Motivering
Förhandsprövning
Lagförslaget
Rundradion Ab:s förvaltningsråds uppgifter
räknas upp i 6 § i lagen om Rundradion Ab. Uppgifterna
föreslås bli kompletterade med förhandsprövning
av nya tjänster och funktioner i förhållande
till den allmännyttiga verksamheten och kommunikationsmarknaden
som helhet. Utifrån prövningen beslutar förvaltningsrådet
om tjänsten eller funktionen ska erbjudas eller inte. Enligt
6 a § ska en förhandsprövning göras
av sådana nya tjänster eller funktioner som har
mer än obetydlig inverkan på helhetsutbudet av
innehållstjänster. Förhandsprövningen
ska göras om den nya tjänsten eller funktionen är
väsentlig till sin betydelse, sin varaktighet och sina
kostnader. Förhandsprövningen görs på begäran
av Rundradion Ab eller på begäran av en person vars
intresse ärendet berör och också i andra
fall, om det av grundad anledning är nödvändigt.
För prövningen ska både konkurrens- och
konsumentmyndigheterna och centrala aktörer i branschen
höras.
Rättsskydd
Utgångspunkter för prövningen.
Det finns ingen besvärsrätt när det
gäller beslut som Rundradion Ab:s förvaltningsråd
fattat utifrån sin prövning, liksom inte heller
när det gäller andra beslut som förvaltningsrådet
fattat med stöd av 6 § i lagen om Rundradion Ab.
Bestämmelserna måste därför
granskas mot 21 § i grundlagen. Det centrala i bedömningen är
här huruvida förvaltningsrådets beslut är
det slag av beslut om en persons rättigheter och skyldigheter
som avses i 21 § 1 mom. i grundlagen och som var och en
har rätt att få upptaget till behandling vid en
domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.
Granskningen bör särskilt ta fasta på beslutets
karaktär och det eventuellt anknytande behovet av rättsskydd
och andra möjliga rättsmedel.
Beslut som fattas utifrån förhandsprövning.
Förvaltningsrådet beslutar enligt 6 § 1
mom. 4 punkten om den nya tjänsten eller funktionen ska
erbjudas eller inte. Vid förhandsprövningen bedöms
de nya tjänsterna och funktionerna i förhållande
till den allmännyttiga verksamheten och kommunikationsmarknaden
som helhet. I prövningen ska det enligt 6 a § 3
mom. ingå en bedömning av den planerade tjänstens
eller funktionens marknads- och konkurrensinverkan samt övriga
inverkan.
De faktorer som ska beaktas vid förhandsprövning är
ganska generellt formulerade i lagtexten. Kommunikationsministeriet
har lämnat en utredning till grundlagsutskottet där
det framhåller att förhandsprövningen
snarare kan karaktäriseras som en process som utgår
från samhälleliga värderingar än
ett juridiskt beslut om man ser till europeisk lagstiftning om radio
och tv i allmänhetens tjänst och gällande
nationell praxis som bygger på parlamentarisk styrning
och kontroll. Förhandsprövningen bör
enligt propositionens motivering ses mot bakgrund av kommissionens
meddelande om statligt stöd (Meddelande från kommissionen
om tillämpningen av reglerna om statligt stöd
på radio och tv i allmänhetens tjänst,
27.10.2009), som kräver att viktiga nya audiovisuella tjänster
och funktioner ska bedömas på förhand
i ett särskilt prövningsförfarande innan
tjänsterna tas i bruk. Meddelandet lägger i sin
tur fast en ram för statligt finansierad radio och tv i
allmänhetens tjänst framför allt utifrån
bestämmelserna i EU-fördragen om den allmännyttiga
verksamhetens ställning och det statliga stödet
för den och fördragsprotokollet om radio och tv
i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna (det s.k.
Amsterdamprotokollet). I meddelandet hänvisas det dessutom
till en rad domar om rundradioverksamhet från Europadomstolen.
Förhandsprövningen har två syften
enligt den föreslagna lagen, propositionens motivering,
en kompletterande utredning till utskottet och kommissionens meddelande
om statligt stöd. Dels ska det klarläggas och
bedömas huruvida den nya tjänsten eller funktionen
tillgodoser samhällets demokratiska, sociala och kulturella
behov och främjar mediemångfald. Dels är
det fråga om att beakta konsekvenserna för marknaden och
konkurrensen. Utifrån de här faktorerna gör man
sedan ett slags samlad bedömning.
