Motivering
Utgångspunkten för den konstitutionella bedömningen
Propositionen syftar till att med beaktande av personuppgifts-
och offentlighetslagstiftningen revidera bestämmelserna
om erhållande och utlämnande av uppgifter i de
förmånslagar som Folkpensionsanstalten verkställer
samt att förenhetliga regleringen. I propositionen understryks att
det med tanke på sökandens rättsskydd är
viktigt att förmånen erhålls snabbt och
detta underlättas om Folkpensionsanstalten kan utnyttja
alla nödvändiga uppgifter som den förfogar över
när förmånsfrågor skall avgöras.
Propositionen har också som mål att Folkpensionsanstalten
för att förhindra missbruk av och brott mot socialskyddet
skall kunna lämna ut uppgifter för utredning av
missbruk och brott samt för väckande av åtal för
brott. Till följd av 10 § 1 mom. grundlagen har
propositionen konstitutionell betydelse.
Enligt 10 § 1 mom. grundlagen är vars och
ens privatliv tryggat. Enligt detta lagrum skall dessutom närmare
bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas
genom lag. Grundlagens hänvisning till att skyddet för
personuppgifter skall ordnas genom lag förutsätter
i enlighet med syftet med revideringen av de grundläggande
fri- och rättigheterna (GrUB 25/1994
rd, s. 6/II) att lagstiftaren bestämmer
om den berörda rättigheten men att detaljerna
i regleringen är beroende av lagstiftarens prövning.
En sådan bestämmelse om de grundläggande
fri- och rättigheterna binder lagstiftarens prövningsrätt
visavi innehållet i mindre grad än en bestämmelse
med ett sådant regleringsförbehåll där
den grundläggande fri- och rättigheten konstateras
föreligga i enlighet med vad som bestäms i lag.
Lagstiftarens spelrum begränsas dock av att skyddet för
personuppgifter utgör en del av skyddet för privatlivet
i samma moment (se GrUU 25/1998 rd,
s. 2/I). Det är alltså fråga
om att lagstiftaren skall trygga denna rättighet på ett
sätt som kan anses godtagbart med hänsyn till
de grundläggande fri- och rättigheterna.
Lagstiftaren är i sin prövning bunden av att det
med tanke på skyddet för personuppgifter i enlighet
med utskottets tolkningspraxis vid en registrering är viktigt
att reglera åtminstone registreringens syfte, innehållet
i de registrerade personuppgifterna, tillåtna användningsändamål,
inbegripet uppgifternas tillförlitlighet och bevaringstiden
för uppgifterna i personregistren samt den registrerades
rättsskydd. Regleringen av dessa faktorer på lagnivå skall
dessutom vara omfattande och detaljerad (GrUU 25/1998
rd, 2/II). Utskottet har sedermera konstaterat
att kravet på bestämmelse i lag också omspänner möjligheten
att överlåta uppgifter via en teknisk anslutning
(GrUU 12/2002 rd, s. 5). Dessa synpunkter äger
tillämpning även på en bredare reglering
av användningen av personuppgifter.
Regleringen av erhållande och utlämnande av uppgifter
i gällande lagstiftning som kommit till genom grundlagsutskottets
medverkan är till sin exakthet i princip av två slag. Å ena
sidan förekommer en reglering, där strävan
varit att i lagen inta en uttömmande förteckning över
det avsedda uppgiftsinnehållet (exempelvis 29, 41 och 42 § i
lagen om gränsbevakningsväsendet — GrUU
17/1998 rd), å andra sidan förekommer sådan
reglering, där uppgiftsinnehållet inte på samma
sätt räknas upp (exempelvis 17, 18 och 20 § i
lagen om klientens ställning och rättigheter inom
socialvården — GrUU 7/2000 rd och GrUU
7a/2000 rd). I förstnämnda
fall kan en myndighets rätt att få och möjlighet
att lämna ut uppgifter anknyta till "behövliga
uppgifter" för visst syfte medan det i regleringen i sist
nämnda fall ingår ett krav på att "uppgifterna är
nödvändiga" för visst syfte.
