Motivering

Allmänt

RP 31/2013 rd.

I propositionen föreslås ändringar i kommunindelningslagen och språklagen. Rubriken för kommunindelningslagen ändras samtidigt till kommunstrukturlagen, vilket delvis hänvisar till att regleringens syfte är att åstadkomma en betydande förändring i den nuvarande kommunstrukturen. Målet för utvecklande av kommunindelningen och förutsättningarna för ändring i kommunindelningen föreslås bli kompletterade i enlighet med de centrala målen för kommunstrukturreformen. Det tidsbestämda kapitel 1 a är centralt för genomförandet av kommunstrukturreformen. Kapitlet innehåller bestämmelser bl.a. om kommunernas skyldigheter att utreda kommunsammanslagningar, utredningsgrunder samt avvikelser från dem och tidsfristen för sammanslagningsutredningarna.

Propositionens mål enligt motiveringen är att genomföra en landsomfattande kommunreform i syfte att skapa så starka och livskraftiga kommuner som möjligt i hela landet. Syftet är i synnerhet att stärka kommunernas förutsättningar att ordna likvärdig service, att förenhetliga samhällsstrukturen och att stärka den kommunala självstyrelsen. Meningen är dessutom att stärka kommunernas förmåga att i huvudsak själva svara för serviceproduktionen och deras förmåga att utnyttja marknaden. Enligt motiveringen är reformens syften kopplade till den grundlagsenliga kommunala självstyrelsen och likställighetsprincipen och speciellt tillgodoseendet av de grundlagstryggade kulturella och sociala grundläggande rättigheterna.

Grundlagsutskottet har tidigare i samband med lagstiftningsprojekt som gäller kommun- och andra förvaltningsstrukturer betonat likabehandling av människor i olika delar av landet och deras faktiska möjligheter att få tjänster som är nödvändiga för deras grundläggande rättigheter samt ansett att det är ett tungt vägande skäl för den nya regleringen att skapa förutsättningarna för att trygga detta slag av tjänster. Samtidigt har utskottet i sammanhanget också uppmärksammat de krav som härleds ur demokratiprincipen i den kommunala självstyrelsen (se t.ex. GrUU 65/2002 rd och GrUU 22/2006 rd).

De betydande förändringsfaktorer som påverkar finansieringsbasen för de offentliga finanserna, såsom den pågående förändringen av befolkningsstrukturen, förutsätter som utskottet ser det effektiva åtgärder för att i framtiden trygga bl.a. de kulturella rättigheterna enligt 16 § och rätten till social trygghet enligt 19 § i grundlagen. Den föreslagna regleringen som syftar till detta måste också bedömas med avseende på den kommunala självstyrelsen enligt 121 § och den administrativa indelningen enligt 122 § i grundlagen. Enligt 121 § 1 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vars förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas enligt paragrafens 2 mom. genom lag. Enligt paragrafens 4 mom. bestäms genom lag om självstyrelse på större förvaltningsområden än kommuner. Bestämmelser om grunderna för kommunindelning ska enligt 122 § 2 mom. i grundlagen utfärdas genom lag.

RP 53/2013 rd.

I propositionen föreslås kompletteringar till RP 31/2013 rd. Bakgrunden till den kompletterande propositionen är justitiekanslerns beslut av den 10 april 2013. Justitiekanslern ansåg att grundlösningarna i servicestrukturreformen inom social- och hälsovården tillräckligt preciserat borde vara riksdagen till känna när den behandlar regeringens proposition om revideringen av kommunindelningslagen till den del det är fråga om ikraftträdandetidpunkten och tidsfristerna för anmälan och utredningar, samt kommunerna till känna i det skedet när kommunernas skyldighet att på basis av den reviderade kommunstrukturlagen utreda en sammanslagning av kommuner träder i kraft. Propositionen beskriver regeringens riktlinjer för att tillhandahålla social- och hälsovård och deras effekter på kommunstrukturen. Den innehåller också ett avsnitt om förslagets förhållande till grundlagen. Däremot ingår inga förslag till bestämmelser.

