Motivering
Lag om ändring gränsbevakningsväsendets förvaltning
Chefens ställning.
Enligt 3 § 1 mom. i förslaget hör
gränsbevakningsväsendet till statens centralförvaltning
och lyder under inrikesministeriet precis som för närvarande.
Gränsbevakningsväsendet leds av chefen för
gränsbevakningsväsendet och under chefen lyder
bland annat staben för gränsbevakningsväsendet.
Enligt 5 § 1 mom. i förslaget håller
chefen för gränsbevakningsväsendet inrikesministern
underrättad om ärenden som berör gränsbevakningsväsendet
och deltar i behandlingen av ärenden vid inrikesministeriet när
ett ärende berör gränsbevakningsväsendet. Enligt
5 § 2 mom. i förslaget har chefen för gränsbevakningsväsendet
rätt att på föredragning avgöra
andra än samhälleligt eller ekonomiskt viktiga
förvaltningsärenden som gäller gränsbevakningsväsendet
och dess ansvarsområde och som enligt vad som föreskrivs
ska avgöras av inrikesministeriet, om inte något
annat föreskrivs. Enligt 3 mom. utgör staben för
gränsbevakningsväsendet inrikesministeriets gränsbevakningsavdelning.
Biträdande chefen för gränsbevakningsväsendet är
samtidigt avdelningschef för inrikesministeriets gränsbevakningsavdelning.
Förslaget innebär att chefen för
gränsbevakningsväsendet får en något
oklar ställning jämfört med gällande
lag. Ändå har syftet inte varit att ändra
det nuvarande systemet. Det oaktat klargör förslaget
inte helt exakt om chefen för gränsbevakningsväsendet
verkar inom ministeriet eller utanför det. För
en utomstående ställning talar det att staben
för gränsbevakningsväsendet är
en avdelning inom inrikesministeriet som leds av gränsbevakningsväsendets
biträdande avdelningschef och att gränsbevakningsväsendets
chef håller inrikesministern underrättad om frågor
som rör gränsbevakningsväsendet. Däremot
talar det för att chefen för gränsbevakningsväsendet
hör till inrikesministeriets organisation att gränsbevakningsväsendet är
en myndighet som är underställd inrikesministeriet
och hör till statens centralförvaltning. Chefen
för gränsbevakningsväsendet avgör
andra än samhälleligt eller ekonomiskt viktiga
förvaltningsärenden som gäller
gränsbevakningsväsendet och dess ansvarsområde
och som enligt vad som föreskrivs ska avgöras
av inrikesministeriet. Syftet verkar vara att befria chefen för
gränsbevakningsväsendet från handläggning
av rutinärenden till förmån
för uppdrag av central betydelse för gränsbevakningsväsendet
och för möjligheten att delta i arbetsgrupper
som leds av ministern. Övriga ärenden åläggs
då gränsbevakningsväsendets stab som
leds av biträdande chefen för gränsbevakningsväsendet.
Enligt 67 § i grundlagen utövas statsrådets
beslutanderätt av statsrådets allmänna
sammanträde eller ett ministerium. Enligt 68 § 3
mom. utfärdas bestämmelser om ministeriernas ansvarsområden
och om fördelningen av ärenden mellan dem genom
lag eller statsrådsförordning.
Även om den föreslagna regleringen inte förändrar
det nuvarande arrangemanget anser grundlagsutskottet att det behöver
klargöras att chefen för gränsbevakningsväsendet
entydigt hör till inrikesministeriet. Förslagets
3 § 1 mom. kan ändras till exempel så att
gränsbevakningsväsendet är en myndighet
som styrs och övervakas av inrikesministeriet och som hör
till statens centralförvaltning. Gränsbevakningsväsendet leds
inom inrikesministeriet av chefen för gränsbevakningsväsendet.
Beslut i militära kommandomål.
I föreslagna 7 och 8 § bestäms i
vilka militära kommandomål republikens president
fattar beslut och i vilka kommandomål beslut fattas av
chefen för gränsbevakningsväsendet eller
en annan militär förman. Enligt 7 § 2
mom. fattar republikens president utom statsrådet beslut
i militära kommandomål som gäller gränsbevakningsväsendet
på föredragning av inrikesministern, varvid statsministern
har rätt att vara närvarande och uttala sin uppfattning
om ärendet. Om ärendet enligt 7 § 3
mom. på initiativ av republikens president eller inrikesministeriet överförs
för att avgöras i statsrådet, beslutar
presidenten om målet på föredragning
av inrikesministern utan att statsrådet lägger
fram förslag till avgörande.
Enligt 58 § 5 mom. beslutar presidenten i militära
kommandomål under medverkan av ministern i enlighet med
vad som bestäms genom lag. Utskottet konstaterar att föreslagna
7 § uppfyller kraven på ministeriemedverkan i
58 § 5 mom. i grundlagen då republikens president
alltid fattar beslut om militära kommandomål på föredragning
av inrikesministern (GrUB 10/1998 rd, s.
