Motivering
Riksdagens samtycke behövs
Genom det fördrag som regeringen lägger fram för
riksdagen för godkännande inrättas den
europeiska stabilitetsmekanismen ESM. Juridiskt sett är
ESM-fördraget ett internationellt fördrag som är
fast knutet till Europeiska unionen. Syftet är att säkerställa
stabiliteten i hela euroområdet genom att ett internationellt
finansinstitut inrättas där alla euroländer är
medlemmar. ESM är en permanent mekanism för hantering
av skuldkrisen och den är nära knuten till EU:s
samordningsramverk för den ekonomiska politiken.
Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen godkänner riksdagen
fördrag och andra internationella förpliktelser
som innehåller sådana bestämmelser som
hör till området för lagstiftning eller
annars har avsevärd betydelse, eller som enligt grundlagen
av någon annan anledning kräver riksdagens godkännande.
Grundlagsutskottet brukar också utgå från
att riksdagen genom ett explicit beslut ger sitt samtycke till reservationer,
uttalanden och förklaringar som påverkar innehållet i
en internationell förpliktelse för Finland eller förpliktelsens
omfattning i relation till själva fördraget (se
t.ex. GrUU 15/2011 rd, s. 6).
Grundlagsutskottet har behandlat ESM-fördraget ett
flertal gånger så länge det har förberetts
och ansett att det innehåller bestämmelser som
ingår i lagstiftningsområdet och som på grundval
av 3 § 1 mom. och 7 kap. i grundlagen ingår i
riksdagens budgetmakt. I motiven till propositionen redogör
regeringen för bestämmelserna i detalj och på behörigt
sätt. Riksdagens samtycke behövs för
att fördraget ska kunna godkännas.
I motiven till propositionen (s. 39) sägs det att riksdagens
samtycke behövs med stöd av 82 § 2 mom.
i grundlagen för att fullgöra skyldigheten gällande
infordringsbart kapital. Den uppfattningen grundar sig på ett
utlåtande som grundlagsutskottet har lämnat utifrån
fördragsutkastet på engelska (GrUU 1/2012
rd). Skyldigheten visavi infordringsbart kapital avser
dock inte statsborgen eller statsgaranti utan en skyldighet som
i övrigt ingår i riksdagens budgetmakt.
I artikel 35 ingår bestämmelser om immunitet för
ledamöterna i ESM-rådet i deras tjänsteutövning.
Grundlagsutskottet har tidigare påpekat att en finländsk
ministers åtgärder i ESM-rådet eventuellt
inte ingår i ministeransvarigheten enligt 114—116 § i
grundlagen och föreslagit att det för säkerhets
skull kan vara bra att avge en förklaring eller en reservation
(GrUU 25/2011 rd, s. 3). I propositionen
begär regeringen riksdagens samtycke till att Finland avger
en förklaring om att bestämmelsen i artikel 35
om immunitet mot rättsliga förfaranden för
ordföranden, ledamöterna och deras suppelanter
i ESM-rådet inte ska inskränka ministeransvarigheten
enligt Finlands grundlag för den minister som företräder
Finland i ESM-rådet. Förklaringen gäller
ministeransvarighet enligt grundlagen och därför krävs
det samtycke från riksdagen.
Samband med grundlagen
Ekonomiska exponeringar.
I utlåtandena om stabilitetsmekanismen och Europeiska
stabiliseringsfaciliteten (EFSF) har grundlagsutskottet bedömt
Finlands ekonomiska exponeringar i konstitutionellt hänseende.
Finlands ekonomiska exponeringar för att säkerställa
finansiell stabilitet i Europa bör i en konstitutionell
bedömning ses i ett helhetsperspektiv för att
det ska gå att se vilka inskränkningar i riksdagens
budgetmakt de medför. I detta sammanhang måste
man också ställa frågan om exponeringarna
kan riskera finska statens möjligheter att svara för
de skyldigheter den har enligt grundlagen (GrUU 5/2011
rd, s. 4, GrUU 3/2012 rd, s. 2, PeVP 18/2012
vp, 4 §).