Utskottet menar att regleringen i t.ex. 46 j § i det
första lagförslaget är viktig med tanke
på skyddet för personuppgifter. Enligt nämnda
paragraf skall pensionssökanden på förhand
informeras om varifrån uppgifter om honom eller henne kan
skaffas och till vilka instanser de kan utlämnas för
beslutsfattande. Det är dock uppenbart att ett utlämnande
av uppgifter från Folkpensionsanstalten i enlighet med
förslagen inte kommer i fråga enbart för
beslutsfattande. Om så är fallet är det
på sin plats att stryka denna avgränsning från
berörda paragrafer. Å andra sidan är
det viktigt för den enskilde att han underrättas
om för vilka ändamål uppgifterna kan
användas. Enligt motiveringen skall pensionssökanden
informeras bland annat i broschyrer om förmånerna.
I sig finns ingenting att anmärka mot detta, men det är
skäl att precisera texten i paragrafen med uttrycket att
sökanden informeras "på lämpligt sätt
på förhand".
Folkpensionsanstaltens rätt att få sekretessbelagda
uppgifter
Allmänt.
Folkpensionsanstaltens rätt att utan hinder av sekretessbestämmelserna
få uppgifter regleras i 46 a, 46 b och 46 d § i
det första lagförslaget. I 46 c § föreskrivs
om andras skyldighet att tillställa Folkpensionsanstalten
vissa uppgifter.
Då rätten att erhålla uppgifter går
före sekretessbestämmelserna är det i
sista hand fråga om att den myndighet som har rätt
till uppgifter genom sina egna behov åsidosätter
de grunder och intressen som skyddas med hjälp av den sekretess
som gäller myndigheten som innehar uppgifterna. Ju allmännare
regleringen om rätt att erhålla uppgifter är,
desto större är risken att dylika intressen mycket
automatiskt kan åsidosättas. Ju fullständigare
rätten att erhålla uppgifter kopplas till faktiska
villkor i bestämmelserna, desto sannolikare är
det att en enskild begäran om uppgifter måste
motiveras i praktiken (se 13 § 2 mom. i lagen
om offentlighet i myndigheternas verksamhet). Också den
som lämnar uppgifter har då möjlighet
att bedöma begäran ut-ifrån de lagliga
förutsättningarna för ett utlämnande.
Den som lämnar uppgifter kan genom att de facto vägra
lämna uppgifter få till stånd en situation
där skyldigheten att lämna uppgifter, dvs. tolkningen
av bestämmelsen, måste prövas av en utomstående
myndighet. Denna möjlighet är viktig då det
gäller att sammanjämka tillgången till
information och sekretessintressena (jämför GrUU
7/2000 rd, s. 4/I och GrUU
7a/2000 rd, s. 3).
46 a och 46 c § i folkpensionslagen.
Den föreslagna 46 a § gäller de uppgifter
som behövs för att fastställa vissa förmåner.
Folkpensionsanstalten får i dag dessa uppgifter i form
av s.k. massutlämnande redan före den egentliga
handläggningen, dvs. oberoende av kundförhållandet.
Uppgiftsgivarna och de uppgifter som skall utlämnas har
specificerats tillräckligt noggrant i förslaget.
Det samma gäller bestämmelserna i 46 c § om
olika enheters skyldighet att tillställa Folkpensionsanstalten
uppgifter. De uppgifter som avses i dessa paragrafer är
helt grundläggande för olika förmånsbeslut
och då de används i dessa sammanhang är
de därför inte särskilt känsliga
med tanke på skyddet för privatlivet.
46 b § i folkpensionslagen.
Utskottet har fäst uppmärksamhet vid omfattningen
av den i 46 b § föreskrivna rätten att
erhålla uppgifter. Enligt 1 mom. har Folkpensionsanstalten
(och besvärsinstansen) rätt att få uppgifter
bland annat av alla statliga och kommunala myndigheter samt av andra
offentligrättsliga samfund. Rätten att få uppgifter
utsträcks till ett omfattande myndighetsfält och även
andra instanser. En viss obestämdhet i regleringen som
en dylik omspänning medför är inte helt
adekvat när det gäller de grundläggande
fri- och rättigheterna. Därför är det
på sin plats att precisera regleringen.