18/I och GrUB 2/2000 rd, s.
2). Statsministerns närvarorätt stämmer
också överens med den linje som utskottet har
gått in för (GrUB 10/1998 rd,
s. 18/I och GrUB 4/2000 rd,
s. 2/I). Beslut i militära kommandomål
specificeras också klart i 7 § 1 mom. samt 8 § 2
och 3 mom. mellan republikens president, chefen för gränsbevakningsväsendet
och övrig militär förman. Också i
detta avseende stämmer propositionen således överens
med utskottets riktlinjer (GrUB 2/2000 rd,
s. 2/I).
Krav på medborgarskap.
Den som utnämns till en tjänst vid gränsbevakningsväsendet
ska enligt 10 § 1 mom. vara finsk medborgare. Förslaget är
av betydelse med tanke på förbudet mot diskriminering
enligt 6 § 2 mom. i grundlagen.
Enligt 125 § 1 mom. i grundlagen kan genom lag bestämmas
att endast finska medborgare får utnämnas till
bestämda offentliga tjänster eller uppdrag. Genom
ordet "bestämda" vill man uttrycka principen att krav på medborgarskap
bör ställas endast i begränsad utsträckning
och av motiverade skäl (RP 1/1998 rd s. 180/I).
Grundlagsutskottet har ansett kravet på medborgarskap motiverat
bland annat i fråga om tjänst som domare och polisman
eftersom dessa uppdrag innebär betydande utövning
av offentlig makt (GrUU 13/1999 rd, s. 3 och GrUU
28/2004 rd, s. 3). Också en tjänst
vid gränsbevakningsväsendet innebär betydande
utövning av offentlig makt. Därför är
det motiverat att uppställa finländskt medborgarskap
som behörighetskrav för tjänsterna och
förslaget är således inte problematiskt
med hänsyn till diskrimineringsförbudet i 6 § 2
mom. i grundlagen.
Värnplikt som villkor för militärtjänst.
I 10 § 2 mom. föreskrivs att den som utnämns
till en militär tjänst vid gränsbevakningsväsendet
ska ha fullgjort sin värnplikt i vapentjänst eller
frivillig militärtjänst för kvinnor vid
Finlands försvarsmakt eller gränsbevakningsväsendet.
Enligt 10 § 3 mom. gäller kravet på värnplikt dock
inte personer som med stöd av 12 § 1 mom. i självstyrelsenlagen
för Åland har rätt att i stället
för att fullgöra värnplikt tjänstgöra
på motsvarande sätt vid lots- och fyrinrättningen
eller inom annan civilförvaltning. Med avvikelse från 2
mom. gäller kravet på fullgörande av
frivillig militärtjänst för kvinnor inte
personer som enligt 6 § i självstyrelselagen för Åland
har åländsk hembygdsrätt.
Förutsättningarna för utnämning
till militär tjänst bör bedömas
på grundval av diskrimineringsförbudet i 6 § i
grundlagen. Där föreskrivs att ingen utan godtagbart
skäl får särbehandlas på grund
av bland annat kön, språk, hälsotillstånd
eller av någon annan till personen relaterad orsak. Eftersom ålänningarna
enligt 12 § 2 mom. i självstyrelselagen är
befriade från värnplikt, måste det betraktas
som ett godtagbart skäl enligt 6 § 2 mom. i grundlagen
till att ålänningar inte avkrävs värnplikt
som villkor för utnämning till militär
tjänst. Enligt motiveringen får de för
militär tjänst adekvat utbildning vid gränsbevakningsväsendet.
I detta avseende är bestämmelserna inte problematiska
med hänsyn till kravet på jämlikhet i
6 § i grundlagen.
Däremot måste man se över förutsättningarna för
utnämning till militär tjänst i fråga
om personer som på grund av religiös eller etisk övertygelse
har vägrat värnplikt. Diskrimineringsförbudet
i 6 § 2 mom. i grundlagen gäller också religion,
etisk övertygelse eller åsikt. Vidare tryggas
religions- och samvetsfriheten i 11 § i grundlagen. Med
stöd av 127 § 2 mom. i grundlagen utfärdas
bestämmelser om rätten att på grund av övertygelse
befrias från deltagande i landets militära försvar
genom lag. Närmare bestämmelser om utövande
av denna rätt ingår främst i civiltjänstlagen,
men saken berörs också i lagen om befrielse för
Jehovas vittnen från fullgörandet av värnplikt
i vissa fall. Också dessa bestämmelser anknyter
till tryggandet av religions- och samvetsfriheten enligt grundlagen
(RP 309/1993 rd, s. 82—83).
Utskottet bedömde nyligen fullgjord beväringstjänst
som krav vid uttagning till polisutbildning med hänsyn
till diskrimineringsförbudet i 6 § 2 mom. i grundlagen.
