Motivering
Riksdagens samtycke
Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen godkänner
riksdagen fördrag och andra internationella förpliktelser
som innehåller sådana bestämmelser som hör
till området för lagstiftning eller annars har avsevärd
betydelse eller som enligt grundlagen av någon annan anledning
kräver riksdagens godkännande. Regeringen redogör
utifrån grundlagsutskottets praxis korrekt och noggrant för
ett flertal bestämmelser i gränsälvsöverenskommelsen
och den administrativa stadga och fiskestadga som utgör
en integrerad del av den med fokus lagd på om de hör
till området för lagstiftning eller inte. Överenskommelser
kräver riksdagens godkännande också av
den anledningen att den utgör en förpliktelse
som binder riksdagens budgetmakt.
Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen ska riksdagen också godkänna
uppsägningen av sådana förpliktelser
som avses i momentet. I och med att gränsälvsöverenskommelsen
träder i kraft upphävs de i artikel 33 uppräknade överenskommelser
som riksdagen godkänt. Till sina effekter kan ett sådant
upphävande av en folkrättslig förpliktelse
jämställas med uppsägning av en förpliktelse
(GrUU 11/2003 rd, s. 2, GrUU
18/2002 rd, s. 2). Även av den anledningen
kräver gränsälvsöverenskommelsen
riksdagens godkännande.
Överenskommelsen och grundlagen
Inskränkningar i fiskerätten.
Fiskestadgans 6—14 § innehåller en
lång rad inskränkningar i den fiskerätt
som ingår i äganderätten till vattenområdet
och som åtnjuter det egendomsskydd som 15 § 1
mom. i grundlagen föreskriver (se GrUU 8/1996
rd, s. 1). Inskränkningarna i fiskerätten tangerar
också näringsfriheten enligt 18 § 1 mom.
i grundlagen. På grund av överenskommelsens geografiska
räckvidd måste inskränkningarna även
bedömas utifrån grundlagens 17 § 3 mom.
om samernas rätt att som urfolk bevara och utveckla sin
kultur. Bestämmelsen tryggar traditionella näringar
som hör till samernas kulturformer, bl.a. fiske (GrUU
29/2004 rd, s. 2, RP 309/1993 rd, s.
69).
Fiskestadgan vill med inskränkningarna i fiskerätten
trygga möjligheterna för de naturliga bestånden
av lax och öring att fortplanta sig i Torne älv.
Det finns med andra ord onekligen sådana godtagbara och
tungt vägande skäl för inskränkningen
som är förankrade i grundlagens 20 § om
miljöansvar. Inskränkningar i fråga om fångstredskap,
fiskesäsong och fredningstid samt minimimått och
fångstkvoter används frekvent i fiskelagstiftningen
för att skydda fiskstammar. Bestämmelserna är
tillräckligt exakta och noga avgränsade. Utskottet
anser att inskränkningarna inte är stängare än
vad som nödvändigt krävs för
att syftet att bevara fiskstammarna ska uppfyllas och att de följaktligen
också är förenliga med proportionalitetsprincipen.
Jämlikhet.
Enligt den föreslagna 4 § i ikraftträdandelagen
får det genom förordning av statsrådet
utfärdas bestämmelser om tillåtna tider
enligt 11 § sjätte stycket i fiskestadgan för
fiske med fasta redskap, om antalet redskap och om andra redskapsbegränsningar.
Yrkesfiskare som avses i lagen om fiske får då ges
högre prioritet än andra fiskare.
Att tillåta särbehandling av yrkesfiskare är
ett nationellt beslut som inte direkt grundar sig på överenskommelsen.
I ett sammanhang som detta kan tryggande av den i grundlagens 18 § 1
mom. förankrade rätten att idka näring
anses som en godtagbar grund enligt 6 § 2 mom. i grundlagen att
särbehandla olika grupper, menar utskottet. Förordningsutfärdarens
prövningsrätt begränsas i bestämmelsen
av skyldigheten att ta hänsyn till strävan att
uppnå ett hållbart fiske och likabehandling av
fiskare på den finska sidan av Bottniska vikens kustområde.
Enligt utskottet är det också klart att jämlikhetsbestämmelserna
i grundlagen direkt sätter gränser för
innehållet i bestämmelser som utfärdas
med stöd av bemyndiganden, i det fall att ett bemyndigande
att utfärda förordning medger särbehandling.
Det betyder t.ex. att man genom att prioritera yrkesfiskare inte
på andra grunder kan frånta andra med rätt
att fiska inom havsområdet möjligheten till fiske.
Delegering av behörigheten att ingå överenskommelse.
