Motivering

Utgångspunkten för den konstitutionella bedömningen

Propositionen syftar till att med beaktande av personuppgifts- och offentlighetslagstiftningen revidera bestämmelserna om erhållande och utlämnande av uppgifter i de förmånslagar som Folkpensionsanstalten verkställer samt att förenhetliga regleringen. I propositionen understryks att det med tanke på sökandens rättsskydd är viktigt att förmånen erhålls snabbt och detta underlättas om Folkpensionsanstalten kan utnyttja alla nödvändiga uppgifter som den förfogar över när förmånsfrågor skall avgöras. Propositionen har också som mål att Folkpensionsanstalten för att förhindra missbruk av och brott mot socialskyddet skall kunna lämna ut uppgifter för utredning av missbruk och brott samt för väckande av åtal för brott. Till följd av 10 § 1 mom. grundlagen har propositionen konstitutionell betydelse.

Enligt 10 § 1 mom. grundlagen är vars och ens privatliv tryggat. Enligt detta lagrum skall dessutom närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Grundlagens hänvisning till att skyddet för personuppgifter skall ordnas genom lag förutsätter i enlighet med syftet med revideringen av de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUB 25/1994 rd, s. 6/II) att lagstiftaren bestämmer om den berörda rättigheten men att detaljerna i regleringen är beroende av lagstiftarens prövning. En sådan bestämmelse om de grundläggande fri- och rättigheterna binder lagstiftarens prövningsrätt visavi innehållet i mindre grad än en bestämmelse med ett sådant regleringsförbehåll där den grundläggande fri- och rättigheten konstateras föreligga i enlighet med vad som bestäms i lag. Lagstiftarens spelrum begränsas dock av att skyddet för personuppgifter utgör en del av skyddet för privatlivet i samma moment (se GrUU 25/1998 rd, s. 2/I). Det är alltså fråga om att lagstiftaren skall trygga denna rättighet på ett sätt som kan anses godtagbart med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna.

Lagstiftaren är i sin prövning bunden av att det med tanke på skyddet för personuppgifter i enlighet med utskottets tolkningspraxis vid en registrering är viktigt att reglera åtminstone registreringens syfte, innehållet i de registrerade personuppgifterna, tillåtna användningsändamål, inbegripet uppgifternas tillförlitlighet och bevaringstiden för uppgifterna i personregistren samt den registrerades rättsskydd. Regleringen av dessa faktorer på lagnivå skall dessutom vara omfattande och detaljerad (GrUU 25/1998 rd, 2/II). Utskottet har sedermera konstaterat att kravet på bestämmelse i lag också omspänner möjligheten att överlåta uppgifter via en teknisk anslutning (GrUU 12/2002 rd, s. 5). Dessa synpunkter äger tillämpning även på en bredare reglering av användningen av personuppgifter.

Regleringen av erhållande och utlämnande av uppgifter i gällande lagstiftning som kommit till genom grundlagsutskottets medverkan är till sin exakthet i princip av två slag. Å ena sidan förekommer en reglering, där strävan varit att i lagen inta en uttömmande förteckning över det avsedda uppgiftsinnehållet (exempelvis 29, 41 och 42 § i lagen om gränsbevakningsväsendet — GrUU 17/1998 rd), å andra sidan förekommer sådan reglering, där uppgiftsinnehållet inte på samma sätt räknas upp (exempelvis 17, 18 och 20 § i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården — GrUU 7/2000 rd och GrUU 7a/2000 rd). I förstnämnda fall kan en myndighets rätt att få och möjlighet att lämna ut uppgifter anknyta till "behövliga uppgifter" för visst syfte medan det i regleringen i sist nämnda fall ingår ett krav på att "uppgifterna är nödvändiga" för visst syfte.

Utskottet menar att regleringen i t.ex. 46 j § i det första lagförslaget är viktig med tanke på skyddet för personuppgifter. Enligt nämnda paragraf skall pensionssökanden på förhand informeras om varifrån uppgifter om honom eller henne kan skaffas och till vilka instanser de kan utlämnas för beslutsfattande. Det är dock uppenbart att ett utlämnande av uppgifter från Folkpensionsanstalten i enlighet med förslagen inte kommer i fråga enbart för beslutsfattande. Om så är fallet är det på sin plats att stryka denna avgränsning från berörda paragrafer. Å andra sidan är det viktigt för den enskilde att han underrättas om för vilka ändamål uppgifterna kan användas. Enligt motiveringen skall pensionssökanden informeras bland annat i broschyrer om förmånerna. I sig finns ingenting att anmärka mot detta, men det är skäl att precisera texten i paragrafen med uttrycket att sökanden informeras "på lämpligt sätt på förhand".