En regeringsproposition kan enligt 71 § i grundlagen kompletteras genom en ny kompletterande proposition. Enligt förarbetet till grundlagen är komplettering av propositioner ett förfarande av exceptionell karaktär som lämpar sig för den situationen att regeringen på eget initiativ vill göra ändringar i en proposition som behandlas i riksdagen, men anser det vara oändamålsenligt att återta propositionen och avlåta en helt ny proposition. Det är således fråga om ett enklare förfarande än ett återtagande (RP 1/1998 rd, s. 121). Med hänsyn till det är den aktuella kompletterande propositionen ganska exceptionell eftersom dess syfte inte är att ändra den ursprungliga propositionen och propositionen inte alls innehåller nya förslag till bestämmelser.

Enligt 74 § i grundlagen ska riksdagens grundlagsutskott ge utlåtanden om grundlagsenligheten i fråga om lagförslag och andra ärenden som föreläggs utskottet samt om deras förhållande till internationella fördrag om mänskliga rätttigheter. Enligt förarbetet till grundlagen kan sådana andra ärenden som avses i bestämmelsen gälla t.ex. budgetbehandlingen eller de EU-frågor som avses i 96 § (RP 1/1998 rd, s. 127). Grundlagsutskottet anser att det inte ingår i utskottets grundlagsenliga uppgifter att göra en föregripande bedömning om hur ett lagförslag som kanske lämnas i framtiden förhåller sig till grundlagen. Denna aspekt betonas nu då riktlinjerna i den kompletterande propositionen är relativt preliminära och allmänt hållna (jfr GrUU 37/2006 rd). På grund av det ovan sagda konstaterar grundlagsutskottet att det inte i detta utlåtande bedömer synpunkterna i den kompletterande propositionen ur grundlagens synvinkel. En sådan översyn kan göras först när ett eventuellt förslag till lag om tillhandahållande av social- och hälsvård lämnas till riksdagen.

Utredningsskyldighet och utredningskriterier

Kommunen är enligt 4 b § i förslaget till kommunstrukturlag skyldig att tillsammans med andra kommuner utreda kommunsammanslagningar enligt kommunindelningens förutsättningar om ett eller flera av utredningskriterierna i lagförslagets 4 c—4 f § uppfylls (det befolkningsunderlag som krävs för servicen, självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser samt pendling och samhällsstruktur eller kommunens ekonomiska situation). En kommun ska inte kunna stanna utanför en utredning även om den inte uppfyller utredningskriterierna, ifall en funktionell helhet som uppfyller förutsättningarna i lagen inte kan uppnås i området på något annat sätt. Dessutom ska en kommun som håller på att stanna utanför en sammanslagningsutredning och en kommun som tillsammans med den bildar en funktionell helhet tillsammans utreda en sammanslagning av kommunerna eller den förstnämnda kommunen ska tas med i en utredning som den senare kommunen deltar i. En sammanslagningsutredning som uppfyller kriterierna i lagförslagets 4 b § 4 mom. ska göras inom den tidsfrist som föreskrivs i lagförslagets 4 h §. I praktiken gäller skyldigheten att göra sammanslagningsutredningar merparten av Finlands kommuner.

Utredningsskyldigheten jämte skyldigheten att utarbeta en sammanslagningsutredning är en ny uppgift för kommunerna. Bestämmelsen är förenlig med 121 § 2 mom. i grundlagen på den punkten att bestämmelser om uppgifter som åläggs kommunerna ska utfärdas genom lag (jfr GrUU 37/2006 rd). När man lagstiftar om nya uppgifter, måste man samtidigt se till att kommunerna har faktiska möjligheter att klara av dem, har grundlagsutskottet betonat i sin praxis (GrUU 41/2002 rd, s.2, GrUU 29/2009 rd, s. 3, och GrUU 12/2011 rd, s. 2). I lagförslagets 41 § föreskrivs om statens deltagande i kostnaderna för utredningarna, vilket innebär att regleringen i detta avseende är oproblematisk. Ändå finner utskottet det angeläget att 41 § 1 mom. och 2 mom. formuleras på ett sätt som inte lämnar ministeriet prövningsrätt i fråga om betalning av understöd då kriterierna enligt bestämmelserna blir uppfyllda ("Till en kommun betalas...").