I propositionsmotiven förklaras de faktorer som bedömningen
bygger på närmast utifrån kommissionens
meddelande om statligt stöd. Genom prövningen
säkerställer man att sådana betydande
nya tjänster som finansieras med offentliga medel inte
snedvrider konkurrensen och handeln på ett sätt
som står i strid med det gemensamma intresset. Viktiga
faktorer för att bedöma konsekvenserna för
marknaden är till exempel förekomsten
av liknande eller utbytbart utbud, redaktionell konkurrens, marknadsstruktur,
rundradiobolagets marknadsställning, konkurrensnivå och
potentiell inverkan på privata initiativ. I bedömningen
ska det också beaktas vilka konsekvenser tjänsten
eller funktionen får för samhället. Om
det statliga stödet för en tjänst eller
funktion har övervägande negativa effekter på marknaden
kan den statliga finansieringen anses stå i rätt
proportion till målen bara om den tillför ett
mervärde genom att tillgodose samhällets demokratiska,
sociala och kulturella behov. Mervärdet måste
bedömas mot hela det allmännyttiga tjänsteutbudet.
Som utskottet ser det består det riksdagsvalda förvaltningsrådets
förhandsprövning av en hel del definiering och
precisering av den allmännyttiga verksamhetens värde
och gränser som måste betraktas som prövningsbar.
Denna grund för prövningen som i sista hand vilar
på kriterierna i Amsterdamprotokollet får enligt
grundlagsutskottets mening gärna komma tydligare fram också i
formuleringen i 6 § 1 mom. 4 punkten. Å andra
sidan ingår det i bedömningen framför
allt av effekterna för marknaden rättslig prövning
som närmast kan karaktäriseras som konkurrensrättslig.
Vidare noterar utskottet att även om EU:s rättsliga
ramverk lämnar gott om plats för medlemsstaternas
egen prövning, kan efterlevnaden av EU:s regler om statligt
stöd i samband med rundradioverksamhet i sista hand också tas
upp till granskning i EU:s institutioner. — Utskottet påpekar
att Rundradion Ab:s förvaltningsråd årligen
lämnar en berättelse till riksdagen om den allmännyttiga
verksamheten och sina styrnings- och tillsynsuppgifter.
Behovet av rättsskydd.
Rundradion Ab:s förvaltningsråds förhandsprövning
och beslut utifrån prövningen gäller
Rundradion Ab:s eventuella nya tjänster och funktioner.
Däremot innehåller beslutet inte något
juridiskt bindande avgörande om andra aktörers,
som Rundradion Ab:s kommersiella konkurrenters, intressen. Att någon
ny tjänst eller funktion som Rundradion Ab erbjuder kan
få indirekta marknadseffekter för de här
aktörernas utbud innebär så vitt utskottet
kan se inte att förvaltningsrådets beslut skulle
vara ett sådant beslut om dessas rättigheter och
skyldigheter som avses i 21 § i grundlagen. En väsentlig
aspekt med tanke på de kommersiella branschaktörernas
eventuella behov av rättsskydd är dessutom att
de kan få en tjänst som Rundradion Ab erbjuder
upptagen till prövning enligt lagstiftningen om konkurrens
och statligt stöd i en behörig nationell institution
eller EU-institution eller i sista hand i Europadomstolen. Då kan
det i ett enskilt fall bli aktuellt att bedöma om den som
initierat förfarandet också har behov av rättsskydd
i saken.
Grundlagsutskottet har fäst sig vid 6 a § 2 mom.
där det sägs att förhandsprövningen
görs på begäran av en person vars intresse ärendet
berör. Formuleringen förefaller att antyda att
det i första hand är en person som är
part som kan begära förhandsprövning.
Men enligt utredning från kommunikationsministeriet är
syftet med bestämmelsen att ge vem som helst, både
en fysisk och en juridisk person, tillfälle att begära förhandsprövning.
Meningen är att bidra till ökad öppenhet
och offentlighet i prövningen av nya betydelsefulla tjänster
och funktioner. I den bemärkelsen är det fråga
om en möjlighet att ta upp tjänsten eller funktionen
till offentlig bedömning, där det enligt 6 a § 4
mom. också ingår ett hörandeförfarande.
Utskottet anser att bestämmelsen i denna form, och med
hänsyn också till vad som sagts om beslutets rättsliga
verkningar, inte betyder att avsikten med den skulle ha varit att
skapa en partsställning i förhållande till
ett beslut som fattas utifrån förhandsprövning.