Regeringarna eller den myndighet som respektive regering bestämmer
får enligt 16 § i fiskestadgan gemensamt
komma överens om från stadgan avvikande bestämmelser
om tillåtna fisketider, fiskemetoder, tillåtna
redskap, antal redskap eller andra tekniska regler samt vilka fångstplatser
som ska omfattas av stadgan. Avstegen får avse såväl
lindringar som åtstramningar. I det förstnämnda
fallet är villkoret att beståndssituationen tillåter
det, i det sistnämna att det krävs med hänsyn
till skyddet av fiskbestånden och säkrandet av
en hållbar utveckling. Befogenheterna att göra
avsteg är ytterligare bundna till syftet i fiskestadgans
1 §. Den överenskommelse som avses i paragrafen ingås
enligt 3 § 2 mom. i förslaget till ikraftträdandelag
av jord- och skogsbruksministeriet.
Att anvisa ett ministerium befogenheter att ingå överenskommelse
utgör ett avsteg från 93 och 94 § i grundlagen,
som föreskriver att det i första hand är
republikens president som har rätt att ingå avtal
och att riksdagen är med och godkänner internationella
förpliktelser (GrUU 40/2000 rd,
s. 2). Men grundlagsutskottet har i sin praxis inte ställt
sig absolut avvisande till en sådan överföring
av befogenheterna att ingå avtal. I de fallen har utskottet
ställt vissa villkor för en sådan avtalsbefogenhet:
bemyndigandet får inte vara obegränsat i relation
till den bemyndigade och bemyndigandets innehåll, och dessutom
ska det anges i bemyndigandet vilka myndigheter eller andra parter
som avtal kan ingås med. Av grundlagens 94 § 1
mom. följer även att en myndighet inte genom en
vanlig lag kan tilldelas befogenhet att ingå avtal i frågor
som får beslutas bara med riksdagens samtycke (se GrUU 16/2004
rd, s. 4, GrUU 17/2004 rd,
s. 3).
Den sammantagna regleringen i 16 § i fiskestadgan och
3 § i den föreslagna ikraftträdandelagen
innebär att ministeriet har relativt stora befogenheter
att komma överens med den svenska parten om avvikelser
särskilt från fiskestadgans 6—14 §.
Men befogenheterna att ingå överenskommelse är
trots allt begränsade genom att de är bundna till
fiskestadgans syfte och beståndssituationen. Den befogenhet
att ingå överenskommelse som getts ministeriet
kan då i första hand gälla tekniska anpassningar
och kompletteringar av bestämmelserna. I ett sammanhang
som detta, där det också finns särskilda
skäl för att flexibelt anpassa bestämmelserna
i överenskommelsen efter den årliga beståndsvariationen,
påverkar befogenhetsöverlåtelsen inte behandlingsordningen
för överenskommelsen. Utskottet påpekar
att kravet i 94 § 1 mom. att internationella förpliktelser
som innehåller bestämmelser som hör till
området för lagstiftning ska godkännas
av riksdagen i sig begränsar jord- och skogsbruksutskottet
befogenheter att ingå överenskommelse. Ministeriet
kan således inte komma överens om t.ex. sådana ändringar
i fiskestadgan som gäller grunderna för individens
rättigheter och skyldigheter. I praktiken betyder detta
att en överenskommelse enligt 16 § i fiskestadgan
inte kan innehålla för individen helt nya eller
avsevärt strängare begränsningar av fiskerätten än
vad fiskestadgan föreskriver.
Utskottet har noterat bestämmelsen i 3 § 1 mom.
i ikraftträdandelagen som säger att det genom
förordning av republikens president får utfärdas
bestämmelser som avviker från fiskstadgan för
att sätta i kraft en överenskommelse enligt 16 §.
Bestämmelsen är överflödig,
eftersom det redan av grundlagen följer att överenskommelser
som inte innehåller bestämmelser som hör
till området för lagstiftning sätts i
kraft genom en förordning av republikens president. Ett
normgivningsbemyndigande som finns inskrivet i grundlagen bör
enligt utskottets mening inte upprepas i ikraftträdandelagen.
Ett annat skäl till att slopa bestämmelsen är
att den är onödigt restriktiv då den
förefaller godkänna endast ett materiellt ikraftsättande
för överenskommelser som avses i bestämmelsen.
Suveränitet.
Svenska myndigheter får med stöd av artikel
6 i gränsälvsöverenskommelsen överskrida
riksgränsen för att bistå finska myndigheter
i översvämningsbekämpning. Enligt artikel 19
får en svensk myndighet eller domstol efter medgivande
av och i samverkan med en finsk bevakningsmyndighet förrätta
syn på finskt territorium för att bedöma
de gränsöverskridande verkningarna. Dessutom tillåter
21 § i fiskestadgan svenska fiskeövervakare att
som observatörer delta i övervakningen på den
finska sidan. Det handlar om obetydliga arrangemang som inte innebär
att befogenheter som får utövas självständigt
anförtros en annan stats myndigheter. Med denna begränsning
utgör befogenheterna inget problem med hänsyn
till grundlagens suveränitetsbestämmelser (jfr
t.ex. GrUU 1/2007 rd, s. 2—3,
och GrUU 56/2006 rd, s. 3).