Motivering
Ordningsvakter som saknar utbildning
Enligt 2 § 1 mom. i det första lagförslaget
har en ordningsvakt till uppgift att upprätthålla
ordning och säkerhet samt förhindra brott och olyckor
inom sitt tjänstgöringsområde. Det handlar
om en offentlig förvaltningsuppgift som enligt 124 § i
grundlagen kan anförtros andra än myndigheter
endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs
för en ändamålsenlig skötsel av
uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande
fri- och rättigheterna eller andra krav på god
förvaltning. Men uppgifter som innebär betydande
utövning av offentlig makt får bara ges myndigheter.
Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett det vara möjligt
att lagstifta om befogenheterna för ordningsvakter vid
allmänna sammankomster och offentliga tillställningar,
dvs. i juridisk mening för enskilda personer, genom vanlig
lag framför allt för "att ordningsvakternas fullmakter,
inklusive anlitande av maktmedel, alltid anknyter till en särskild
tillställning och alltså utgör enskilda
fall och således även är tidsmässigt avgränsade"
(GrUU 44/1998 rd, GrUU 28/2001 rd, GrUU
20/2002 rd; se också GrUU 2/1999
rd). Det är inte alltid naturligt med polisens
regelmässiga närvaro vid allmänna sammankomster eller
offentliga tillställningar, där ordningsmän av
hävd svarat för ordningen (GrUU 44/1998 rd).
Utskottet har ställt sig betydligt mer återhållsamt
till att enskilda personer ska få befogenhet att upprätthålla
ordningen om lagstiftningen inte begränsats att gälla
enskilda fall eller tidsmässigt (GrUU 20/2002
rd, GrUU 28/2001 rd).
Sett ur grundlagssynvinkel är ordningsvakters verksamhet
faktisk verksamhet. De grundläggande fri- och rättigheterna,
rättssäkerheten och kraven på god förvaltning
i sådan verksamhet kan i regel tillgodoses genom generellt
sett exakt reglering och annars lämpliga bestämmelser
och lämpliga och behöriga personer (GrUU 20/2002
rd, GrUU 28/2001 rd och GrUU 24/2001
rd). Med hänsyn till lagstiftningens betydelse
för de grundläggande rättigheterna har utskottet
understrukit att villkoret för att godkänna en
ordningsvakt bör vara att den behöriga personen
har lämplig och adekvat utbildning med tanke på kraven
i uppdraget (GrUU 44/1998 rd).
Utifrån 2 a § 2 mom. i det första
lagförslaget kan en person som saknar utbildning för ordningsvakter
godkännas som ordningsvakt för högst
sex månader inte bara vid en enskild tillställning
enligt lagen om sammankomster — som nu — utan
också vid sådana tillställningar som
avses i momentet. En sådan ordningsvakt har inte de befogenheter
att gripa och hålla i förvar en person som en
utbildad ordningsvakt har (2 a § 2 mom.) eller att bära
på sig maktmedelsredskap i tjänsteutövningen
(10 § 2 mom.).
Utskottet anser att sex månader är en rätt
lång tid trots att befogenheterna är begränsade.
Den föreslagna bestämmelsen gör det möjligt
att placera ut ordningsvakter som saknar utbildning för ordningsvakter
nästan permanent vid tillställningar som ordnas
t.ex. under hela sommarsäsongen och bidrar den
vägen till att urholka utbildningskravet. Med beaktande
dessutom av att den grundläggande utbildningen för
ordningsvakter numera är en tre dagars kurs bör
möjligheten att godkänna en ordningsvakt som saknar utbildning
för uppgiften begränsas mycket mer, anser utskottet.
Ordningsvakter som saknar utbildning behövs till hjälp
för utbildade ordningsvakter framför allt vid
stora tillställningar. Enligt propositionens motivering är
meningen inte att det bara är personer utan utbildning
som svarar för ordningen och säkerheten vid sådana
tillställningar som avses i förslaget, utan att
det vid alla tillställningar ska finnas ett tillräckligt
stort antal ordningsvakter med åtminstone grundutbildning.
Lagförslaget måste kompletteras med explicita
passusar om detta.
När beslut fattas om att godkänna en ordningsvakt
som saknar utbildning ska tillställningens omfattning och
natur enligt 2 a § 2 mom. vägas in. Beslut om
godkännande kan också fattas av särskilda
skäl. De föreslagna bestämmelserna styr
inte myndighetens beslutsfattande i nämnvärd grad.
Lagstiftningen bör preciseras till denna del t.ex. genom
att godkännandet binds upp vid faktorer och skäl
som är betydelsefulla med tanke på uppgiften att
upprätthålla ordningen.
Rätt att få beslut
Enligt 14 § 2 mom. i det första lagförslaget
ges den som ansökt om att bli godkänd som ordningsvakt
inget särskilt beslut eller besvärsanvisning,
om godkännandet beviljas enligt ansökan.