Utskottet fann den då aktuella bestämmelsen oförenlig
med de grundläggande fri- och rättigheterna på grund
av att förslaget särbehandlar vissa personer på grund
av att de utövar den rätt som de har med stöd
av de grundläggande fri- och rättigheterna och
utifrån en explicit bestämmelse i grundlagen.
Samtidigt konstaterade utskottet dock att kravet på fullgjord
beväringstjänst kan anses godtagbart och motiverat
till exempel vid antagning till en karriär i militären
(GrUU 28/2004 rd, s. 2). Eftersom gränsbevakningsväsendet
har en militär organisation och dess gränstrupper
för att göra försvaret effektivare kan
fogas till försvarsmakten, anser utskottet det godtagbart
och motiverat att den som utnämns till en militär
tjänst inom gränsbevakningsväsendet avkrävs
fullgjord beväringstjänst inom försvarsmakten
eller gränsbevakningsväsendet med undantag av
de fall som nämns i 10 § 3 mom. Regleringen är
i detta fall inte problematisk med hänsyn till 6 § 2 mom.
i grundlagen.
Tystnadsplikt.
I 17 § i lagförslaget föreskrivs
om tystnadsplikt. Enligt 2 mom. hindrar tystnadsplikten inte att
en omständighet yppas för en myndighet eller en
sammanslutning som sköter ett offentligt uppdrag och som
på grund av en uppgift som föreskrivs höra
till den behöver få vetskap om en omständighet
som annars ska hållas hemlig eller om en persons tillförlitlighet
eller lämplighet. För att få visshet
om att den som söker sig till eller har en ur säkerhetssynpunkt betydande
uppgift är tillförlitlig får information lämnas
i behövlig omfattning även till en privat sammanslutning
eller person. En motsvarande bestämmelse ingår
i polislagen.
Utskottet menar att bestämmelsen med hänsyn
till skyddet för privatlivet i 10 § i grundlagen är
för öppen eftersom den ger möjlighet
att lämna nästan vilka upplysningar som helst
till myndigheter eller privata personer bara på den grunden
att de behöver få upplysningar. När polislagen
stiftades kritiserade grundlagsutskottet motsvarande bestämmelse
och framhöll att polisens tystnadsplikt inte skulle bli
ett särskilt betydande hinder för att yppa information
till utomstående. Därför krävde
utskottet att bestämmelsen skulle preciseras (GrUU
15/1994 rd, s. 4/II). Så skedde
emellertid inte. Utskottet anser det viktigt att regleringen preciseras åtminstone
på så sätt att tillgången till
information baserar sig på "rätt" att få information.
Förvaltningsutskottet bör också överväga
att helt stryka 17 § 2 mom. med tanke på bestämmelserna
i lagen om säkerhetsutredningar.
Gränsbevakningsmäns bisysslor.
Enligt 19 § 2 mom. i det första lagförslaget
får en gränsbevakningsman inte sköta
en uppgift som omfattar rättigheter och skyldigheter som
kan komma att stå i strid med de uppgifter som föreskrivs
för gränsbevakningsväsendet. Förslaget är
av betydelse med tanke på vad som föreskrivs om
skydd för privatlivet i 10 § i grundlagen och
med tanke på 18 § 1 mom. i grundlagen i det avseendet
att momentet tryggar rätt för var och en att skaffa sig
sin försörjning genom arbete, yrke eller näring
som han eller hon valt fritt.
En motsvarande bestämmelse ingår för
polismäns del i polislagen. Målet har enligt motiveringen
varit att samordna bestämmelserna med motsvarande bestämmelser
om polismän. Syftet med lagen är att förbjuda
gränsbevakningsmän att åta sig uppgifter
som omfattar att rädda, skydda eller bevaka egendom, upprätthålla
ordning och säkerhet, anordna resor, idka trafik, handel
med skjutvapen, sprängämnen eller andra farliga ämnen,
importera eller exportera varor eller bedriva detektivverksamhet.
Det finns godtagbara skäl för de föreslagna bestämmelserna
med avseende på de till gränsbevakningen relaterade
uppdragens och befogenheternas särskilda karaktär
och omfattning (GrUU 12/2002 rd, s.
5). Med hänsyn till dessa tungt vägande skäl
strider förslaget enligt utskottet inte mot proportionalitetskravet.
För att precisera bestämmelserna är det
dock befogat att det i paragrafen som exempel tas in vissa av de uppdrag
som enligt propositionen omfattas av förbudet. Bestämmelserna
kan dessutom kompletteras med en hänvisning till liknande
uppdrag (GrUU 11/2005 rd, s. 7).
Skyldighet att ersätta studier.