I en samlad bedömning av Finlands ekonomiska exponeringar
måste man ta hänsyn till våra exponeringar
i EFSF, de finansiella bidrag som Finland lämnade före
EFSF, Finlands andel i ESM:s kapacitet och frågan hur kapaciteten
i EFSF och ESM ska samordnas. Bedömningen påverkas
också av exponeringsriskerna och eventuella förändringar
i dem, men också av Finlands bidrag till IMF och riskerna
med Europeiska centralbankens stabiliseringsåtgärder (PeVP
18/2012 vp, 4 §). För en samlad bedömning
av exponeringarna och riskerna med dem är det nödvändigt
att regeringen i propositionen om ESM-fördraget redogör
för riksdagen vad som ingår i exponeringarna,
har grundlagsutskottet ansett (GrUU 14/2011 rd).
Precis som utskottet har krävt redogör regeringen
för Finlands ekonomiska exponeringar i hanteringen av skuldkrisen
i euroområdet och riskerna med dem. Finlands andel av grundkapitalet
i ESM är 12,58 miljarder euro och våra ESM-exponeringar
inskränker sig till det beloppet. Av kapitalet är
1,44 miljarder euro inbetalt aktiekapital och 11,14 miljarder euro
infordringsbart aktiekapital. Utskottet har ansett Finlands andel
av grundkapitalet vara mycket stor i relation till bland annat statens årliga
budget. För behandlingsordningen spelar dels det absoluta
beloppet, dels sannolikheten för att riskerna realiseras
en stor roll (GrUU 25/2011 rd,
s. 3). De ekonomiska exponeringarna måste dessutom bedömas
i relation till de offentligrättsliga sammanslutningarnas
skuldbelopp och till frågan om det allmänna kan
svara för sina grundlagsfästa skyldigheter om
riskerna realiseras utifrån det värsta tänkbara
alternativet.
Bedömningen av om riksdagens budgetmakt inskränks
påverkas inte bara av beloppet av de samlade exponeringarna
utan också av vilket inflytande riksdagen har när
exponeringarna ökar (PeVP 18/2012 vp,
4 §). Riksdagens budgetmakt och överlag riksdagens
finansiella makt kräver att riksdagens rätt till
information och inflytande enligt 96 och 97 § i grundlagen
tryggas på behörigt sätt (GrUU
49/2010 rd, s. 4). Beslut om att höja
ESM-kapitalet och om krav på infordringsbart kapital ska
fattas enhälligt i ESM-rådet. I beslutsfattandet
måste den finländska företrädaren
ta hänsyn till kraven i 96 och 97 § i grundlagen.
I sista hand är det riksdagen som i budgetförfarandet
beslutar hur stor del av kapitalet Finland kommer att stå för
(GrUU 25/2011 rd, s. 3). Utskottet påpekar
att riksdagens faktiska beslutanderätt de facto minskar
av att ESM-rådets beslut är internationellt rättsligt
förpliktande.
Med hänvisning till regeringens samlade bedömning
av de ekonomiska exponeringarna och riskerna med dem anser utskottet
att inskränkningen av riksdagens budgetmakt inte är
så omfattande att propositionen skulle behöva
behandlas i kvalificerad lagstiftningsordning. Vid en bedömning
av inskränkningen i riksdagens finansmakt måste
man beakta att beslut som innebär att Finlands exponeringar ökar
ska fattas enhälligt i ESM-rådet och vilka möjligheter
riksdagen har att påverka Finlands ståndpunkt.
I nuläget äventyras inte statens möjligheter
att uppfylla sina grundlagsfästa skyldigheter av de ekonomiska
exponeringarna, enligt vad utskottet har erfarit.
Nödförfarande.
Enligt artiklarna 4 och 5 ska ESM-rådet fatta beslut
om stabilitetsstöd enligt nödförfarandet
och med kvalificerad majoritet. Nödförfarandet
tillämpas efter att Europeiska kommissionen och Europeiska
centralbanken har konstaterat att det skulle äventyra ekonomin och
den finansiella hållbarheten i euroområdet om
inget beslut om att bevilja och ge brådskande finansiellt
stöd enligt artiklarna 13—18 fattas.