Ändringar i kommunindelningen

Målet med kommunstrukturreformen är på grundval av 4 a § i förslaget att utveckla kommunstrukturen i enlighet med målen i lagens 2 §. Det innebär omfattande ingrepp i kommunstrukturen och större kommuner än för närvarande. Målet framgår tydligt av både flera bestämmelser i lagförslaget och av motiveringen i propositionen.

Utskottet har fäst särskild uppmärksamhet vid förfarandet med sammanslagningsutredningar jämte beslutsfattande i lagförslagets kapitel 1 a. Målet för sammanslagningsutredningen är enligt 4 b § 4 mom. en framställning om sammanslagning av kommuner och ett anknytande sammanslagningsavtal. Sammanslagningsutredningen jämte eventuell relaterad framställning ska göras inom den tidsfrist som föreskrivs i 4 h §. Det framgår tydligt av formuleringen av bestämmelserna — liksom också formuleringen av motiveringen i propositionen — att kommunerna inte har en ovillkorlig skyldighet att utarbeta en framställning om sammanslagning. Ministeriet kan visserligen med stöd av 4 j § vid behov bestämma att det ska genomföras en särskild kommunindelningsutredning på ett område som uppfyller förutsättningarna i 4 §, om inte kommunen inom den nämnda tidsfristen har gjort en sammanslagningsframställning. Då tillämpas dock lagens nu gällande 16 § om förrättning av särskild kommunindelningsutredning och 18 § 1 och 2 mom. om förutsättningarna för beslutsfattande när kommuner sammanslås. Det betyder bl.a. att om fullmäktige i en eller flera kommuner som är föremål för omställning inte godkänner kommunindelningsutredarens förslag till ändring av kommunindelningen, lämnar utredaren till ministeriet sin framställning och sin eventuella framställning om förrättning av kommunal folkomröstning. Efter det kan ministeriet förordna en folkomröstning i den kommun eller de kommuner där fullmäktige inte har godkänt utredarens förslag till sammanslagning av kommunerna. Statsrådet kan dock i så fall besluta om att kommunerna ska sammanslås trots fullmäktiges motstånd endast om kommunindelningsutredarens förslag har vunnit majoritetens stöd i folkomröstningen i den kommun som motsatt sig sammanslagningen.

Regleringen inklusive det nya kapitel 9 om ekonomiskt stöd för kommunsammanslagningar innebär för kommunerna att det faktiska trycket att lämna framställningar om kommunsammanslagningar är förhållandevis påtagligt. Ändå ska besluten om ändringar i kommunindelningen i sista hand - med ett undantag - fortfarande fattas av kommunerna på ett sätt som grundlagsutskottet har konstaterat vara oproblematiskt i konstitutionellt hänseende (GrUU 37/2006 rd, GrUU 33/2009 rd). Det handlar enligt utskottets mening generellt sett om en reglering av grunderna för kommunindelningen enligt 122 § 2 mom. som inte heller enligt 121 § i grundlagen blir problematisk.

Det ovan nämnda undantaget gäller en kommun i ytterst svår ekonomisk situation och kommuner som ska sammanslås med den. Statsrådet kan enligt 18 § 3 mom. i lagförslaget på den framställning av kommunindelningsutredaren som avses i 16 a § besluta om en ändring i kommunindelningen för en sådan kommun trots motstånd från fullmäktige i den eller de kommuner som berörs av ändringen, om ändringen behövs för att trygga den lagstadgade servicen för invånarna i den kommun som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning och förutsättningarna för en ändring i kommunindelningen enligt 4 § uppfylls. Kommunindelningsutredarens förslag kan enligt 16 a § i lagförslaget gälla en eller flera andra kommuner.

I en sådan situation måste det särskilt beaktas att avsikten i fråga om en s.k. kriskommun är att trygga kommunbornas grundlagsstadgade rättigheter. Intressena bakom en tvångssammanslagning väger i så fall enligt utskottets åsikt så tungt att de berättigar ett så pass betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Ändå vill utskottet i sammanhanget betona ställningen hos de kommuner som är föremål för sammanslagning men har motsatt sig den. Här är det viktigt att enligt propositionens motivering enbart det faktum att de ekonomiska kriterier som lett till utvärderingsförfarandet uppfylls inte bör leda till en ändring i kommunindelningen i strid med kommunens vilja, utan ändringen bör vara motiverad som helhet. Dessutom bör utredningen samtidigt eftersträva en ändring i kommunindelningen som alla berörda kommuner kan gå med på. Utskottet finner det angeläget att tröskeln för möjligheten till tvångssammanslagning utreds också genom att förutsätta att ändringen är nödvändig ("...om ändringen är nödvändig för att trygga den service som förutsätts i lagstiftningen för invånarna i en kommun som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning..") Nödvändighetskriteriet begränsar också antalet kommuner som kan omfattas av sammanslagningen.

