Motivering
Normgivningsbefogenheter
Allmänt.
Lagförslaget innehåller flera bestämmelser
om statsrådets rätt att ge förordning
och Banförvaltningscentralens kompetens att utfärda
föreskrifter. Meningen är att merparten av direktivbestämmelserna
om driften inom det transeuropeiska järnvägssystemet
sätts i kraft genom bestämmelser på lägre
nivå som utfärdas med stöd av den föreslagna
lagen.
De föreslagna bestämmelserna om delegeringen
av lagstiftningsmakt måste bedömas utifrån
80 § i grundlagen. I 80 § 1 mom. föreskrivs att
statsrådet kan utfärda förordningar med
stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan
lag. Bestämmelser om grunderna för individens
rättigheter och skyldigheter samt om frågor som
enligt grundlagen i övrigt hör till området
för lag skall dock utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet
har i sina utlåtanden haft för praxis att kräva
att regleringen skall vara exakt och noga avgränsad för
att ett bemyndigande skall få tas in i en lag.
Enligt grundlagens 80 § 2 mom. kan även andra
myndigheter genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer
i bestämda frågor, om det med hänsyn
till föremålet för regleringen finns
särskilda skäl och regleringens betydelse i sak
inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Jämfört
med bemyndiganden att utfärda förordning räcker
det för bemyndiganden av detta slag inte med det allmänna
kravet på exakt avgränsning, utan de frågor
som bemyndigandet gäller måste preciseras exakt
i lag. Bemyndigandet skall dessutom enligt grundlagens uttryckliga bestämmelse
ha ett exakt avgränsat tillämpningsområde
(se även t.ex. GrUU 46/2001 rd,
s. 3 första spalten). Sett ur ett grundlagsperspektiv är
andra myndigheters normgivningsrätt ett undantag jämfört
med bemyndigande att utfärda förordning (GrUB
10/1998 rd, s. 22 första spalten). I
samband med grundlagsreformen nämndes som exempel på myndigheters
rätt att utfärda rättsnormer en teknisk
reglering av smärre detaljer som inte inbegriper prövningsrätt
i någon större utsträckning (RP
1/1998 rd, s. 134 första spalten).
Utskottet har upprepade gånger understrukit att 80 § 1
och 2 mom. i grundlagen direkt inskränker tolkningen av
bemyndigandebestämmelserna och innehållet i de
bestämmelser som utfärdas med stöd av
bemyndigandena (se t.ex. GrUU 48/2001 rd,
s. 4). Det går därmed inte att genom statsrådsförordning
eller myndighetsföreskrifter att utfärda allmänna
rättsregler om exempelvis grunderna för individens
rättigheter och skyldigheter eller frågor som
enligt grundlagen i övrigt hör till området
för lag.
Bemyndigande att utfärda förordning.
Enligt lagförslagets 3 § 1 mom. ges genom
förordning av statsrådet närmare bestämmelser
om de väsentliga krav i fråga om säkerhet,
tillförlitlighet och tillgänglighet, hälsa,
miljöskydd och teknisk kompatibilitet som finns angivna
i bilagor till de i momentet nämnda direktiven och som skall
iakttas inom det transeuropeiska järnvägssystemet.
Dessa väsentliga krav är av fundamental betydelse
med tanke på innehållet i närapå samtliga
bestämmelser i lagförslaget. Därför är det
inte helt problemfritt att låta regleringen av dem ingå enbart
i en statsrådsförordning.
Något som enligt utskottet i detta fall bör
tillmätas betydelse i den konstitutionella bedömningen
av bemyndigandet är att det handlar om en teknisk reglering
som berör en rätt snäv yrkeskategori
och som i sista hand gäller trafikleder, spår
och anordningar inom det statliga bannätet och spårfordon
som används i trafik inom det. Dessutom är innehållet
i den utifrån bemyndigandet givna förordningen
bundet till kravet i bilagorna till de direktiv som nämns
i bestämmelsen (se t.ex. GrUU 45/2001
rd, s. 5 första spalten). Den föreslagna
regleringen påverkar inte lagstiftningsordningen.