Folkpensionsanstaltens rätt att få sekretessbelagda uppgifter

Allmänt.

Folkpensionsanstaltens rätt att utan hinder av sekretessbestämmelserna få uppgifter regleras i 46 a, 46 b och 46 d § i det första lagförslaget. I 46 c § föreskrivs om andras skyldighet att tillställa Folkpensionsanstalten vissa uppgifter.

Då rätten att erhålla uppgifter går före sekretessbestämmelserna är det i sista hand fråga om att den myndighet som har rätt till uppgifter genom sina egna behov åsidosätter de grunder och intressen som skyddas med hjälp av den sekretess som gäller myndigheten som innehar uppgifterna. Ju allmännare regleringen om rätt att erhålla uppgifter är, desto större är risken att dylika intressen mycket automatiskt kan åsidosättas. Ju fullständigare rätten att erhålla uppgifter kopplas till faktiska villkor i bestämmelserna, desto sannolikare är det att en enskild begäran om uppgifter måste motiveras i praktiken (se 13 § 2 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet). Också den som lämnar uppgifter har då möjlighet att bedöma begäran ut-ifrån de lagliga förutsättningarna för ett utlämnande. Den som lämnar uppgifter kan genom att de facto vägra lämna uppgifter få till stånd en situation där skyldigheten att lämna uppgifter, dvs. tolkningen av bestämmelsen, måste prövas av en utomstående myndighet. Denna möjlighet är viktig då det gäller att sammanjämka tillgången till information och sekretessintressena (jämför GrUU 7/2000 rd, s. 4/I och GrUU 7a/2000 rd, s. 3).

46 a och 46 c § i folkpensionslagen.

Den föreslagna 46 a § gäller de uppgifter som behövs för att fastställa vissa förmåner. Folkpensionsanstalten får i dag dessa uppgifter i form av s.k. massutlämnande redan före den egentliga handläggningen, dvs. oberoende av kundförhållandet. Uppgiftsgivarna och de uppgifter som skall utlämnas har specificerats tillräckligt noggrant i förslaget. Det samma gäller bestämmelserna i 46 c § om olika enheters skyldighet att tillställa Folkpensionsanstalten uppgifter. De uppgifter som avses i dessa paragrafer är helt grundläggande för olika förmånsbeslut och då de används i dessa sammanhang är de därför inte särskilt känsliga med tanke på skyddet för privatlivet.

46 b § i folkpensionslagen.

Utskottet har fäst uppmärksamhet vid omfattningen av den i 46 b § föreskrivna rätten att erhålla uppgifter. Enligt 1 mom. har Folkpensionsanstalten (och besvärsinstansen) rätt att få uppgifter bland annat av alla statliga och kommunala myndigheter samt av andra offentligrättsliga samfund. Rätten att få uppgifter utsträcks till ett omfattande myndighetsfält och även andra instanser. En viss obestämdhet i regleringen som en dylik omspänning medför är inte helt adekvat när det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna. Därför är det på sin plats att precisera regleringen.

Folkpensionsanstaltens rätt att få uppgifter täcker de upplysningar som är nödvändiga för avgörandet av ett ärende eller som annars skall beaktas vid verkställigheten av uppgifter som föreskrivs i folkpensionslagen, i överenskommelser om social trygghet som är bindande för Finland eller i andra internationella författningar. Enligt 2 mom. utsträcks rätten att erhålla uppgifter även till nödvändiga uppgifter ur journalhandlingarna för den som söker en förmån samt uppgifter om hans eller hennes rehabilitering, hälsotillstånd, vård samt arbetsförmåga.

Den föreslagna regleringen motsvarar grundlagsutskottets tidigare praxis till den del rätten att få uppgifter enligt 1 mom. begränsas till sådana uppgifter som är nödvändiga för att avgöra ett ärende (GrUU 7/2000 rd, s. 4/I och GrUU 7a/2000 rd, s. 2/II). I propositionen blir dock regleringen väsentligt inexaktare än i 20 § 1 mom. lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården. Nämnda begränsning förekommer inte alls i den senare delen av den föreslagna regleringen, eftersom där föreskrivs att rätten att erhålla upplysningar gäller upplysningar som annars skall beaktas i verkställigheten av viss uppgift. I ett dylikt mycket vagt och till omfattningen brett regleringssammanhang är det enligt utskottet speciellt viktigt att rätten att få uppgifter inte verbalt utsträcks separat. Utskottet anser därför att ett villkor för behandling i vanlig lagstiftningsordning är att rätten att få uppgifter även till denna del endast gäller nödvändiga upplysningar. — Samma anmärkning gäller 16 § 2 mom. i det 13:e lagförslaget, 68 § 1 mom. i det 15:e lagförslaget, 9 § 1 mom. i det 16:e lagförslaget och 34 § 1 mom. i det 17:e lagförslaget.