Folkpensionsanstaltens rätt att få uppgifter täcker
de upplysningar som är nödvändiga för avgörandet
av ett ärende eller som annars skall beaktas vid verkställigheten
av uppgifter som föreskrivs i folkpensionslagen, i överenskommelser
om social trygghet som är bindande för Finland
eller i andra internationella författningar. Enligt 2 mom.
utsträcks rätten att erhålla uppgifter även
till nödvändiga uppgifter ur journalhandlingarna
för den som söker en förmån
samt uppgifter om hans eller hennes rehabilitering, hälsotillstånd,
vård samt arbetsförmåga.
Den föreslagna regleringen motsvarar grundlagsutskottets
tidigare praxis till den del rätten att få uppgifter
enligt 1 mom. begränsas till sådana uppgifter
som är nödvändiga för att avgöra ett ärende
(GrUU 7/2000 rd, s. 4/I och GrUU 7a/2000
rd, s. 2/II). I propositionen blir dock regleringen
väsentligt inexaktare än i 20 § 1 mom.
lagen om klientens ställning och rättigheter inom
socialvården. Nämnda begränsning förekommer
inte alls i den senare delen av den föreslagna regleringen,
eftersom där föreskrivs att rätten att
erhålla upplysningar gäller upplysningar som annars
skall beaktas i verkställigheten av viss uppgift. I ett
dylikt mycket vagt och till omfattningen brett regleringssammanhang är det
enligt utskottet speciellt viktigt att rätten att få uppgifter
inte verbalt utsträcks separat. Utskottet anser därför
att ett villkor för behandling i vanlig lagstiftningsordning är
att rätten att få uppgifter även till
denna del endast gäller nödvändiga upplysningar. — Samma
anmärkning gäller 16 § 2 mom. i det 13:e
lagförslaget, 68 § 1 mom. i det 15:e lagförslaget,
9 § 1 mom. i det 16:e lagförslaget och 34 § 1
mom. i det 17:e lagförslaget.
I paragrafens 2 mom. eftersträvas en utvidgning av
kretsen av uppgiftslämnare. Detta bör uttryckas
exaktare i lagtexten genom att bestämmelserna i 2 mom.
binds till den ändamålsreglering som framgår
av 1 mom. Det innebär att uppgifterna bör vara
nödvändiga för avgörande av ett ärende.
När det gäller de i momentet avsedda hälsovårdsuppgifterna
bör utgångspunkten vara att den enskilde själv
levererar dem eller så är utlämnandet
av dem beroende av hans eller hennes samtycke (i fråga
om journalhandlingar jfr 13 § i lagen om patientens ställning
och rättigheter). Regleringen bör omformuleras
i enlighet med detta. — Samma anmärkningar gäller
68 § 2 mom. i det 15:e lagförslaget, 9 § 2
mom. i det 16:e lagförslaget och 34 § 2 mom. i
det 17:e lagförslaget.
46 d § i folkpensionslagen.
Paragrafen gäller bland annat rätten att få uppgifter
ur journalhandlingar och uppgifter om hälsotillståndet
för den som får vård. Rätten
har begränsats att gälla uppgifter som är
nödvändiga för avgörandet av ärendet,
varför förslaget till denna del trots sin allmänna
karaktär är oklanderligt från konstitutionell
synpunkt. Förslaget bör dock korrigeras till den
del det kopplas till i 42 a § avsedda förhandlingar
och berör Folkpensionsanstaltens rätt vid dylika
förhandlingar. Det finns nämligen inga föreskrifter
om förhandlingar i det lagrum som hänvisningen
gäller. — En motsvarande anmärkning gäller
68 § 3 mom. i det 15:e lagförslaget och i 9 § 3
mom. i det 16:e lagförslaget.
Erhållande av uppgifter av penninginstitut.