Den som söker anställning vid gränsbevakningen
ska enligt 27 § 2 mom. i det första lagförslaget
innan studierna inleds avge en tjänstgöringsförbindelse
som räknat från den dag studierna avslutas gäller
högst två år. För en person
som hör till personal som flyger luftfartyg vid gränsbevakningsväsendet kan
tjänstgöringsförbindelsen vara högst
14 år. I lagen om försvarsmakten ingår
bestämmelser om tjänstgöringsförbindelser
i anknytning till officersutbildning enligt förordningen
om Försvarshögskolan. Enligt motiveringen sker
studierna på statens bekostnad som avlönad tjänsteutövning.
Tjänstgöringsförbindelsen bör
bedömas med hänsyn till rätten till personlig
frihet enligt 7 § 1 mom. i grundlagen och med hänsyn
till att var och en enligt 18 § 1 mom. i grundlagen i enlighet
med lag har rätt att skaffa sig sin försörjning genom
arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt.
Grundlagsutskottet har tidigare ansett en tjänstgöringsförbindelse
av denna typ godtagbar, dock under förutsättning
att lagen föreskriver om den i förbindelsen avsedda
tjänstgöringens maximala längd och om
de grundläggande villkoren för förbindelser,
inbegripet när de upphör. Dessutom bör
lagen ha bestämmelser om hur tvister om förbindelserna
ska lösas (GrUU 13/2001 rd,
s. 2/II).
Regleringen uppfyller huvudsakligen dessa krav med undantag
av 27 § 3 mom. Där föreskrivs att om
en tjänsteman vid gränsbevakningsväsendet
under den tid tjänstgöringsförbindelsen
gäller säger upp sig eller blir uppsagd av någon
annan orsak än sjukdom, ska tjänstemannan ersätta
högst hälften av de kostnader som studierna åsamkat
staten enligt vad som närmare bestäms genom förordning
av inrikesministeriet.
Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen ska bestämmelser
om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter
utfärdas genom lag. I förslaget definieras inte
närmare vilka andra orsaker än sjukdom som kan
ligga till grund för uppsägning. Uppsägningar
kan till exempel tänkas bero på att enheter läggs
ned eller att arbetsuppgifterna väsentligt minskar. Grundlagsutskottet
finner det oskäligt att en studerande kan tvingas ersätta
upp till hälften av sina studier till följd av sådana
uppsägningar som inte beror på den uppsagda själv.
Bestämmelserna avviker från 10 b § 2
mom. i lagen om försvarsmakten som bland annat tar upp
ett sådant fall där en studerande avbryter sina
studier eller studierna avbryts av någon av personen själv
beroende annan orsak än sjukdom. Grundlagsutskottet menar
att situationer som återbetalningsskyldigheten kan ge upphov
till bör specificeras mer i detalj i lagen på samma
sätt som i 10 b § lagen om försvarsmakten.
Den föreslagna paragrafen innehåller inte
heller någon besvärsrätt. Med tanke på det
rättsskydd som föreskrivs i 21 § 1
mom. i grundlagen anser grundlagsutskottet det nödvändigt
att beslutet får överklagas. En bestämmelse
om överklagande kan läggas till som 27 § 4
mom. till exempel så som föreskrivs i 10 b § 3
mom. i lagen om försvarsmakten. Där föreskrivs
att ändring i ett beslut enligt paragrafen får
sökas i enlighet med förvaltningsprocesslagen.
Rätt att använda maktmedel.
Enligt 29 § 1 mom. i det första lagförslaget
omfattar de som tjänstgör i militära
tjänster vid gränsbevakningsväsendet
bestämmelserna om krigsmän i 45 kap. i strafflagen.
Gränsbevakningsmäns rätt att använda
maktmedel regleras dock "primärt" i 35 § i gränsbevakningslagen
(det andra lagförslaget). Föreslagna 35 § 1
mom. överensstämmer inte med bestämmelserna
om krigsmäns rätt att använda maktmedel
enligt 45 kap. 26 a § i strafflagen. Enligt sista meningen
i samma 35 § 3 mom. föreskrivs det i 29 § i
lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning
om hur rätten för en krigsman att använda
maktmedel enligt 45 kap. 26 a § i strafflagen tillämpas
i gränsbevakningsväsendet. Regleringen ger ett
oklart intryck. Utskottet finner det motiverat att precisera 21 § 1 mom.
i det första lagförslaget i det avseendet att uttrycket
"i första hand" stryks.
Gränsbevakningslag
Gränsbevakningens regionala behörighet.
Enligt 4 § i det andra lagförslaget verkar
gränsbevakningsväsendet där det är
motiverat för upprätthållande av gränsordningen
eller gränssäkerheten eller utförande
av sådana uppgifter med anknytning till det militära
försvaret som ankommer på gränsbevakningsväsendet,
samt på havsområdet och inom den ekonomiska zon
som avses i lagen om Finlands ekonomiska zon. På andra
platser verkar gränsbevakningsväsendet endast
när det är nödvändigt för
att det ska kunna slutföra en lagstadgad uppgift eller
lämna handräckning. I praktiken innebär
detta att gränsbevakningens övervakningsområde
i princip kommer att täcka hela landet.