Förordningen från statsrådet kan
enligt motiveringen också innehålla bestämmelser
om de yrkesmässiga kvalifikationerna och villkoren avseende
hälsa och säkerhet för personalen. Men som
den föreslagna bemyndigandebestämmelsen är
formulerad täcker den inte sådana saker. Bestämmelsen
måste följaktligen preciseras. I detta sammanhang
bör observeras att statsrådet genom sin förordning
endast får precisera bestämmelserna på lagnivå om
hälsa och säkerhet i arbetet och att de grundläggande
bestämmelserna om kraven på de yrkesmässiga
kvalifikationerna till följd av grundlagens 18 § 1
mom. måste ingå i lag (se t.ex. GrUU
39/2001 rd, s. 2 andra spalten).
I lagförslagets 4 § 2 mom. föreskrivs
att närmare bestämmelser om förklaringar
och försäkringar enligt momentet och om villkoren
för dem ges genom förordning av statsrådet.
EG-kontrollförklaring lämnas av den som tar ett
delsystem i bruk och EG-försäkran av tillverkaren
av en driftskompatibilitetskomponent eller av den som släpper
ut komponenten på marknaden. Förklaringen eller
försäkran innebär att delsystemet eller
driftkompatibilitetskomponenten utifrån 6 § 2
mom. kan anses uppfylla de väsentliga kraven (överensstämmelsepresumtion).
Av motiveringen framgår att statsrådsförordningen
också kommer att innehålla närmare bestämmelser
om förfarandet vid EG-kontrollförklaring och EG-försäkran.
Detta kräver ett tillägg till momentet. Dessutom
konstateras i motiveringen att villkoret åtminstone för
en EG-kontrollförklaring är att ett i den föreslagna
7 § avsett organ utfärdar ett intyg över
delsystemets överensstämmelse. Ur förklaringsgivarens
synvinkel är detta en väsentlig omständighet
och därför krävs det ett uttryckligt
omnämnande i lagen. Den förordning som ges med
stöd av bemyndigandet avses också i övrigt
till sitt innehåll vara bunden till gemenskapsregleringen.
Att en sådan bindning uttrycks i själva bemyndigandebestämmelsen är ägnat
att göra bemyndigandet mer noggrant avgränsat
(se GrUU 45/2001 rd, s. 5 första
spalten).
Andra meningen i lagförslagets 7 § 3 mom. tillåter
att det genom förordning av statsrådet ges bestämmelser
om andra begränsningar och villkor som har samband med
det i momentet avsedda organets verksamhet och gäller utseende av
organet och genom vilka säkerställs att organets
uppgifter sköts väl. Ordet "dessutom" i bemyndigandebestämmelsen
indikerar en möjlighet att genom förordning ytterligare
föreskriva om andra förutsättningar och
villkor för utseende av anmälda organ än
de som räknas upp i 7 § 1 mom. Bemyndigandet måste
ges en skrivning som uttrycker att det handlar om kompletterande
bestämmelser till lagen. Ett bättre alternativ vore
trots allt, menar utskottet, att ändra bemyndigandet att
ge förordning till att avse förvaltningsbeslut
som fattas när anmälda organ utses (jfr lagförslagets
5 § 2 mom. om möjlighet att inkludera begränsningar
och villkor i tillstånd för ibruktagande). I det
fallet kunde bestämmelsen lämpligen avskiljas
från 3 mom. och placeras in exempelvis som 2 mom. Som en
följd härav blir nuvarande 2 och 3 mom. 3 och
4 mom.
Närmare bestämmelser om Banförvaltningscentralens
uppgifter som den myndighet som ansvarar för marknadsövervakningen
ges enligt 11 § 1 mom. i lagförslaget
genom förordning av statsrådet. Utskottet vill
påpeka att den förordning som utfärdas
med stöd av bemyndigandet inte får innehålla
bestämmelser om Banförvaltningscentralens kompetens
eller andra frågor som hör till lagområdet.