Enligt flera av lagförslagen i propositionen har Folkpensionsanstalten
(och besvärsinstansen) utan hinder av sekretessbestämmelserna
och oberoende av personens samtycke rätt att av penninginstitut
få sådana uppgifter som är nödvändiga
för avgörandet av ett ärende. Detta innebär att
banksekretessen bryts när det gäller den som söker
eller får en förmån. Utskottet har inte
ansett att banksekretessen är en faktor som hör
till kärnan i det som avses med privatlivet (GrUU 7/2000
rd, s. 4/I).
Ett villkor för att upplysningar skall erhållas är
att tillräckliga uppgifter och utredningar inte kan fås
på annat sätt och att det finns motiverad anledning
att misstänka att den som sökt eller fått
en förmån har lämnat otillräckliga
eller otillförlitliga uppgifter. — Dylika bestämmelser finns
i 38 § 3 punkten i det 2:a lagförslaget, 13 a § 3
punkten i det 3:e lagförslaget, 25 § 2 mom. i
det 8:e lagförslaget, 22 a § 2
mom. i det 9:e lagförslaget och 23 a § 2 mom.
i det 12:e lagförslaget. I 34 § 3 mom. i det 17:e
lagförslaget gäller Folkpensionsanstaltens rätt
till uppgifter som är nödvändiga för
fastställandet av rehabiliteringspenning som skall samordnas
enligt 18 § 2 mom. i lagen.
En motsvarande reglering om villkoren för erhållande
av uppgifter ingår i 20 § 2 mom. i lagen om klientens
ställning och rättigheter inom socialvården
som stiftats i samverkan med grundlagsutskottet (GrUU 7/2000
rd, s. 4/I och GrUU 7a/2000
rd, s. 3/II). De föreslagna regleringarna motsvarar
nämnda lag även till den del att begäran
skall framföras skriftligen och innan begäran
framförs skall sökanden eller mottagaren underrättas
om detta. Utskottet anser därför att förenämnda
förslag inte inverkar på behandlingsordningen
för i frågavarande lagförslag. Det är
dock nödvändigt att formulera bestämmelserna
så att det exaktare än vad som föreslås framgår
vems depositionsuppgifter det är fråga om. Utskottet
har dessutom fäst uppmärksamhet vid att förslagen
skiljer sig i viss mån från lagen om klienter
inom socialvården, eftersom där förutsätts
att också de uppgifter och utredningar som erhålls
av penninginstituten är sådana "som i väsentlig
grad inverkar på en klientrelation inom socialvården".
Enligt utskottet är det skäl att komplettera de
föreslagna bestämmelserna med ett motsvarande
villkor.
Utlämnande av uppgifter
Folkpensionsanstaltens rätt att utlämna uppgifter
utan hinder av sekretessbestämmelserna regleras i 46 e,
46 g och 46 i § samt 79 § 3 mom. i det första
lagförslaget. På grund av 46 e § 2 punkten
påpekar utskottet på att det enligt ordalydelsen
förefaller att vara möjligt att utlämna uppgifter även
till en sådan stat med vilken Finland ingått överenskommelse
om social trygghet, men som enligt datasekretessdirektivet är
ett i direktivet avsett tredje land. På grund av artikel
25 i direktivet är ett villkor för överföring
av personuppgifter att i frågavarande tredje land garanterar
en adekvat skyddsnivå (se även 5 kap. i personuppgiftslagen).
Kravet på en miniminivå följer även
av 10 § 1 mom. i grundlagen som gäller skydd för
personuppgifter. Av dessa orsaker bör förslaget
tolkas så att Folkpensionsanstalten inte har rätt
att utlämna uppgifter ifall miniminivåkravet inte
uppfylls. Det mest ändamålsenliga är
att precisera ordalydelsen i bestämmelsen.
Enligt 46 i § i folkpensionslagen får Folkpensionsanstalten
på eget initiativ utlämna vissa andra uppgifter än
uppgifter om hälsotillståndet om de är
nödvändiga för enskild utredning av brott
mot bestämmelserna om social trygghet och missbruk av socialskyddet
eller för väckande av åtal. Syftet med
denna reglering är klart godtagbar. Med tanke på enhetligheten
i olika regleringar är det dock skäl att fästa
uppmärksamhet på att i 18 § 1 mom. i
lagen om klientens ställning och rättigheter inom
socialvården förutsätter motsvarande
utlämnande av uppgifter grundad anledning att misstänka
oegentligheter.
