Motivering
Jämlikhet
Regeringen föreslår att lagen om beställarens
utredningsskyldighet och ansvar vid anlitande av utomstående
arbetskraft (nedan beställaransvarslagen) och
lagen om offentlig upphandling ska ändras på vissa
punkter som uteslutande avser byggverksamhet.
Enligt den föreslagna 5 a § i beställaransvarslagen
har beställare med anknytning till byggverksamhet större
skyldighet än beställare inom andra branscher
att innan avtal ingås utreda om avtalsparterna är
pålitliga när det gäller användning
av hyrda arbetstagare eller arbete som baserar sig på underleventörsavtal.
För det första befrias en beställare
med anknytning till byggverksamhet inte från skyldigheten
på den grund att avtalspartens verksamhet är etablerad
eller att avtalsförhållandet mellan beställaren
och avtalsparten kan anses vara etablerat till följd av
tidigare avtalsförhållanden. För det
andra måste en beställare av detta slag också försäkra
sig om att avtalsparten tecknat en olycksfallsförsäkring. Dessutom
måste en beställare med anknytning till byggverksamhet
enligt den föreslagna 9 a § betala en förhöjd
försummelseavgift, om beställaren ingått
avtal med en aktör som meddelats näringsförbud
eller känt till att den andra avtalsparten inte har för
avsikt att fullgöra sina lagstadgade skyldigheter som avtalspart
och arbetsgivare. Försummelseavgiftens lägsta
belopp är tiofaldigt och högsta belopp trefaldigt
större än för andra branscher.
De föreslagna bestämmelserna innebär
att byggverksamhet särbehandlas i och med att de inte gäller
någon annan bransch. I praktiken betyder det att byggverksamheten åläggs
större utredningsskyldighet och högre försummelseavgift.
Bestämmelserna måste bedömas mot den allmänna
jämlikhetsbestämmelsen i 6 § 1 mom. i grundlagen.
Av 3 § i beställaransvarslagen följer
att de föreslagna bestämmelserna endast gäller
juridiska personer. Grundlagsutskottet påpekar att grundlagens
jämlikhetsbestämmelse i princip endast gäller
individer. Men jämlikhetsbestämmelsen kan trots
allt vara relevant också i bedömningen av bestämmelser
som gäller juridiska personer, inte minst om bestämmelserna
indirekt kan påverka fysiska personers rättsliga
ställning. Den aspekten förlorar i tyng ju lösare
kopplingen är (jfr GrUU 37/2010 rd).
I varje fall måste man i bedömningen av reglering
som gäller juridiska personer starkt väga in grundlagsutskottets
etablerade ståndpunkt att jämlikhetsprincipen
inte kan sätta stränga gränser för
lagstiftarens prövning när lagstiftningen ska
anpassas efter samhällsutvecklingen vid en viss tidpunkt
(jfr t.ex. GrUU 37/2010 rd, GrUU
11/2009 rd och GrUU 59/2002
rd). Men särbehandlingen får inte vara godtycklig
och skillnaderna oskäliga (jfr t.ex. GrUU 37/2010
rd, GrUU 11/2009 rd och GrUU 18/2006
rd).
Regeringen påpekar i propositionsmotiven att den svarta
ekonomin ökat speciellt inom byggbranschen. Den utbredda
svarta ekonomin, företagens nätverkande och de
frekventa underleveranserna inom byggverksamheten motiverar enligt
propositionen en större utredningsskyldighet och högre
påföljdsavgifter för beställaren. Det
här är enligt utskottets mening faktorer som gör
att bestämmelserna om hårdare krav på näringsidkare
inom byggbranschen inte är godtyckliga och att skillnaden
trots den flerfaldigt större försummelseavgiften
inte är oskälig. Bestämmelser som särbehandlar
juridiska personer faller därmed obestridligt inom gränserna
för lagstiftarens normala fria prövningsrätt.
Utskottet vill dock påpeka att svartekonomin inte är byggbranschens
problem allena och att statsrådet därför
bör överväga om motsvarande lagstiftning
kunde utsträckas till andra branscher med stora inslag
av svart ekonomi.
Försummelseavgift
Försummelseavgiften i den föreslagna 9 § i
beställaransvarslagen är en ekonomisk påföljd
av straffkaraktär som utskottet konstitutionellt jämställt
med en straffrättslig påföljd. Enligt
2 § 3 mom. i grundlagen ska de allmänna
grunderna för administrativa påföljder
av detta slag bestämmas i lag, eftersom det innebär
utövning av offentlig makt att påföra
en sådan avgift. Grunderna för en påföljd
och dess belopp samt rättsmedlen måste klart och
exakt fastställas i lag (se GrUU 57/2010
rd och de utlåtanden som nämns där).
De föreslagna bestämmelserna om försummelseavgift
uppfyller i det stora hela dessa krav. Men utskottet har fäst
sig vid 9 § 1 mom. 2 punkten i förslaget som ålägger
beställaren att betala en försummelseavgift, om
beställaren har ingått avtal med en näringsidkare
som har meddelats näringsförbud i enlighet med
lagen om näringsförbud eller med ett företag
vars bolagsman eller styrelseledamot eller vars verkställande
direktör eller någon annan person i därmed
jämförbar ställning har meddelats näringsförbud.
Enligt propositionsmotiven kan det ändå hända
att beställaren inte nödvändigtvis fått
vetskap om näringsförbudet trots att utredningsskyldigheten fullföljts.
Det här kan beror på att det enligt beställaransvarslagen
räcker att handelsregisterutdraget är högst
tre månader gammalt, men också på att
uppgift om näringsförbudet inte gått
från domstolen till näringsförbudsregistret
och därifrån vidare till handelsregistret omedelbart
efter att näringsförbudet trätt i kraft.
Också i det fallet skulle beställaren vara skyldig
att betala försummelseavgift, som enligt den föreslagna
9 a § är förhöjd om det handlar
om byggverksamhet. I sådana fall blir enligt propositionsmotiven jämkningsbestämmelsen
i 9 § 4 mom. i den gällande lagen tillämplig.
Eftersom en sådan situation kan uppstå innebär
det att beställaren tvingas betala försummelseavgift
fastän skyldigheterna följts till punkt och pricka.
Trots möjligheten till jämkning är bestämmelsen
inte till alla delar förenlig med kravet på exakthet
och rättstrygghet i grundlagens 2 § 3
mom. Bestämmelsen behöver därför ses över
så att det klart anges att försummelseavgift överlag
inte kan tas ut, om beställaren av ovan nämnda,
av beställaren oberoende skäl inte fått
vetskap om näringsförbudet.