Befogenheter att utfärda föreskrifter.
Besluten och rekommendationerna från Europeiska gemenskapernas
kommission om grundparametrarna och de tekniska specifikationerna
för driftskompatibilitet när det gäller
tillämpningen av de väsentliga kraven genomförs
enligt lagförslagets 3 mom. 2 mom. på det sätt
som föreskrivs genom beslut av Banförvaltningscentralen.
Mot bakgrunden av utskottets praxis är det lämpligt
att anförtro expertmyndigheten rätten att utfärda
föreskrifter om järnvägssystemets tekniska
detaljer. Regleringen präglas i mångt och mycket
av yrkesrelaterade särdrag (se t.ex. GrUU 52/2001
rd, s. 4).
Bestämmelsens lydelse ("på det sätt
som") är misslyckad såtillvida att besluten och
rekommendationerna skall genomföras uttryckligen genom
en föreskrift från Banförvaltningscentralen
och inte på något annat sätt som centralen
beslutar. Momentet måste absolut omformuleras.
Lagförslagets 15 § 2 och 3 mom. ger Banförvaltningscentralen
rätt att besluta att lagen får tillämpas
retroaktivt på omständigheter och verksamheter
som nämns i bemyndigandebestämmelserna. Det strider
mot 80 § 2 mom. i grundlagen att ge en myndighet sådana
befogenheter. Men meningen är att lagen skall tillämpas retroaktivt
bara i den utsträckning gemenskapsregleringen kräver.
Bemyndigandebestämmelsen bör formuleras utifrån
denna intention utan hänvisningar till rätt för
myndighet att ge föreskrifter. Också den föreslagna
12 § bör ses över på den punkt
som gäller en bestämmelse som utfärdats
med stöd av 15 §.
Överföring av en förvaltningsuppgift
på andra än myndigheter
I 7 § 1 mom. föreskrivs att kommunikationsministeriet
utser ett anmält organ, som enligt 8 § utför
EG-kontroller i syfte att bedöma delsystemens överensstämmelse
och utfärdar intyg om överensstämmelse.
De anmälda organen bedömer också driftskompatibilitetskomponenternas överensstämmelse
och lämplighet och utfärdar provningsintyg över
bedömningarna. Kontrollerna, bedömningarna och
intygen är viktiga inte bara för att delsystem
och driftskompatibilitetskomponenter skall kunna släppas
ut på marknaden och överlåtas till någon
annan utan också för att de skall kunna användas.
Uppgifterna kan enligt förslaget också anförtros
juridiska personer.
De anmälda organens uppgifter är offentliga förvaltningsuppgifter
enligt 124 § i grundlagen. Med tanke på ändamålsenlighetskravet
finns det ingenting som hindrar att tekniska kontroller och utfärdande
av intyg på basis av dem också kan anförtros
andra än myndigheter. När ett anmält organ
utför sina lagfästa uppgifter skall det iaktta
den i 9 § nämnda författningsrättsliga
lagstiftningen och de anställda står under straffrättsligt tjänsteansvar.
Besvärsinstansfrågan är korrekt löst
i 13 §. Med tanke på de språkliga rättigheterna,
ett av kravet på god förvaltning, är
det inte helt problemfritt att 9 § tillåter att
det anmälda organet i sina intyg får använda
det språk på vilket det tekniska underlaget för
bedömningen är avfattat, alltså ett annat
språk än finska eller svenska. En relevant faktor
i detta sammanhang är dock enligt utskottet att den verksamhet
som bestämmelserna gäller är ytterst
teknisk och att verksamheten utövas av en snäv
yrkeskår. Förslaget äventyrar inte de
grundläggande fri- och rättigheterna i den mening
grundlagens 124 § avser. Lagförslaget kan på denna
punkt behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Ett anmält organ får enligt 8 § 3
mom. i lagförslaget lägga ut delåtgärder
på en underleverantör, om underleverantören
utför uppgifterna i enlighet med den föreslagna
lagen eller bestämmelser som utfärdats med stöd
av den. Momentets lydelse ger inte klart besked om även
den i 9 § nämnda allmänna förvaltningsrättsliga
lagstiftningen skall gälla underleverantörernas åtgärder.
