Motivering
Bestämmelser om underhåll och renhållning
Kommunen kan enligt föreslagna 14 § 1 mom. utfärda
närmare bestämmelser om hur vinterunderhållet,
det övriga underhållet samt renhållningen
av gator och allmänna områden ska skötas
med iakttagande av de lokala förhållandena. Kommunerna
har sedan gammalt haft på den kommunala självstyrelsen
baserad behörighet att utfärda föreskrifter
och tanken var att grundlagsreformen inte väsentligt skulle ändra
detta läge (RP 1/1998 rd, s. 134). I och för
sig är det viktigt att sådana bestämmelser
utfärdas.
Bemyndigandet i 14 § 1 mom. är mycket generellt
utformat i motsats till de föregående lagrummen
med sina detaljerade bestämmelser om underhåll
och renhållning av gator och allmänna områden.
Utskottet har i fråga om kommunala miljöskyddsföreskrifter
godkänt att dessa kan vara något generellare än
vad som krävs av bestämmelser som tangerar de
grundläggande fri- och rättigheterna. Motiveringen
har varit att beslutet om att godkänna dem kan hänskjutas
till en oberoende domstol för prövning (GrUU 11/1999
rd, s. 4/II och GrUU 45/2004
rd, s. 4/I). Det förefaller som om bemyndigandet
måste preciseras för att besvärsrätten
i 18 § 1 mom. ska kunna utnyttjas fullt ut.
Utskottet refererar till ställningstagandet till de
bestämmelser i byggnadsordningen som bygger på markanvändnings-
och bygglagen i ett av sina tidigare utlåtanden. Där
slog utskottet fast att en förteckning över bestämmelser
i princip ska vara uttömmande (GrUU 38/1998
rd, s. 4/II). Samma kritik anfördes
i fråga om miljöskyddsföreskrifter enligt
miljöskyddslagen (GrUU 11/1999 rd,
s. 4), vilket ledde till att det lagstiftades om en i princip uttömmande
förteckning över kommunala miljöskyddsföreskrifter
i 19 § i miljöskyddslagen. Samma gäller
för förteckningen över kommunala avfallshanteringsbestämmelser
i 17 § i avfallslagen.
Det korrekta är, menar utskottet, att det föreslagna
bemyndigandet preciseras.
Avgifter
Kommunen kan med stöd av 14 b § ta ut olika slags
avgifter och godkänna en taxa som innefattar grunderna
för beräkning av dem. För det första
får kommunen årligen hos ägarna till
de tomter som ligger invid gator som upplåtits till allmänt
bruk inom dessa områden ta ut en avgift som motsvarar kostnaderna
för det underhåll och den renhållning
som kommunen åtagit sig att sköta enligt 8 § 1
och 2 mom. samt 13 § 1 mom. För det andra får
kommunen ta ut en avgift som grundar sig på de kostnader
som orsakats kommunen av granskningen av en sådan anmälan som
avses i 14 a § och för övervakning av
arbetet. För det tredje får kommunen för
tillfällig användning av ett område som
arbetsplats på det sätt som avses i 14 a § ta
en skälig avgift som grundar sig på tid, områdets
storlek och på hur centralt beläget området är,
när området avstängs för allmänt
bruk. För det fjärde får kommunen och
polisen hos den vars verksamhet eller försummelse har orsakat
fara ta ut en avgift som motsvarar de särskilda kostnader
som orsakats av avvärjandet av omedelbar fara enligt 16 § 4
mom.
De föreslagna avgiftsbestämmelserna äger konstitutionell
relevans med tanke på grundlagens 81 § om statliga
skatter och avgifter. Vilka krav grundlagen ställer på sättet
att föreskriva om betalningen beror på betalningens
karaktär. Grundlagens 81 § har bestämmelser
om statliga skatter och avgifter. Enligt paragrafen bestäms om
statsskatt genom lag, som ska innehålla bestämmelser
om grunderna för skattskyldigheten och skattens storlek
samt om de skattskyldigas rättsskydd. Bestämmelser
om avgifter samt de allmänna grunderna för storleken
av avgifter för de statliga myndigheternas tjänsteåtgärder, tjänster
och övriga verksamhet utfärdas genom lag. Grundlagens
121 § 3 mom. ger kommunerna beskattningsrätt.
Bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten
och för hur skatten bestäms samt om de skattskyldigas
rättsskydd utfärdas genom lag. Däremot
finns det inte några bestämmelser om kommunala
avgifter i grundlagen. Avgifterna brukar indelas i offentligrättsliga
och privaträttsliga. Utskottet har intagit ståndpunkten
att en offentligrättslig kommunal avgift kan bygga på bestämmelser
i lag, men också ansett det möjligt att de påförs
direkt med stöd av den kommunala självstyrelsen
(GrUU 53/2002 rd, s. 2/II).
Utskottet har av hävd ansett att det typiska för konstitutionella
avgifter är att de är ersättningar eller
vederlag för tjänster från det allmännas
sida. Övriga betalningar till staten är däremot skatter
i konstitutionell bemärkelse. Om det inte finns en motprestation
ska betalningen betraktas som skatt (GrUU 66/2002
rd, s. 3, GrUU 67/2002 rd, s. 3—4 och
GrUU 3/2003 rd, s. 2/I). I bedömningen
av om det finns en motprestation till betalningen eller inte bör
hänsyn tas till bl.a. om betalningen går att specificera,
om den motsvarar kostnaderna och om den är frivillig eller obligatorisk
(GrUU 61/2002 rd, s. 5—6).