I samband med den föregående totalreformen av
gränsbevakningsväsendet gjorde grundlagsutskottet
en bedömning om utvidgning av bevakningsområdet
till att omfatta hela Lapplands län för bevakning
av jakten och terrängtrafiken. Utskottet konstaterade att
kraven på nödvändighet och noggrann avgränsning är
förknippade med frågan om befogenheternas territoriella
utsträckning. Utskottet fann utvidgningen onödigt
vag och krävde separata bestämmelser om hur befogenheterna
enligt lagen ska utvidgas till övervakningen av jakt- och
terrängtrafik. Likaså betonades att tjänstemän
ska ha tillräcklig utbildning och annan kompetens för
uppgiften (GrUU 17/1998 rd, s. 2—3).
Att man avstår från gränsbevakningsväsendets
bevakningsområde innebär i princip att dess behörighet
kommer att omfatta hela landet. Det är en betydande reform
eftersom den möjliggör ett effektivare samarbete än
förr mellan gränsbevakningen, polisen och tullen
i bekämpningen av terrorism och brottslighet. För
mer samarbete mellan myndigheter talar också Schengenavtalet
och det expanderande området för fri rörlighet.
Med avvikelse från polisens allmänna befogenheter är
dock gränsbevakningens befogenheter begränsade
till lagstadgade uppgifter och skyldighet att ge handräckning
på begäran. Därför kan gränsbevakningen
verka på andra än i 4 § nämnda
gränsområden endast om det är nödvändigt
för att slutföra gränsbevakningens lagstadgade
uppgifter. Som exempel kan nämnas att efterspana och gripa
en person som utan lov överskridit gränsen. Gränsbevakningen
kan också ge polisen och tullen handräckning i
andra delar av landet till exempel i syfte att avslöja
kriminella ligor som bedriver drog- och människohandel. Särskilt
i syfte att bekämpa brottslighet och terrorism samt för
att utnyttja gränsbevakningens, polisens och tullens resurser
effektivare finner grundlagsutskottet det nödvändigt
och godtagbart att gränsbevakningens på detta
sätt begränsade befogenheter utsträcks
till hela landet.
Bestämmelser om allmänna principer, uppgifter
och åtgärder och befogenheter samt förebyggande
och utredning av brott ingår i förslagets 2 samt
4—6 kap., som bör anses ge tillräckliga
och detaljerade anvisningar om gränsbevakningsväsendets
och gränsbevakningsmännens befogenheter.
Grundlagsutskottet har också bedömt gränsbevakarutbildningens
tillräcklighet. Gränsbevakningsmännens
nuvarande utbildning räcker ett halvt år. Enligt
utredning förlängs utbildningen från
början av år 2006 till ett år. Detta
beror på den föreslagna översynen, EU:s
gemensamma gränsbevakarutbildning (gränspolisutbildning)
och nya uppgifter inom gränsbevakningen. I uppgifter som
sammanfaller med polisens och tullens uppgifter får gränsbevakningsmännen
utbildning med motsvarande innehåll. Gränsbevakningsväsendets
grundläggande utbildning är lika lång
som utbildningen för poliser och tullmän men med
andra betoningar. Grundlagsutskottet anser att den föreslagna
utbildningen för gränsbevakningsmän är
tillräcklig och anför inga anmärkningar
mot 4 §.
Gränsövergångsställe och
gränszon.
Ett gränsövergångsställe
definieras i 2 § 5 punkten i lagförslag 2 som
en genom förordning av statsrådet angiven plats
via vilken gränsen passeras. Den nuvarande lagen innehåller
en mer detaljerad definition av gränsövergångsplats.
Enligt motiveringen är den nuvarande definitionen komplicerad
och mångtydig. Dessutom uppfyller området längs
hela den västra och norra gränsen för närvarande
definitionen för gränsövergångsställe.
Eftersom gränsövergångsställen ändå enligt lagförslaget
och övrig lagstiftning förknippas med betydande
befogenheter och andra rättsverkningar, harmonierar den
föreslagna definitionen illa med grundlagen som helhet.
Därför behövs det i lagen en detaljerad
definition på gränsövergångsställe
som kan vara en bearbetning av definitionen i den nuvarande lagen.
Utskottet menar att definitionen på gränsövergångsställe
endast behöver hänföras till överskridande
av yttre gräns (2 § 14 punkten och 12 § 2
mom.), eftersom gränsöverskridning vid västra
och norra gränsen inte är bunden till gränsövergångsställe.
I så fall bör definitionen komma efter definitionen
på yttre gräns före definitionen på gränszon
som också den gäller Finlands yttre gräns.
Gränszon definieras i 2 § 15 punkten som ett för
gränsordningens och gränssäkerhetens
upprätthållande inrättat område
vid Finlands yttre gräns inom vilket det i grundlagen försäkrade grundäggande
fri- och rättigheterna för personer kan begränsas
på de sätt som anges närmare i lagen.