Av propositionens motivering framgår att meningen är
att organet genom utläggningen på underleverantör
bara skall kunna komplettera sitt kunnande på vissa delområden
inom bedömningen. Däremot går det inte
att lägga ut hela bedömningen på en underleverantör.
Av denna uttryckliga bestämmelse i lagförslaget
följer att det anmälda organet ansvarar för åtgärder
som det lagt ut på en underleverantör. I en sådan
konstellation kan underleverantören ses som en osjälvständig
teknisk assistent till det anmälda organet. De föreslagna
bestämmelserna utgör inget problem med hänsyn
till 124 § i grundlagen, även om den i 9 § nämnda
lagstiftningen inte tillämpas på underleverantörens åtgärder
(se GrUU 52/2001 rd, s. 5 första
spalten, GrUU 2/2002 rd, s. 4 första
spalten).
Lagförslagets 8 § 3 mom. om ett anmält
organs möjlighet att anlita underleverantör bör lämpligen
kompletteras med en passus om att underleverantören skall
uppfylla förutsättningarna i 7 § för
utseende av anmälda organ. I analogi härmed bör
av 7 § 1 mom. 1 punkten framgå att organet kan
vara en juridisk person men också en myndighet.
Övriga omständigheter
Marknadstillsynsmyndighetens befogenheter.
Lagförslagets 11 § 3 mom. ålägger
marknadstillsynsmyndigheten att vidta åtgärder
för att begränsa eller förbjuda användningen
av ett delsystem eller en driftskompatibilitetskomponent eller för
att dra tillbaka delsystemet eller komponenten från marknaden,
om bristen på överensstämmelse i delsystemet
eller komponenten äventyrar järnvägstrafikens
säkerhet eller annars är väsentlig. Med
hänsyn till godtagbarheten finns det ingenting att anmärka
mot den föreslagna bestämmelsen. Eftersom bestämmelsen
griper in i egendomsskyddet vill utskottet understryka att bestämmelsen
i varje enskilt fall skall tillämpas med hänsyn
till kravet på proportionalitet.
Straffbestämmelsen.
Den föreslagna 12 § är en s.k. blancostraffbestämmelse,
enligt vilken rekvisiten för de straffbara handlingarna
delvis framgår av bestämmelser på lägre
nivå som utfärdas med stöd av lagen.
Innehållet i dessa bestämmelser dikteras i stor
utsträckning av gemenskapslagstiftningen. Utskottets åsikt
har varit att en reglering lik den föreslagna är
möjlig med hänsyn till den straffrättsliga
legalitetsprincipen i grundlagens 8 § (se GrUU
45/2001 rd, s. 4). Den föreslagna bestämmelsen
påverkar följaktligen inte lagstiftningsordningen,
men på grund av den straffrättsliga legalitetsprincipen vill
utskottet påpeka att det av alla med stöd av lagen
utfärdade bestämmelser uttryckligen skall framgå vilka
bestämmelser och föreskrifter som står
under straffhot enligt 12 § (se GrUU 45/2001
rd, s. 4 första spalten).
Ändringssökande.
I 11 § 4 mom. och 13 § 2 mom. finns bestämmelser
om hur ändring söks i Banförvaltningscentralens
beslut. Det förstnämnda momentet ger inte klart
besked om det är viteslagen eller förvaltningsprocesslagen
som gäller för sökande av ändring
i marknadstillsynsmyndighetens beslut angående krav enligt 11 § 3
mom. Bestämmelsen måste absolut preciseras. Dessutom är
det enligt utskottet skäl att komplettera 13 § med
en passus om att också andra beslut av Banförvaltningscentralen överklagas
på det sätt som bestäms i förvaltningsprocesslagen.