I paragrafens 2 mom. eftersträvas en utvidgning av kretsen av uppgiftslämnare. Detta bör uttryckas exaktare i lagtexten genom att bestämmelserna i 2 mom. binds till den ändamålsreglering som framgår av 1 mom. Det innebär att uppgifterna bör vara nödvändiga för avgörande av ett ärende. När det gäller de i momentet avsedda hälsovårdsuppgifterna bör utgångspunkten vara att den enskilde själv levererar dem eller så är utlämnandet av dem beroende av hans eller hennes samtycke (i fråga om journalhandlingar jfr 13 § i lagen om patientens ställning och rättigheter). Regleringen bör omformuleras i enlighet med detta. — Samma anmärkningar gäller 68 § 2 mom. i det 15:e lagförslaget, 9 § 2 mom. i det 16:e lagförslaget och 34 § 2 mom. i det 17:e lagförslaget.

46 d § i folkpensionslagen.

Paragrafen gäller bland annat rätten att få uppgifter ur journalhandlingar och uppgifter om hälsotillståndet för den som får vård. Rätten har begränsats att gälla uppgifter som är nödvändiga för avgörandet av ärendet, varför förslaget till denna del trots sin allmänna karaktär är oklanderligt från konstitutionell synpunkt. Förslaget bör dock korrigeras till den del det kopplas till i 42 a § avsedda förhandlingar och berör Folkpensionsanstaltens rätt vid dylika förhandlingar. Det finns nämligen inga föreskrifter om förhandlingar i det lagrum som hänvisningen gäller. — En motsvarande anmärkning gäller 68 § 3 mom. i det 15:e lagförslaget och i 9 § 3 mom. i det 16:e lagförslaget.

Erhållande av uppgifter av penninginstitut.

Enligt flera av lagförslagen i propositionen har Folkpensionsanstalten (och besvärsinstansen) utan hinder av sekretessbestämmelserna och oberoende av personens samtycke rätt att av penninginstitut få sådana uppgifter som är nödvändiga för avgörandet av ett ärende. Detta innebär att banksekretessen bryts när det gäller den som söker eller får en förmån. Utskottet har inte ansett att banksekretessen är en faktor som hör till kärnan i det som avses med privatlivet (GrUU 7/2000 rd, s. 4/I).

Ett villkor för att upplysningar skall erhållas är att tillräckliga uppgifter och utredningar inte kan fås på annat sätt och att det finns motiverad anledning att misstänka att den som sökt eller fått en förmån har lämnat otillräckliga eller otillförlitliga uppgifter. — Dylika bestämmelser finns i 38 § 3 punkten i det 2:a lagförslaget, 13 a § 3 punkten i det 3:e lagförslaget, 25 § 2 mom. i det 8:e lagförslaget, 22 a § 2 mom. i det 9:e lagförslaget och 23 a § 2 mom. i det 12:e lagförslaget. I 34 § 3 mom. i det 17:e lagförslaget gäller Folkpensionsanstaltens rätt till uppgifter som är nödvändiga för fastställandet av rehabiliteringspenning som skall samordnas enligt 18 § 2 mom. i lagen.

En motsvarande reglering om villkoren för erhållande av uppgifter ingår i 20 § 2 mom. i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården som stiftats i samverkan med grundlagsutskottet (GrUU 7/2000 rd, s. 4/I och GrUU 7a/2000 rd, s. 3/II). De föreslagna regleringarna motsvarar nämnda lag även till den del att begäran skall framföras skriftligen och innan begäran framförs skall sökanden eller mottagaren underrättas om detta. Utskottet anser därför att förenämnda förslag inte inverkar på behandlingsordningen för i frågavarande lagförslag. Det är dock nödvändigt att formulera bestämmelserna så att det exaktare än vad som föreslås framgår vems depositionsuppgifter det är fråga om. Utskottet har dessutom fäst uppmärksamhet vid att förslagen skiljer sig i viss mån från lagen om klienter inom socialvården, eftersom där förutsätts att också de uppgifter och utredningar som erhålls av penninginstituten är sådana "som i väsentlig grad inverkar på en klientrelation inom socialvården". Enligt utskottet är det skäl att komplettera de föreslagna bestämmelserna med ett motsvarande villkor.