Utskottet finner det inadekvat att definitionerna i lagen innehåller
bestämmelser som har karaktär av bemyndigande.
Därför bör definitionens sista mening
strykas.
Tillfällig stängning av ett gränsövergångsställe.
Enligt 16 § 1 mom. i det andra lagförslaget
kan statsrådet stänga ett gränsövergångsställe
för en viss tid eller tills vidare, om stängningen är
nödvändig för avvärjande av
ett allvarligt hot som riktas mot den allmänna ordningen,
den nationella säkerheten eller folkhälsan. Stängning
motiveras med exemplet att personer med en smittsam sjukdom som
utgör ett allvarlig hot för folkhälsan
anländer via ett gränsövergångsställe
och att det är nödvändigt att stänga
stället för att förhindra att sjukdomen
sprider sig. Ändå får stängningen
av ett gränsövergångsställe
inte hindra finska medborgare att komma in i landet eller kränka
deras rättigheter som omfattas av gemenskapslagstiftningen
om fri rörlighet eller rätten att få internationellt
skydd.
Bestämmelsen är av betydelse med tanke på rörelsefriheten
enligt 9 § i grundlagen. Genom föreslagna 16 § 2
mom. regleras endast trafik in i landet men inte trafik i motsatt
riktning. Enligt 9 § 2 mom. i grundlagen har var
och en rätt att lämna landet. Denna rätt
kan begränsas genom lag, om det är nödvändigt
för att säkerställa rätttegång
eller verkställighet av straff eller för att säkerställa
att skyldigheten att försvara landet fullgörs.
Grunderna för en begränsning avses vara uttömmande
såtillvida att det inte är möjligt att
på någon annan grund genom lag begränsa
rätten att lämna landet (RP 309/1993
rd, s. 55). I bestämmelsen sägs ingenting
om att lämna landet och därför kan det
enligt 9 § 2 mom. i grundlagen anses vara möjligt
också utan lagbestämmelse. Ändå anser
grundlagsutskottet det inadekvat att bestämmelsen inte
alls omnämner rätten att lämna landet
trots tillfällig stängning av ett gränsövergångsställe.
Därför är det nödvändigt
att 16 § 2 mom. kompletteras med rätt att lämna
landet.
Överföring av förundersökning
till en annan förundersökningsmyndighet.
I 44 § 1 mom. i det andra lagförslaget föreskrivs
att om inte något annat följer av bestämmelserna,
föreskrifterna och samarbetsavtalen om arbetsfördelningen
mellan polisen och tullen överför gränsbevakningsväsendet
på det sätt som närmare avtalas mellan myndigheterna
i fråga förundersökningen av tullbrott
och andra brott till tullen eller polisen i de fall som närmare
beskrivs i bestämmelsen.
Ett sådant samarbetsavtal bör bedömas
med hänsyn till 2 § 3 mom. i grundlagen, som säger att
all utövning av offentlig makt ska bygga på lag.
Grundlagsutskottet har ansett det olämpligt i statsförfattningsrättsligt
hänseende att en myndighets kompetens till den del det är
fråga om utövning av offentlig makt gentemot enskilda grundar
sig på ett avtal mellan ministerier (GrUU 23/1994
rd, s. 2). I fråga om möjligheterna
för kommuner inom en försöksregion att komma överens
om vissa saker har grundlagsutskottet påpekat att försöksregionerna
bör få lagstadgade befogenheter att utarbeta planer
och avge utlåtanden i ärenden som nämns
i lagförslaget (GrUU 11/2002 rd,
s. 6—7). Eftersom det inte finns regler på lagnivå om
ett gemensamt samarbetsavtal mellan polis, tull och gränsbevakning
och eftersom lagberedningen i fråga ännu inte är
tillräckligt långt hunnen, anser utskottet att
hänvisningen till ett samarbetsavtal i 44 § 1
mom. i förslaget bör strykas.
Byggande på gränszon.
Enligt 49 § i det andra lagförslaget kan en
gränszon inrättas vid den yttre gränsen.
Närmare bestämmelser om zonens bredd utfärdas
genom förordning av inrikesministeriet. Enligt 52 § 1
mom. 3 punkten krävs inom gränszonen tillstånd
för uppförande av byggnader närmare än
50 meter från gränslinjen om inte något
annat föreskrivs i denna eller i någon annan lag.
Enligt 59 § 2 mom. kan den regionala gränsbevakningsmyndigheten
förordna att en byggnad, ett stängsel eller en
annan konstruktion som uppförts utan tillstånd
eller i strid med ett förbud ska rivas eller avlägsnas.
Grundlagsutskottet finner det för det första adekvat
att bestämmelser om gränszonens bredd utfärdas
genom förordning av statsrådet och inte av inrikesministeriet.