Förslaget är betydelsefullt med tanke på 21 § 2
mom. i grundlagen. Rätten att få motiverade beslut
hör enligt momentet till garantierna för god förvaltning
som ska tryggas genom lag. Bestämmelsen om garantierna
för god förvaltning hindrar inte — med
hänsyn till förarbetena (RP 309/1993
rd) — att det lagstiftas om mindre undantag t.ex.
från rätten att få ett motiverat beslut så länge
undantagen inte rubbar rättighetens ställning
som huvudregel och äventyrar den enskildes rättssäkerhet
i enskilda fall (GrUU 5/2006 rd, GrUU
12/2002 rd).
Förslaget handlar i sig om ett rätt obetydligt undantag
från rätten att få motiverade beslut. Undantaget
gäller situationer där godkännandet har
beviljats enligt ansökan och sökanden som bevis
på det får ett ordningsvaktskort i stället
för ett beslut.
Enligt propositionens motivering svarar förslaget mot
gällande praxis — som går stick i stäv med
den gällande förvaltningslagen — som
bygger på uppfattningen att sökanden i ett sådant fall
inte har något behov av rättssäkerhet. Grundlagsutskottet
har i sin praxis generellt utgått från att rättssäkerhet
kan behövas också när en myndighet fattar
ett positivt beslut (GrUU 43/1998 rd).
För rättssäkerheten för den
som godkänts som ordningsvakt är det betydelsefullt att
beslutet kan förenas med villkoren och begränsningarna
i 12 § 2 mom. Dessutom är det med tanke på den
generella kontrollen över myndigheternas beslutsfattande
viktigt att det fattas ett behörigt beslut i enlighet med
förvaltningslagen om godkännande av en ordningsvakt
som har befogenhet att ingripa i de grundläggande fri-
och rättigheterna. Därför bör
2 mom. i 14 § i det första lagförslaget
strykas. Detsamma gäller 27 § 2 mom. och 39 § 2
mom. i det andra lagförslaget.
Andra synpunkter
En ordningsvakts tjänstgöringsområde.
En ordningsvakt kan med stöd av ett föreslaget
tillägg i 18 § i lagen om sammankomster utses
för att upprätthålla ordningen och säkerheten
också i den "omedelbara närheten" av en offentlig
tillställning. Enligt propositionens motivering avses med
uttrycket bl.a. leder i anslutning till ordnandet av tillställningen
samt parkeringsområden som reserverats för dem
som deltar i tillställningen och ett område omedelbart
utanför den byggnad eller det inhägnade område
där tillställningen ordnas.
I sin bedömning av lagstiftningen om inkvarterings-
och förplägnadsverksamhet (GrUU 49/2004
rd) ansåg grundlagsutskottet att uttrycket "omedelbar
närhet" måste tolkas snävt. Normalt avses
med begreppet ett område av gatan eller vägen
strax utanför entrédörren till en rörelse.
Uttrycket bör tolkas på samma sätt snävt
i annan lagstiftning om ordningsvakters och liknande personers tjänstgöringsområde.
Vid sporadiska offentliga tillställningar kan en ordningsvakts
tjänstgöringsområde på goda grunder
anses omfatta också de leder och parkeringsområden
som nämns i propositionen, menar utskottet. Men med tanke
på tolkningsprincipen ovan och bestämmelsens noggranna
avgränsning är det problematiskt att hänvisa
till områdets omfattning med uttrycket "omedelbar närhet".
Därför bör lagförslaget ses över
och kompletteras med att en ordningsvakts tjänstgöringsområde
också kan omfatta parkeringsområden som är
nödvändiga för en offentlig tillställning
och infartsleder till dem. Dessutom bör prövningsrätten
i bestämmelsen styras så att tjänstgöringsområdet
inte blir större än vad som är absolut
nödvändigt för att upprätthålla
den allmänna ordningen och säkerheten vid en offentlig
tillställning, på ovan nämnda områden och
leder och i deras omedelbara närhet.
Hållande i förvar.
Med stöd av 28 § 1 mom. 2 punkten
i det första lagförslaget utfärdas bestämmelser
om hållande i förvar av en person och om lokaler
som används för ändamålet genom
förordning av inrikesministeriet. Denna fullständigt öppna
regleringsfullmakt för ministeriet står helt klart
i strid med bestämmelsen i 7 § 3 mom.
i grundlagen om att rättigheterna för den som
berövats sin frihet ska tryggas genom lag. Det föreslagna
bemyndigandet måste strykas för att lagförslaget
till denna del ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Lagen om ordningsvakter bör kompletteras med bestämmelser
om de personers rättigheter som tagits i förvar.
I det sammanhanget kan det noteras att riksdagen har en proposition
med förslag till lag om behandlingen av personer i förvar
hos polisen samt till lagar som har samband med den (RP
90/2005 rd) under behandling. I propositionen
ingår ett förslag till komplettering också av
lagen om ordningsvakter som är lämpligt med tanke
på 7 § 3 mom. i grundlagen.
Maktmedelsredskap.
I 10 § 1 mom. i det första lagförslaget
finns en bestämmelse om ordningsvakters maktmedelsredskap.
Den är avsedd att vara uttömmande på så sätt
att en ordningsvakt inte får använda andra maktmedelsredskap än
de som nämns i momentet. Bestämmelsen bör lämpligen
omformuleras så att den bättre svarar mot syftet
i propositionen.