervakning används
i polislagen och är därför inte lämpligt
i detta sammanhang. När den gällande lagen stiftades
avsågs med teknisk övervakning enligt propositionens
motivering exempelvis kameraövervakning och passagekontroll
samt inloggningssystem inom databehandling och användning
av telefon. Problemet ligger i att det finns bestämmelser
om kameraövervakning i den föreslagna lagen. Också av
denna anledning kan rätten att bedriva kameraövervakning
inte grunda sig på arbetsgivarens arbetslednings- och övervakningsrätt.
Bestämmelsen måste därför omformuleras.