Med avseende på regleringens exakthet bör observeras
att uppgifter kan lämnas ut till myndighet som avses i
4 § 1 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet.
Det myndighetsbegrepp som på så sätt
uppkommer är trots det krav på nödvändighet
som utlämnande av uppgifter förutsätter
onödigt omfattande jämfört med regleringens
syfte. Det är enligt utskottet nödvändigt
att precisera kretsen av myndigheter som erhåller uppgifter.
Enligt motiveringarna till propositionen gör regleringen
det möjligt att sammanslå uppgifterna med registeruppgifter
om förmånstagarna inom andra socialskyddssystem
för att förebygga och utreda missbruk. På detta
sätt eftersträvas klarhet i om exempelvis överlappande
förmåner betalas. Med beaktande av skälen
till att uppgifter utlämnas är samkörningen
av uppgifter en anmärkningsvärd åtgärd
med tanke på skyddet för privatlivet. Enbart ett
omnämnda i motiveringen är därför
ingen tillräcklig grund för samkörning,
utan föreskrifter därom bör intas i lagen.
Samma anmärkningar gäller 25 c § i
det 8:e lagförslaget, 22 c § i det 9:e lagförslaget,
43 a § i det 10:e lagförslaget, 24 b § i
det 12:e lagförslaget, 68 d § i
det 15:e lagförslaget och 35 b § i det 17:e lagförslaget.
I propositionen utreds inte separat om de myndigheter och övriga
enheter samt personer till vilka Folkpensionsanstalten utlämnar
uppgifter omfattas av den sekretessplikt som föreskrivs
i de olika lagarna. Frågan bör säkerställas i
den fortsatta behandlingen av propositionen (se särskilt
41 c § i det 10:e lagförslaget).
Övriga faktorer
Teknisk anslutning.
I flera av lagförslagen i propositionen föreslås
Folkpensionsanstalten få rätt att öppna
en teknisk anslutning till sådana sekretessbelagda uppgifter
i sina register som anstalten enligt de föreslagna bestämmelserna
har rätt att utlämna till andra. Propositionen
gäller även Folkpensionsanstaltens rätt
att få uppgifter med hjälp av en sådan
anslutning. Med hjälp av teknisk anslutning får
sekretessbelagda uppgifter sökas utan berörda
persons samtycke.
Med stöd av exempelvis 46 h § 3 mom. i det första
lagförslaget skall mottagaren innan den tekniska anslutningen öppnas
lägga fram en utredning om att uppgifterna skyddas på behörigt sätt.
Det är nödvändigt att uppställa
detta krav (GrUU 12/2002 rd, s. 5/II)
bland annat för att den registeransvarige kan handla i
enlighet med sina på 32 § i personuppgiftslagen
baserade skyldigheter (se även 13 § 2 mom. och
18 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet).
En sådan reglering avslöjar dock samtidigt att
en påfallande del av de frågor som anknyter till
erhållande och utlämnande av uppgifter, inklusive
i sista hand tolkningen av de bakomliggande bestämmelserna,
i betydande grad blir beroende av praxis mellan parterna. Det är
till exempel fråga om på vilket sätt
omständigheter som enligt lagen faller utanför
rätten att erhålla uppgifter de facto hemlighålls
vid den tekniska anslutningen samt hur det i lagen eventuellt föreskrivna
nödvändighetskriteriet eller andra kriterier i
enskilda fall konstateras. Ansvarsfrågorna kan också vara
problematiska.
Den ovan skisserade situationen är på grund av ärendets
anknytning till de grundläggande fri- och rättigheterna
inte helt acceptabel med tanke på kravet om att regleringen
skall ske på lagnivå. Denna faktor får ökad
betydelse av att en teknisk anslutning möjliggör
en mycket snabb och omfattande överföring av personuppgifter.