Kommunikationsutskottet kan gärna justera bestämmelsen
så att den stämmer överens med syftet.
Slutsats.
Det är inte nödvändigt att förena
ett beslut som Rundradion Ab:s förvaltningsråd
fattat utifrån sin prövning med besvärsrätt,
eftersom beslutet har omedelbara rättsliga verkningar bara
för Rundradion Ab. Det som i väsentlig grad påverkar
denna bedömning är att ett rundradiobolags verksamhet
kan tas upp till prövning enligt konkurrenslagstiftningen
och lagstiftningen om statligt stöd i de fall där
bolagets kommersiella konkurrenter har ett intresse i saken. Med tanke
på öppenheten och offentligheten i förhandsprövningen är
det i sig motiverat att konkurrensmyndigheten, konsumentmyndigheten och
de centrala aktörerna i branschen hörs i sammanhanget
och att förvaltningsrådet är skyldigt att
offentliggöra beslutet med motiveringar.
Grundlagsutskottet anser att den ovan beskrivna typen av beslut
som Rundradion Ab:s förvaltningsråd fattar om
Rundradion Ab:s verksamhet inte kan betraktas som ett förvaltningsbeslut.
I prövningsförfarandet är det inte fråga om
att ha hand om ett offentligt förvaltningsuppdrag och därför
behöver det inte granskas i ljuset av 124 § i
grundlagen.
Yttrandefriheten
De föreslagna bestämmelserna om förhandsprövning
bör också bedömas mot yttrandefriheten
enligt 12 § i grundlagen. Till yttrandefriheten hör
rätten att framföra, sprida och ta emot information, åsikter
och andra meddelanden utan att någon i förväg
hindrar detta. Syftet med bestämmelsen är att
förbjuda såväl förhandsgranskning
av meddelanden i traditionell mening som övriga ingrepp
i yttrandefriheten som innebär hinder i förväg
(se GrUU 52/2010 rd och RP 309/1993 rd). Yttrandefriheten är
tryggad också i artikel 10 i Europakonventionen. Yttrandefriheten
och den fria informationsförmedlingen tas också upp
i artikel 11 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.
Förhandsprövningen gäller utifrån
6 § 1 mom. 4 punkten och 6 a § i lagförslag
1 inte direkt information, åsikter och andra meddelanden,
utan mer allmänt en ny tjänst eller funktion i
relation till den allmännyttiga verksamheten och kommunikationsmarknaden
som helhet. Enligt propositionens motivering är syftet
att säkerställa att rundradioverksamheten fokuserar
på den allmännyttiga verksamheten. Prövningen
gäller däremot inte Rundradion Ab:s redaktionella
oberoende eller innehållsliga lösningar. Om förhandsprövningen
fokuseras och begränsas till sitt innehåll på detta
sätt är den inte det slag av hinder i förväg
för yttrandefriheten som avses i 12 § 1 mom. i
grundlagen.
Televisions- och radiofonden
Statens televisions- och radiofond är en sådan fond
utanför statsbudgeten som avses i 87 § i grundlagen.
Det krävs två tredjedels majoritet för
att godkänna ett lagförslag om en sådan
fond eller en väsentlig utvidgning av fondens ändamål.
Villkoren bör tolkas strikt återhållsamt (GrUU
24/2009 rd, GrUB 10/1998 rd).
Bestämmelserna i lagförslag 2 innebär
inte en väsentlig utvidgning av fondens ändamål.
Enligt propositionens motivering kommer fonden att växa
med cirka åtta procent jämfört med fondens
kalkylerade storlek just nu. En sådan tillväxt
betyder i ljuset av utskottets tidigare tolkning inte det slag av
väsentlig utvidgning som avses i grundlagen (se GrUU 31/2004
rd, GrUU 34/2002 rd). Det bör dessutom beaktas
att fonden har varit en s.k. öppen fond och skulle därmed
ha kunnat vara betydligt mer omfattande än vad den varit.
Med hänsyn till syftet att värna riksdagens budgetmakt
som ligger till grund för 87 § i grundlagen (RP
1/1998 rd) bör det också noteras att
riksdagen på förslag fattar beslut om vilket belopp
som ska styras över till fonden och som sedan förs över
för att finansiera Rundradions verksamhet. Utskottet anser
att lagförslag 2 inte är på så vis
väsentligt med tanke på riksdagens budgetmakt
att det behöver godkännas med kvalificerad majoritet
enligt 87 § i grundlagen.