Utlämnande av uppgifter

Folkpensionsanstaltens rätt att utlämna uppgifter utan hinder av sekretessbestämmelserna regleras i 46 e, 46 g och 46 i § samt 79 § 3 mom. i det första lagförslaget. På grund av 46 e § 2 punkten påpekar utskottet på att det enligt ordalydelsen förefaller att vara möjligt att utlämna uppgifter även till en sådan stat med vilken Finland ingått överenskommelse om social trygghet, men som enligt datasekretessdirektivet är ett i direktivet avsett tredje land. På grund av artikel 25 i direktivet är ett villkor för överföring av personuppgifter att i frågavarande tredje land garanterar en adekvat skyddsnivå (se även 5 kap. i personuppgiftslagen). Kravet på en miniminivå följer även av 10 § 1 mom. i grundlagen som gäller skydd för personuppgifter. Av dessa orsaker bör förslaget tolkas så att Folkpensionsanstalten inte har rätt att utlämna uppgifter ifall miniminivåkravet inte uppfylls. Det mest ändamålsenliga är att precisera ordalydelsen i bestämmelsen.

Enligt 46 i § i folkpensionslagen får Folkpensionsanstalten på eget initiativ utlämna vissa andra uppgifter än uppgifter om hälsotillståndet om de är nödvändiga för enskild utredning av brott mot bestämmelserna om social trygghet och missbruk av socialskyddet eller för väckande av åtal. Syftet med denna reglering är klart godtagbar. Med tanke på enhetligheten i olika regleringar är det dock skäl att fästa uppmärksamhet på att i 18 § 1 mom. i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården förutsätter motsvarande utlämnande av uppgifter grundad anledning att misstänka oegentligheter.

Med avseende på regleringens exakthet bör observeras att uppgifter kan lämnas ut till myndighet som avses i 4 § 1 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Det myndighetsbegrepp som på så sätt uppkommer är trots det krav på nödvändighet som utlämnande av uppgifter förutsätter onödigt omfattande jämfört med regleringens syfte. Det är enligt utskottet nödvändigt att precisera kretsen av myndigheter som erhåller uppgifter.

Enligt motiveringarna till propositionen gör regleringen det möjligt att sammanslå uppgifterna med registeruppgifter om förmånstagarna inom andra socialskyddssystem för att förebygga och utreda missbruk. På detta sätt eftersträvas klarhet i om exempelvis överlappande förmåner betalas. Med beaktande av skälen till att uppgifter utlämnas är samkörningen av uppgifter en anmärkningsvärd åtgärd med tanke på skyddet för privatlivet. Enbart ett omnämnda i motiveringen är därför ingen tillräcklig grund för samkörning, utan föreskrifter därom bör intas i lagen.

Samma anmärkningar gäller 25 c § i det 8:e lagförslaget, 22 c § i det 9:e lagförslaget, 43 a § i det 10:e lagförslaget, 24 b § i det 12:e lagförslaget, 68 d § i det 15:e lagförslaget och 35 b § i det 17:e lagförslaget.

I propositionen utreds inte separat om de myndigheter och övriga enheter samt personer till vilka Folkpensionsanstalten utlämnar uppgifter omfattas av den sekretessplikt som föreskrivs i de olika lagarna. Frågan bör säkerställas i den fortsatta behandlingen av propositionen (se särskilt 41 c § i det 10:e lagförslaget).

Övriga faktorer

Teknisk anslutning.

I flera av lagförslagen i propositionen föreslås Folkpensionsanstalten få rätt att öppna en teknisk anslutning till sådana sekretessbelagda uppgifter i sina register som anstalten enligt de föreslagna bestämmelserna har rätt att utlämna till andra. Propositionen gäller även Folkpensionsanstaltens rätt att få uppgifter med hjälp av en sådan anslutning. Med hjälp av teknisk anslutning får sekretessbelagda uppgifter sökas utan berörda persons samtycke.

Med stöd av exempelvis 46 h § 3 mom. i det första lagförslaget skall mottagaren innan den tekniska anslutningen öppnas lägga fram en utredning om att uppgifterna skyddas på behörigt sätt. Det är nödvändigt att uppställa detta krav (GrUU 12/2002 rd, s. 5/II) bland annat för att den registeransvarige kan handla i enlighet med sina på 32 § i personuppgiftslagen baserade skyldigheter (se även 13 § 2 mom. och 18 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet). En sådan reglering avslöjar dock samtidigt att en påfallande del av de frågor som anknyter till erhållande och utlämnande av uppgifter, inklusive i sista hand tolkningen av de bakomliggande bestämmelserna, i betydande grad blir beroende av praxis mellan parterna. Det är till exempel fråga om på vilket sätt omständigheter som enligt lagen faller utanför rätten att erhålla uppgifter de facto hemlighålls vid den tekniska anslutningen samt hur det i lagen eventuellt föreskrivna nödvändighetskriteriet eller andra kriterier i enskilda fall konstateras. Ansvarsfrågorna kan också vara problematiska.