Sambandet mellan kommunstrukturreformen och servicestrukturreformen för social- och hälsovården

Genomförandet av kommunstrukturreformen har samband inte bara med förslaget till kommunstrukturlagen utan också med ett flertal andra lagstiftningsprojekt. Sådana är åtminstone totalrevideringen av kommunallagen, förnyandet av statsandels- och finansieringssystemet för kommunerna samt servicestrukturreformen för social- och hälsovården. Regeringen har för avsikt att lämna propositionerna till riksdagen under 2014. För att det ska uppstå en helhetsbild av reformen och dess konstitutionella dimensioner anser utskottet det önskvärt att de ovan nämnda lagstiftningsprojekten kunde ha behandlats av riksdagen samtidigt. Det hade varit särskilt viktigt att behandla lagförslaget om ordnandet av social- och hälsovården tillsammans med lagförslaget om kommunstrukturen, eftersom de innehållsmässigt är nära kopplade till varandra. I det avseendet kan det inte anses tillräckligt — som tidigare har konstaterats — att riktlinjer av allmän karaktär tas upp i en kompletterande proposition. Det finns dock inga direkta konstitutionella hinder för att ärendena behandlas vid olika tidpunkter i riksdagen.

Ärendet måste bedömas också med avseende på kommunerna och särskilt deras grundlagsskyddade självstyrelse. Enligt grundlagsutskottets etablerade praxis är den kommunala självstyrelsen skyddad i grundlagen och betyder att kommuninvånarna har rätt att bestämma om kommunens förvaltning och ekonomi. I självstyrelsen ingår bland annat kommuninvånarnas rätt till förvaltningsorgan som de själva valt. Det går inte att genom vanliga lagar göra sådana ingrepp i självstyrelsens mest centrala särdrag att den urholkas i sak (se t.ex. GrUU 22/2006 rd). Beslut som rör sammanslagning av hela kommuner hör till den kommunala självstyrelsens kärnområde, anser utskottet. När kommunerna gör sammanslagningsutredningar och sammanslagningsframställningar måste de ha tillräcklig information åtminstone om de centrala omständigheter som kan påverka beslutsfattandet.

Kostnaderna för social- och hälsovårdsservice utgör enligt propositionen i genomsnitt 46 procent av kommunernas utgifter. Det innebär att lösningar som gäller finansieringen och ordnandet av social- och hälsovården är av central betydelse för åtminstone en del av kommunerna när de utreder en eventuell kommunsammanslagning. Utskottet menar att riktlinjerna i den kompletterande propositionen inte ger kommunerna ett tillräckligt beslutsunderlag, i synnerhet som de föreslagna modellernas grundlagsenlighet kan prövas först i samband med behandlingen av lagen om ordnande av social- och hälsovården.

Kommunerna ska enligt 4 h § 1 mom. i lagförslaget göra en sammanslagningsutredning och med stöd av den en eventuell sammanslagningsframställning senast den 1 juli 2014. Förslaget till lag om ordnandet av social- och hälsovården ska enligt uppgift till utskottet lämnas till riksdagen våren 2014. Det verkar alltså stå klart att kommunerna måste lämna sina utredningar och framställningar mycket snart efter att den nämnda lagen godkänts, eller eventuellt redan innan den godkänts. Det är givetvis också möjligt att lagen inte alls lämnas till riksdagen eller att den inte antas.