I sin bedömning av utkastet till fördrag framhöll
utskottet att det handlar om en exceptionell beslutsmekanism för
ESM-rådet och att villkoren för att tillämpa
den anges mycket exakt i fördraget. När nödförfarandet
tillämpas måste medel för att täcka
riskerna med stödet flyttas över från
reservfonden eller det inbetalda kapitalet. Det betyder att ESM
samtidigt som det fattar ett beslut med kvalificerad majoritet räknar
med att beslutet kan medföra förluster. Fördragsbestämmelserna
undanröjer entydigt möjligheten att med kvalificerad
majoritet höja det högsta beloppet för
medlemsstaternas finansiella exponeringar i och med att de beslut
som får fattas i nödförfarande bara får
gälla finansiellt stöd enligt artiklarna 13—18
(GrUU 25/2011 rd, s. 2).Möjligheten
att skydda sig mot riskerna med nödförfarandet
genom en särskild nödfond begränsar ytterligare
Finlands exponeringar i lägen då vi hade röstat
emot finansiellt stöd. Bestämmelserna om nödfonden
spelar också en roll för att säkerställa
riksdagens budgetmakt eftersom stabilitetsmekanismen kan innefatta
exceptionellt stora finansiella exponeringar. Grundlagsutskottet
har tidigare ansett att fördragsbestämmelserna
om beslutsmekanismen inte utgör något problem
med avseende på Finlands suveränitet eller riksdagens
budgetmakt (GrUU 25/2011 rd, s. 2—3).
Överföring av befogenheter.
Enligt fördraget ska ESM-rådet fatta enhälliga
beslut om anslutning av nya medlemmar, beslut om anslutning, uppdateringar
i ECB:s fördelningsnyckel som tillämpas när
ESM:s kapital tecknas och om anpassning av fördraget i
dessa fall.
Enligt 94 § 2 mom. och 95 § 2 mom. i grundlagen
ska riksdagen fatta beslutet med två tredjedelars majoritet
om det innebär att behörighet som är
betydande för Finlands suveränitet överförs
till Europeiska unionen eller till en internationell organisation
eller institution. I en ändring som har trätt
i kraft i år har paragraferna kompletterats med grundlagsutskottets
tolkningspraxis av suveränitet enligt 1 § i grundlagen.
I bedömningen av vilken roll överföring
av behörighet spelar för suveräniteten
har utskottet fäst avseende vid begränsningen
i sak och tilllämpningsområdet (GrUU
38/2001 rd, GrUU 51/2001 rd)
samt avtalsbestämmelsernas karaktär, syfte och
materiella betydelse överlag (GrUU 61/2002
rd, GrUU 7/2003 rd, GrUU 6/2004
rd och GrUU 19/2010 rd). Internationella
förpliktelser som är vanliga i dagens internationella
samverkan mellan stater och som bara i obetydlig omfattning påverkar
statens suveränitet spelar i och för sig ingen
större roll med avseende på 1 § 1 mom.
i grundlagen. Utifrån detta anser utskottet att fördragsbestämmelserna
inte inbegriper den typen av överföring av befogenhet
att ändra fördraget till ESM-rådet som är
betydande med hänsyn till Finlands suveränitet.
Behandlingsordning
Följaktligen innebär fördragsbestämmelserna ingen överföring
av befogenheter till Europeiska unionen eller till internationella
organisationer eller institutioner som är betydande med hänsyn
till grundlagen eller Finlands suveränitet i den mening
som 94 § 2 mom. eller 95 § 2 mom. i grundlagen
avser. Beslutet om att godkänna fördraget kan
därför fattas med enkel majoritet och förslaget
till ikraftträdandelag behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Statsrådets utredning E 47/2012 rd - Förvaltningen
av och beslutsfattandet inom Europeiska stabilitetsmekanismen
Stadgarna för ESM, arbetsordningen för ESM-rådet
och arbetsordningen för styrelsen kompletterar själva
fördraget. Stadgarna och arbetsordningarna innehåller
närmare bestämmelser om förvaltningen
och beslutsmekanismen i ESM.
Ovan understryker utskottet att riksdagens rätt till
information och inflytande enligt 96 och 97 § i grundlagen
spelar en viktig roll för att säkerställa
riksdagens budget- och finansmakt. Utskottet håller med
regeringen om att bestämmelserna för att precisera
förvaltningen och beslutsmekanismen i ESM måste
tillåta dels att riksdagen blir informerad vid rätt
tidpunkt och i tillräckligt stor omfattning, dels att riksdagen är med
och utformar Finlands ståndpunkt.