Bestämmelsernas vanligen ganska allmänna karaktär
kan dessutom vara ägnad att försvaga genomförandet
av skyddet av personuppgifter. Problemet berör flera förvaltningssektorer,
men det vore dock på sin plats att social- och hälsovårdsutskottet
i detta sammanhang uppmärksamgör regeringen härpå.
Bemyndigande att ge förordning.
Bemyndigandet att utfärda förordning enligt
35 § 1 mom. i folkpensionslagen ansluter sig inte till
sökandens i folkpensionslagen reglerade skyldighet att lämna
vissa uppgifter i sin ansökan. Bestämmelserna
i 17 § 2 mom. i lagen om förvaltningsförfarande
kan dock uppfattas som dylik reglering i lag. Utskottet föreslår
dock att man överväger att i 35 § 1 mom.
föreskriva om sökandens primära skyldigheter,
varvid bemyndigandet att ge förordning kan formuleras så att
det gäller utfärdande av närmare bestämmelser.
Det är likaså skäl att avfatta 4 § 3 mom.
i det 16:e lagförslaget så att för det
första framgår skyldigheten att göra upp
en plan nämns och för det andra bemyndigandet
att genom förordning av statsrådet utfärda
närmare bestämmelser om planens innehåll.
Enskilda personers anmälningsskyldighet.
Förslag om detta ingår i 41 § i det
10:e lagförslaget och i 23 § i det 12:e lagförslaget.
Det finns ingenting att anmärka mot innehållet
i dem, om även föregående punkt avses
innebära att anmälningsskyldigheten å ena
sidan gäller studerande som ansöker om förmån
och å andra sidan ändringar som inverkar på en
redan beviljad förmån. Det är dock nödvändigt
att precisera formuleringen i 41 §.
Muntlig förhandling.
32 a § i det 10:e lagförslaget och 54 b § i
det 15:e lagförslaget gäller muntlig förhandling
inom stängda dörrar i besvärsnämnden
för studiestöd samt i prövningsnämnden
och socialförsäkringsnämnden. Grundläggande,
till 37 § i förvaltningsprocesslagen hänvisande
bestämmelser om muntlig förhandling i dessa organ
ingår redan i berörda lagar. Av skäl som
beror på 21 § 2 mom. i grundlagen (se GrUU
35/2001 rd, s. 2) förordar utskottet
att förslagen utformas exempelvis på följande
sätt, som bättre uttrycker handläggningens
offentlighet som ett element i en rättvis rättegång:
"På muntlig förhandling tillämpas lagen
om offentlighet vid rättegång (945/1984).
Muntlig förhandling skall ske inom stängda dörrar
i ärenden som är sekretessbelagda eller som besvärsnämnden
för studiestöd/prövningsnämnden
eller socialförsäkringsnämnden bestämmer
att skall behandlas inom stängda dörrar emedan
offentlig handläggning kunde medföra särskild
olägenhet för en part." Med tanke på systematiken är
det mest ändamålsenligt att foga bestämmelserna som
ett nytt 5 mom. till 32 § i lagen om studiestöd
samt som ett nytt 4 mom. till 52 § och som ett nytt 4 mom.
till 54 § i sjukförsäkringslagen.
Besvärsförbud.
I 8 § 4 mom. i det 16:e lagförslaget ingår
ett besvärsförbud. Med beaktande av att de avsedda
besluten är beroende av prövning finns det ingenting
att anmärka mot detta utifrån 21 § 1
mom. i grundlagen. I skenet av den legalitetsprincip som uttrycks
i 2 § 3 mom. i grundlagen är det dock betänkligt
att en myndighets beslutsfattande, även om beslutet blir
beroende av prövning eller ett anslags tillräcklighet,
inte på något sätt binds vid bestämmelser.
I och med en dylik reglering bör frågan om besvärsförbudet är
befogat också bedömas utifrån bestämmelsen
i 21 § 2 mom. i grundlagen, enligt vilken rätten
att söka ändring skall tryggas genom lag (se GrUU 32/2000
rd, s. 3/I).