Med tanke på den kommunala självstyrelsen, som är skyddad i grundlagen, är det inte godtagbart att i en situation av detta slag ålägga kommuner att fatta avgöranden på grundval av osäkra uppgifter. Det vore likaså problematiskt om kommunerna alltså måste fatta beslut mycket snabbt efter att de fått exakt och slutlig information. Det är enligt utskottet därför nödvändigt att när lagförslagen godkänts så ges kommunerna tillräckligt med tid för att göra sammanslagningsutredningar och sammanslagningsframställningar. Denna tidsperiod kan enligt utskottet inte vara kortare än sex månader.T.ex. Kommunförbundet har gett utlåtandet att erfarenheterna av flerkommunindelningsutredningar under 2000-talet visar att utredning och beslutsfattande tar 9—12 månader och för en god beredning av verkställandet av sammanslagningen behövs ca 12 månader. Dessutom är det skäl att föreskriva om att tiden kan förlängas efter ansökan, om utredningen är omfattande eller annars särskilt krävande. Eftersom det fortfarande är öppet när avgörandena om lagstiftningen om ordnandet av social- och hälsovården fattas, måste tidpunkten för sammanslagningsutredningarna och sammanslagningsframställningarna, och i synnerhet när tiden för att göra upp dem löper ut, absolut bestämmas särskilt genom lag och att ärendet således ännu ska föras till riksdagen och grundlagsutskottet för prövning. Om en sådan ändring inte görs i lagförslag 1, kan lagförslaget inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Det kan genomföras t.ex. genom en komplettering i ikraftträdandebestämmelse: om ikraftträdandet av 4 h § 1 mom. bestäms särskilt genom lag. Motsvarande ändring måste också göras i fråga om de övriga bestämmelser i lagförslaget som har samband med tidsfristen i 4 h § 1 mom. (åtminstone 4 j §, 42 § 2 mom. och 44 § 1 mom.).

Utskottet konstaterar att ett motsvarande problem med otillräcklig information och osäkerhet i princip också sammanhänger med 4 h § 2 mom. i lagförslaget: med stöd av det ska varje kommun senast den 30 november 2013 anmäla till ministeriet med vilken eller vilka kommuner den utreder en kommunsammanslagning utredning av finansministeriet till utskottet har bestämmelsen om anmälningsskyldighet främst att göra med regeringens avsikt och förhoppning att vid årsskiftet 2013-2014 kunna bedöma hur kommunreformen framskrider och få en översikt av kommunernas avgörande i samband med att ministeriet fattar beslut om avvikelser från utredningsområdenas storlek. Tidsangivelsen syftar också till att kommunerna ska börja förhandla om utredningsområde och uppgörande av utredningar så snart lagen har trätt i kraft. Anmälningsskyldigheten innebär enligt uppgift dock inte att kommunernas anmälningar och de slutliga utredningarna nödvändigtvis måste gälla samma område. Kommunen kan alltså ändra sitt beslut efter att anmälan har lämnats. Ministeriet fattar inte några förpliktande eslut utifrån anmälningarna. En sådan anmälningsskyldighet saknar enligt utskottets mening rättslig betydelse för själva utredningsprocesserna och bestämmelsen verkar således inte vara nödvändig. Ministeriet kan få motsvarande information av kommunerna också på annat sätt än med stöd av en lagstadgad anmälningsskyldighet. Om bestämmelsen överhuvudtaget anses behövlig bör den åtminstone visa att anmälan inte hindrar att utredingen går vidare också med andra kommuner än de som nämns i anmälan. Förstår man det så är regleringen inte konstitutionellt problematisk.

Språkliga rättigheter

Den gällande 4 § i kommunindelningslagen föreslås bli ändrad med ett omnämnande om att när kommunindelningen ändras ska en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens rätt att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder. I anknytning till det finns i 4 g § 1 mom. 3 punkten i förslaget till kommunstrukturlag en bestämmelse om möjligheten att avvika från ett utredningsområde som följer av utredningskriterierna i 4 c § och 4 d § 3 om utredningsområdena om en avvikelse behövs för att trygga de språkliga rättigheterna för de finskspråkiga eller de svenskspråkiga invånarna. I 8 § 2 mom. i lagförslaget föreskrivs om kommunernas skyldighet att i sammanslagningsavtalet komma överens om att trygga invånarnas språkliga rättigheter om sammanslagningen gäller en tvåspråkig kommun. Vidare föreslås det att 5 § 3 mom. i språklagen om ändringar i kommunindelningen ska kompletteras med ett nytt alternativ utöver alternativen i 1 och 2 mom. som fastställer kommunens språkliga status. Förslaget lyder att om en tvåspråkig kommun till följd av en ändring i kommunindelningen blir en del av en sådan ny kommun som enligt 2 mom. borde bestämmas vara enspråkig, ska den nya kommunen likväl vara tvåspråkig. Den språkliga statusen för en sådan kommun får inte ändras genom en statsrådsförordning som utfärdas med stöd av 1 mom. Det här gäller en undantagsreglering om ändring av kommunindelningen som inte påverkar tillämpningen av paragrafens 1 och 2 mom. i de situationer som avses i dem.