Utskottets åsikt har varit att en kommunal avgift i princip
ska motsvara kostnaderna (GrUU 53/2002 rd) men också specificerbarheten
och disposiviteten anses i regel vara avgörande för tolkningen
om det handlar om skatt eller avgift. Utskottet har gjorts sin bedömning
av avgifterna i 14 b § utifrån denna plattform.
Specifikation.
För att en betalning ska kunna betraktas som avgift,
ska det av lag framgå vilka tjänsteåtgärder,
tjänster och varor som kan avgiftsbeläggas eller
vilka typer av prestationer som är avgiftsfria. Grund för
avgifterna är enligt 14 b § underhåll
och renhållning, granskning av anmälan och övervakning
av arbete, tillfällig användning av ett område
samt avvärjande av omedelbar fara i enlighet med vad som
närmare sägs i bestämmelserna. Övervakning
av arbete, som nämns i 14 b § 2 mom., kan inte
anses vara en sådan generell övervakning från
myndigheternas sida att den avgift som tas ut för åtgärden
kan betraktas som skatt (GrUU 67/2002 rd,
s. 3/II och 4/I). Avgifterna uppfyller alltså kravet
på specifikation.
Kostnadstäckning.
Avgifterna enligt 14 b § bygger på lagrum
som föreskriver om avgiftsstorleken. Avgifterna för
de åtgärder som nämns i 1, 2 och 4 mom.,
dvs. underhåll och renhållning, granskning av
anmälan och övervakning av arbete samt avvärjande
av omedelbar fara, fastställs enligt orsaksprincipen. Det
innebär att kommunen bara får ta betalt för
kostnaderna för respektive åtgärder.
Utskottet har emellertid inte krävt att avgifterna till
punkt och pricka ska motsvara kostnaderna. Men å andra
sidan har utskottet påpekat att ju större avgiften
blir jämfört med kostnaderna för att
producera en tjänst, desto närmare ligger det
till hands att betrakta betalningen som en skatt (GrUU
53/2002 rd, s. 2/II). I och med att
orsaksprincipen följts uppfyller avgifterna kravet att
de till storleken motsvarar kostnaderna.
Frågan om tillfällig användning av
ett område måste dock ses mot en annan bakgrund.
Här handlar det inte om att producera tjänster
som läggs till grund för avgiften. Snarare är
det fråga om en engångsbetalning av arrendetyp
och motprestationen är rätten att använda
området. Som grund för avgiften anger lagen den
tid gatan eller det allmänna området används,
hur stort området är och hur centralt beläget
det är. Att som en grund för avgiften beakta hur
centralt området är tillåter enligt propositionsmotiven
lägre enhetsavgifter på perifera eller lugna gator än
i centrala områden. Utskottet har ingenting att invända
mot avgiftsgrunderna. Det skälighetskrav som begränsar
avgiftens storlek kan anses vara förenligt med utskottets
linje att en kommunal avgift inte ovillkorligen behöver
motsvara kostnaderna (GrUU 53/2002 rd,
s. 2/II). Avgiften uppfyller alltså kravet på kostnadstäckning.
Disposivitet.
Om det inte går att avsäga sig betalningsskyldigheten
och skyldigheten gäller i lagen nämnda rättsobjekt,
kan avgiften betraktas som skatt. Betalningens eventuella syfte
spelar ingen roll vid bedömningen av betalningens konstitutionella
natur (GrUU 61/2002 rd, s. 6/I). Avgift
tas inte ut för tillfällig användning
av området, om arbetet hänför sig till
något annat arbete som kommunen utför i anslutning
till byggandet av gatan. Avgift tas inte heller ut för
den tid då området är arbetsplats av
ett sådant oförutsebart skäl som inte
beror på den som ansvarar för arbetet. Ett sådant
skäl kan enligt propositionens motiv vara t.ex. ett fornminne
vars existens man inte känt till och som enligt lag är
skyddat, eller om kommunen kräver att det samtidigt läggs
ner andra ledningar eller anordningar och arbetsplatsen därför
inte kan stängas eller arbetet inte framskrider. Det förefaller
som om avgiften kan undvikas i mycket få fall.
Sett i ett övergripande perspektiv anser utskottet
trots allt att enbart skyldigheten att på ovan angivna
grunder betala de i lagen nämnda avgifterna inte gör
dem till skatter. Avgifterna är klart och tydligt specificerade
i lagen och uppfyller kravet på kostnadstäckning.
Regleringen uppfyller också kravet i grundlagens 81 § att
bestämmelser om kommunala avgifter ska utfärdas
genom lag. Därför är grundlagens 121 § 3 mom.
om kommunal skatt inte tillämplig på avgifterna.
Utskottet har följaktligen ingenting att anmärka
mot avgiftsbestämmelserna. Men det gäller för
statsrådet att hålla ett öga på att
avgifterna inte överskrider kostnadstäckningsnivån, understryker
utskottet.