Motivering
Bakgrund
Syftet med den föreslagna lagen är att överföra uttagningen
av arbetslöshetsförsäkringspremier från
olycksfallsförsäkringsanstalterna och Statskontoret
till arbetslöshetsförsäkringsfonden. Med
andra ord innebär lagförslaget att arbetslöshetsförsäkringsfonden
får en ny uppgift, att fastställa och ta ut arbetslöshetsförsäkringspremier.
Grundlagsutskottet har i sina tidigare granskningar av lagen
om finansiering av arbetslöshetsförmåner
(nedan kallad finansieringslagen) ansett att arbetslöshetsförsäkringspremien
till sin konstitutionella karaktär är en skatt
och därför sett på lagen och föreslagna ändringar
i ljuset av detta (GrUU 18/1998 rd,
s. 2—3, GrUU 17/2007 rd, s.
2/I, och GrUU 31/2010 rd, s.
2/I). Däremot har utskottet i sina utlåtanden
om lagändringarna inte tagit ställning till arbetslöshetsförsäkringsfondens
ställning i relation till 124 § i grundlagen.
De ändringar av finansieringslagen som regeringen nu föreslår är
emellertid sådana att propositionen måste granskas
också mot den bakgrunden.
Grundlagens 124 §
Utgångspunkter för bedömningen.
Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter
anförtros andra än myndigheter endast genom lag
eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig
skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar
de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter
som innebär betydande utövning av offentlig makt
får dock ges endast myndigheter.
Arbetslöshetsförsäkringsfonden.
De föreslagna bestämmelserna ska för
det första bedömas med avseende på om
arbetslöshetsförsäkringsfonden är
en myndighet i den mening som avses i 124 § i grundlagen.
Grundlagsutskottets har i sin praxis till det egentliga myndighetsmaskineriet
räknat de myndigheter som hör till statens och
självstyrelsesamfundens normala organisation, sådana självständiga
institutioner som Finlands Bank och Folkpensionsanstalten och även
i regel de specialorgan som är gemensamma för
alla kommuner, såsom kommunala arbetsmarknadsverket och
kommunala pensionsanstalten (se GrUU 55/2002 rd,
s. 2—3). Däremot har utskottet ansett att exempelvis
Pensionsskyddscentralen (GrUU 30/2005 rd,
s. 3/I) och de som självständiga offentligrättsliga
inrättningar klassificerade Finlands viltcentral (GrUU
48/2010 rd, s. 2/I) och Finlands skogscentral
(GrUU 53/2010 rd, s. 2/I) inte är
myndigheter i grundlagens bemärkelse.
Bestämmelser om fondens sammansättning och
uppgifter samt om tillsynen över fonden finns i 9—11 § i
finansieringslagen. Medlemmarna i fondens förvaltningsråd
utses formellt av statsrådet, och fondens verksamhet övervakas
av Finansinspektionen och social- och hälsovårdsministeriet
(regeringen föreslår visserligen nu att ministeriets
tillsynsroll ska slopas). Dessutom har fonden redan nu flera offentliga
förvaltningsuppgifter. Trots detta anser utskottet att denna
till sin natur relativt självständiga fond som
saknar nära koppling till statsförvaltningen och
som förvaltas av arbetsmarknadsorganisationer inte kan
anses vara en myndighet enligt 124 § i grundlagen.
Arbetslöshetsförsäkringsfondens
offentliga förvaltningsuppgifter.
De uppgifter som enligt förslaget ska överföras
till arbetslöshetsförsäkringsfonden,
dvs. att fastställa och ta ut arbetslöshetsförsäkringspremier,
har karaktären av offentliga förvaltningsuppgifter.
Denna bedömning påverkas inte av att premieuttagningen
enligt den gällande finansieringslagen, som stiftades innan
grundlagen trädde i kraft, ska skötas av de försäkringsanstalter
som avses i 29 § i lagen om olycksfallsförsäkring
och av Statskontoret. Utöver det undantag som behandlas
nedan innebär uppgifterna inte betydande utövning
av offentlig makt.
En följd av den föreslagna uppgiftsöverföringen är
att det nuvarande splittrade systemet ersätts med ett centraliserat
system där arbetslöshetsförsäkringsfonden
sköter finansieringen av de förmåner
som finansieras med arbetslöshetsförsäkringspremierna,
premieuttaget och tillsynen över att premierna är
korrekta. Utskottet anser att en överföring och
medföljande koncentrering av uppgifterna till fonden behövs
för en ändamålsenlig skötsel
av uppgifterna i enlighet med 124 § i grundlagen.
Utskottet påpekar vidare att allmänna förvaltningslagar
med stöd av sina bestämmelser om tillämpningsområde,
myndighetsdefinition eller kraven för en enskild att tillhandahålla
språkliga tjänster tillämpas på arbetslöshetsförsäkringsfonden
när den fullgör offentliga förvaltningsuppgifter.