För det andra har den gällande lagen om gränszon
endast förbjudit uppförande av byggnader på gränszon
utan tillstånd av inrikesministeriet. Däremot
tiger lagen om konstruktioner och stängsel. Utifrån
föreslagna 59 § 2 mom. kan man kräva
att existerande stängsel och andra konstruktioner ska rivas.
För den händelse att stängsel och andra
konstruktioner finns 50 meter från gränslinjen är
det med tanke på egendomsskyddet i 15 § 1
mom. i grundlagen motiverat att till denna del komplettera lagen med
en bestämmelse om ersättning.
Utskottet ber också förvaltningsutskottet
notera begreppet "bergsarbeten" i 52 § 1 mom. 6 punkten.
Begreppet bör anses föråldrat. Den adekvata
benämningen i dag bör vara "marktäkt".
Maktmedel vid säkerhetskontroll.
I 67 § regleras säkerhetskontroll av gränsbevakningsväsendets
lokaler. Enligt 2 mom. kan säkerhetskontrollen utföras
av en gränsbevakningsman men också av en person
som polisen har godkänt för uppgiften och som
genomgått föreskriven utbildning för
säkerhetskontrollörer. En gränsbevakningsman
eller säkerhetskontrollör kan vid behov med stöd
av 70 § 2 mom. använda maktmedel för
att avlägsna en person från gränsbevakningsväsendets
lokal eller ett område som gränsbevakningsväsendet
besitter.
Enligt 124 § i grundlagen får uppgifter som innebär
betydande utövning av offentlig makt endast ges myndigheter.
Som betydande utövning av offentlig makt kan anses till
exempel på självständig prövning
baserad rätt att använda maktmedel eller att på något
annat konkret sätt ingripa i en enskild persons grundläggande
fri- och rättigheter (RP 1/1998 rd,
s. 180). Utskottet har bedömt ordningsvakters rätt
att utöva maktmedel, t.ex. att avlägsna personer
från en plats, och konstaterat att rätten gäller
för enskilda evenemang och därför är
begränsade till tid och plats. Enligt lagen om ordningsvakter
kommer avlägsnande från platsen i fråga
endast när det gäller personer som i berusat tillstånd
stör ordningen eller genom hotfullt uppträdande,
oljud eller våldsamhet stör ordningen eller äventyrar säkerheten
eller som trots tillsägelse underlåter att följa
en befallning (GrUU 20/2002 rd, s. 3 och
5). Sådana villkor ställs inte för en
säkerhetskontrollör som kan avlägsna
en person från platsen om denne vägrar genomgå en
säkerhetskontroll.
Enligt 6 § i lagen om säkerhetskontroller
vid domstolar kan endast en polisman som tjänstgör som
säkerhetskontrollör använda maktmedel
vid säkerhetskontroll. Övriga säkerhetskontrollörer har
inte denna rätt. Utskottet tog nyligen ställning
till säkerhetskontroller i samband med revideringen av
polislagen. Utskottet hänvisade till lagen om säkerhetskontroller
vid domstolar och konstaterade då att endast polismän
och tjänstemän i polisens tjänst har
rätt att använda maktmedel för att avlägsna
en person som vägrar genomgå kontroll från
polisens lokaler. Utskottet krävde i sammanhanget att förslagets
ordalydelse ytterligare skulle preciseras (GrUU 11/2005 rd,
s. 8/I). Grundlagsutskottet anser att endast en gränsbevakningsman
kan använda maktmedel för att avlägsna
en person som vägrar genomgå en säkerhetskontroll
från gränsbevakningsväsendets lokal eller
ett område som gränsbevakningsväsendet
besitter. Därför ska säkerhetskontrollörens
rätt att använda maktmedel strykas i förslagets
70 § 2 mom.
Övrigt.
Enligt artikel 3 och 4 i konventionen om ickebefästande
och neutralisering av Ålandsöarna, som ingicks
i Genève den 20 oktober 1921, får inga militära
anläggningar finnas på Åland och där
får inte förvaras vapen eller annan utrustning
avsedd för krigföring. På Åland
får inte heller förekomma andra väpnade
trupper än de som är nödvändiga
för upprätthållande av ordning. Konventionens
artiklar 6 och 7 innehåller bestämmelser för
undantagsförhållanden.
Med hänvisning till dessa bestämmelser finner
grundlagsutskottet det adekvat att statsrådet i samråd
med självstyrelsemyndigheterna utarbetar en plan för
sådana hotfulla situationer där gränsbevakningen
på Åland kunde behöva handräckning
av försvarsmakten på demilitariserat område.
Handräckning för civilförvaltningen regleras
genom en särskild överenskommelseförordning.
Lag om behandling av personuppgifter vid gränsbevakningsväsendet
Allmänt.
Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen är vars och
ens privatliv tryggat. Dessutom utfärdas närmare
bestämmelser om skydd för personuppgifter genom
lag. Syftet med revideringen av de grundläggande fri- och
rättigheterna (GrUB 25/1994 rd,
s. 6) är att lagstiftaren utfärdar bestämmelser
om denna rätt, men detaljerna i regleringen underställs
lagstiftarens egen prövning. En sådan bestämmelse
om de grundläggande fri- och rätttigheterna binder
lagstiftarens möjligheter till prövning av innehållet
mindre än en bestämmelse med ett förbehåll
i stil med att de grundläggande fri- och rättigheterna
konstateras existera enligt vad som närmare bestäms
genom lag.
Enligt grundlagsutskottets tolkningspraxis (GrUU 51/2002
rd, s. 2, GrUU 6/2003 rd,
s. 2) begränsas dock lagstiftarens spelrum av att skyddet
för personuppgifter utgör en del av skyddet för
privatlivet i samma moment. Lagstiftaren ska trygga denna rättighet
på ett sätt som kan anses godtagbart med hänsyn
till de grundläggande fri- och rättigheterna.
Med tanke på den bestämmelse om de grundläggande
fri- och rättigheterna som gäller skydd för
personuppgifter är det viktigt att reglera åtminstone
registreringens syfte, innehållet i de registrerade personuppgifterna,
tillåtna användningsändamål,
inbegripet uppgifternas tillförlitlighet, och förvaringstiden
för uppgifterna i personregistren samt den registrerades
rättsskydd. Det ska dessutom regleras på lagnivå hur
omfattande och detaljerade bestämmelserna ska vara . Kravet
på bestämmelse i lag omspänner också möjligheten att överföra
uppgifter via en teknisk anslutning. Bedömd på dessa
grunder finner utskottet att lagförslaget inte är
behäftat med särskilda problem.
Tillgång till uppgifter ur vissa register och informationssystem.
Med stöd av 22 § i det tredje lagförslaget
har gränsbevakningsväsendet utöver
vad som föreskrivs i gränsbevakningslagen eller
i någon annan lag rätt att för att utföra
sina uppdrag och föra sina personregister få uppgifter
som gränsbevakningsväsendet behöver ur vissa
register som förtecknas i bestämmelsen. Av bestämmelsen
och motiveringen framgår inte om rätten att få uppgifter
också gäller sekretessbelagda uppgifter. Om så är
fallet bör bestämmelsen enligt grundlagsutskottets
mening kompletteras med "utan hinder av bestämmelserna om
sekretess". Detsamma gäller 38 och 39 §, som
reglerar lämnande av uppgifter till utlandet.
I 22 § 4 punkten föreslås att gränsbevakningsväsendet
ska ha rätt att få uppgifter ur Ålands motorfordonsregister.
Grundlagsutskottet anser att denna punkt bör strykas eftersom
rätten att få uppgifter beaktas i den överenskommelseförordning
som gäller gränsbevakningsväsendets uppgifter
i landskapet Åland.
Enligt 22 § 16 punkten ska gränsbevakningsväsendet
ha rätt att för att utföra sina uppdrag och
för sina personregister få nödvändiga
uppgifter ur det straffregister som avses i straffregisterlagen
om mål som gäller behandling av ett tvångsmedelsärende. Ändå föreskrivs
det i 4 § 1 mom. 5 punkten i straffregisterlagen uttryckligen
om utlämnande av uppgifter ur nämnda register
till förundersökningsmyndigheter för tvångsmedelsärenden.
Därför bör hänvisningen till
straffregisteruppgifter enligt straffregisterlagen enligt utskottets
förmenande strykas som överflödigt i
22 § 16 punkten.
Utlänningslagen
I 123 § i det femte lagförslaget ingår
bestämmelser om tagande i förvar av utlänningar.
I paragrafens 3 mom. föreslås att en
utlänning som tagits i förvar enligt de förutsättningar
som nämns i lagrummet exceptionellt kan placeras i polisens häkteslokaler
eller för högst 48 timmar i gränsbevakningsväsendets
häkteslokaler. Förvar i polisens häkteslokaler
får fortgå högst fyra dygn.
Bestämmelserna är något oklara och
tangerar rätten till personlig frihet enligt 7 § 1
mom. i grundlagen. De kan leda till den felaktiga uppfattningen
att placeringen efter att förvaret i polisens häkteslokaler
har upphört kan fortgå ytterligare 48 timmar i
gränsbevakningsväsendets häkteslokaler.
Det är säkert inte meningen.
Grundlagsutskottet anser att 3 mom. bör delas upp i
två separata moment på så sätt
att 3 mom. endast gäller placering i polisens häkteslokaler.
Ett nytt 4 mom. kunde förslagsvis formuleras så att
en utlänning i den situation som avses ovan i 3 mom. 2
punkten exceptionellt kan placeras i gränsbevakningsväsendets
häkteslokaler i stället för i polisens
häkteslokaler, dock för högst 48 timmar.