Den ovan skisserade situationen är på grund av ärendets anknytning till de grundläggande fri- och rättigheterna inte helt acceptabel med tanke på kravet om att regleringen skall ske på lagnivå. Denna faktor får ökad betydelse av att en teknisk anslutning möjliggör en mycket snabb och omfattande överföring av personuppgifter. Bestämmelsernas vanligen ganska allmänna karaktär kan dessutom vara ägnad att försvaga genomförandet av skyddet av personuppgifter. Problemet berör flera förvaltningssektorer, men det vore dock på sin plats att social- och hälsovårdsutskottet i detta sammanhang uppmärksamgör regeringen härpå.

Bemyndigande att ge förordning.

Bemyndigandet att utfärda förordning enligt 35 § 1 mom. i folkpensionslagen ansluter sig inte till sökandens i folkpensionslagen reglerade skyldighet att lämna vissa uppgifter i sin ansökan. Bestämmelserna i 17 § 2 mom. i lagen om förvaltningsförfarande kan dock uppfattas som dylik reglering i lag. Utskottet föreslår dock att man överväger att i 35 § 1 mom. föreskriva om sökandens primära skyldigheter, varvid bemyndigandet att ge förordning kan formuleras så att det gäller utfärdande av närmare bestämmelser. Det är likaså skäl att avfatta 4 § 3 mom. i det 16:e lagförslaget så att för det första framgår skyldigheten att göra upp en plan nämns och för det andra bemyndigandet att genom förordning av statsrådet utfärda närmare bestämmelser om planens innehåll.

Enskilda personers anmälningsskyldighet.

Förslag om detta ingår i 41 § i det 10:e lagförslaget och i 23 § i det 12:e lagförslaget. Det finns ingenting att anmärka mot innehållet i dem, om även föregående punkt avses innebära att anmälningsskyldigheten å ena sidan gäller studerande som ansöker om förmån och å andra sidan ändringar som inverkar på en redan beviljad förmån. Det är dock nödvändigt att precisera formuleringen i 41 §.

Muntlig förhandling.

32 a § i det 10:e lagförslaget och 54 b § i det 15:e lagförslaget gäller muntlig förhandling inom stängda dörrar i besvärsnämnden för studiestöd samt i prövningsnämnden och socialförsäkringsnämnden. Grundläggande, till 37 § i förvaltningsprocesslagen hänvisande bestämmelser om muntlig förhandling i dessa organ ingår redan i berörda lagar. Av skäl som beror på 21 § 2 mom. i grundlagen (se GrUU 35/2001 rd, s. 2) förordar utskottet att förslagen utformas exempelvis på följande sätt, som bättre uttrycker handläggningens offentlighet som ett element i en rättvis rättegång: "På muntlig förhandling tillämpas lagen om offentlighet vid rättegång (945/1984). Muntlig förhandling skall ske inom stängda dörrar i ärenden som är sekretessbelagda eller som besvärsnämnden för studiestöd/prövningsnämnden eller socialförsäkringsnämnden bestämmer att skall behandlas inom stängda dörrar emedan offentlig handläggning kunde medföra särskild olägenhet för en part." Med tanke på systematiken är det mest ändamålsenligt att foga bestämmelserna som ett nytt 5 mom. till 32 § i lagen om studiestöd samt som ett nytt 4 mom. till 52 § och som ett nytt 4 mom. till 54 § i sjukförsäkringslagen.

Besvärsförbud.

I 8 § 4 mom. i det 16:e lagförslaget ingår ett besvärsförbud. Med beaktande av att de avsedda besluten är beroende av prövning finns det ingenting att anmärka mot detta utifrån 21 § 1 mom. i grundlagen. I skenet av den legalitetsprincip som uttrycks i 2 § 3 mom. i grundlagen är det dock betänkligt att en myndighets beslutsfattande, även om beslutet blir beroende av prövning eller ett anslags tillräcklighet, inte på något sätt binds vid bestämmelser. I och med en dylik reglering bör frågan om besvärsförbudet är befogat också bedömas utifrån bestämmelsen i 21 § 2 mom. i grundlagen, enligt vilken rätten att söka ändring skall tryggas genom lag (se GrUU 32/2000 rd, s. 3/I).