Det är inte längre nödvändigt
att på grund av 124 § i grundlagen ta in en hänvisning till
allmänna förvaltningslagar för att tillgodose kravet
på god förvaltning (se t.ex. GrUU 48/2010
rd, s. 3, GrUU 30/2010 rd,
s. 9/I, och GrUU 13/2010 rd,
s. 3/II).
Betydande utövning av offentlig makt.
Grundlagsutskottet har ägnat uppmärksamhet åt
den föreslagna 21 e §, som gäller höjning
av arbetslöshetsförsäkringspremien. Enligt
paragrafens 1 mom. kan arbetslöshetsförsäkringsfonden
påföra arbetsgivaren en högst till det
dubbla höjd skälig arbetslöshetsförsäkringspremie,
om arbetsgivaren har anmält lönesumman efter den
tid som anges i 21 b §, om arbetsgivaren har lämnat bristfälliga
eller felaktiga uppgifter eller om arbetslöshetsförsäkringspremien
har fastställts genom uppskattning med stöd av
21 d §. Med andra ord är det möjligt
att höja premien om arbetsgivaren har förfarit
lagstridigt eller annars rättsligt sett felaktigt. Rent
sakligt är det fråga om att påföra
en administrativ påföljd av sanktionskaraktär.
Grundlagsutskottets praxis är att sådana administrativa
påföljder inbegriper betydande utövning
av offentlig makt (se GrUU 57/2010 rd, s.
5, och där nämnda utlåtanden) och att
uppgiften således bara kan anförtros en myndighet. Lagförslaget
kan alltså behandlas i vanlig lagstiftningsordning bara
om den föreslagna 21 e § utgår eller
den uppgift som där avses anförtros en myndighet.
Fonden kan på sin höjd ges en roll där
den assisterar och kompletterar myndighetens verksamhet när
det gäller att besluta om en påföljd
(se GrUU 57/2010 rd, s. 5/II).
Att söka ändring
Den föreslagna 24 g §, som gäller ändringssökande,
innehåller en uppräkning av vilka beslut av fonden
den som är missnöjd får överklaga. Enligt
utskottets etablerade praxis kan en sådan förteckning
som tillåter överklagande inte fungera som ett
slags indirekt förbud mot att söka ändring
(se t.ex. GrUU 20/2005 rd, s. 7, och GrUU
21/2006 rd, s. 6). Rätten att söka ändring bör
därför formuleras som en allmän rättighet som
på föreslaget sätt kan kompletteras med
bestämmelser om hur man söker ändring
i de olika besluten. Också de begränsningar i
rätten att söka ändring som är
tillåtliga med tanke på grundlagen kan då skrivas
in i lagen i form av specifika förbud mot att söka ändring
(se t.ex. GrUU 20/2005 rd, s. 7/II).
Skyddet av personuppgifter
I ljuset av grundlagsutskottets praxis regleras fondens rätt
att få (22 och 22 a §) och att lämna ut
uppgifter (22 b §) huvudsakligen på behörigt sätt
i lagförslaget. Detsamma gäller den föreslagna
22 c § om sammanställande av uppgifter (jfr GrUU
17/2007 rd, s. 3/II). Det är
emellertid så att den vaga formuleringen om arbetslöshetsförsäkringsfondens
rätt att få uppgifter enligt 22 § 1 mom.
4 punkten är problematisk när den säger
att fonden trots sekretessbestämmelserna har rätt
att få behövliga uppgifter för fastställande, uppbörd
och övervakning av arbetslöshetsförsäkringspremie
"av andra aktörer som omfattas av lagen om offentlighet
i myndigheternas verksamhet". Eftersom det inte på något
sätt sägs vad de utlämnade uppgifterna
ska gälla måste rätten att få uppgifter
förknippas med nödvändiga uppgifter för
det nämnda syftet (se t.ex. GrUU 14/2002
rd, s. 2/II, och GrUU 38/2009
rd, s. 2). Det är en förutsättning
för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning att 22 § 1 mom. 4 punkten preciseras
så att rätten bara gäller uppgifter som är
nödvändiga för användningsändamålet.
Också det synnerligen vaga "andra aktörer" behöver
preciseras.
Övrigt
Grundlagsutskottet har granskat den föreslagna 21 d §,
som innebär att fonden i vissa fall får fastställa
arbetslöshetsförsäkringspremien genom
uppskattning. De beräkningsgrunder som ska används
vid en uppskattning verkar inte framgå entydigt av bestämmelsen
i fråga. Utifrån 81 § 1 mom. i grundlagen
(se t.ex. GrUU 17/2007 rd, s. 2/I)
bör paragrafen kompletteras exempelvis med en hänvisning
till 18 § i samma lag. Av den paragrafen framgår
det att en uppskattad premie bestäms på samma
sätt som en egentlig arbetslöshetsförsäkringspremie.