Bestämmelsen är betydelsefull med avseende på 122 § i grundlagen om den administrativa indelningen. I paragrafen föreskrivs att när förvaltningen organiseras ska en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder. När grundlagen stiftades avstod man uttryckligen från strävan efter enspråkliga administrativa områden och betonade i stället att de grundläggande språkliga rättigheterna i grundlagens 17 § ska tillgodoses när förvaltningen organiseras och att den finskspråkiga och svenskspråkiga befolkningen tillförsäkras lika möjligheter att få tjänster på sitt eget språk (RP 1/1998 rd, s. 177/I; se också GrUU 37/2006 rd och GrUU 21/2009 rd). Grundlagens 17 § förutsätter i sin tur inte bara att språken ska behandlas formellt lika utan också att den faktiska jämlikheten mellan finskspråkiga och svenskspråkiga garanteras bland annat när samhällelig service organiseras (RP 309/1993 rd och GrUU 21/2009 rd). Grundlagsutskottet har konstaterat att de språkliga förhållandena också kan innebära sådana särskilda skäl som medger avvikelser från i och för sig förenliga områdesindelningar (GrUB 10/1998 rd, s. 33, GrUU 37/2006 rd och GrUU 21/2009 rd). Utskottet ansåg vid bedömningen av lagstiftningen om förnyande av områdesförvaltningen att det bl.a. innebär att om en administrativt fungerande områdesindelning kan definieras på flera alternativa sätt, förutsätter skyldigheten att tillgodose de grundläggande rättigheterna att man välja det alternativ som bäst tillgodoser de grundläggande språkliga rätttigheterna (GrUU 21/2009 rd). Dessutom har utskottet i anslutning till beredningen av ändringarna i kommunindelningen betonat att ändringar i kommunindelningen inte får påverka kommunens språkliga ställning eller försämra språkgruppernas möjligheter att klara sig på sitt eget språk (GrUB 10/1998 rd, s. 33/II, GrUU 37/2006 rd och GrUU 33/2009 rd).

Grundlagsutskottets bedömning är att den föreslagna regleringen som helhet allmänt taget rätt väl tryggar de språkliga rättigheterna när kommunindelningen ändras. Utskottet konstaterar att förslaget till ändring av språklagen bl.a. innebär att om en tvåspråkig kommun blir en del av en kommun som bildas till följd av ändringar i kommunindelningen, är kommunen tvåspråkig också i så fall att språkminoriteten skulle bli så liten att kommunen annars av den orsaken borde fastställas som enspråkig. Det kan i sin tur leda till att en tidigare enspråkig kommun till följd av sammanlagning blir en del av en tvåspråkig kommun.

Enligt utredning till grundlagsutskottet är det i undantagssituationer möjligt att en tvåspråkig kommun vill förenas med en enspråkig kommun t.ex. på grund av pendling eller andra orsaker relaterade till den funktionsmässiga helheten, trots att den skulle ha möjligheter att förenas också med en tvåspråkig kommun. Utskottet anser att det inte finns grundlagsrelaterade hinder för en sådan förening baserad på frivillighet eftersom den kommun som bildas blir tvåspråkig. Det blir dock aktuellt endast om det finns synnerligen tungt vägande skäl för sammanslagningen. I så fall — liksom i andra situationer där språkminoritetens andel i en ny kommun minskar i jämförelse med tiden före sammanslagningen — betonas dock behovet av att redan när kommunindelningen bereds se till att den språkliga minoritetens språkliga rättigheter faktiskt inte försvagas (jfr GrUU 33/2009 rd).

Samernas ställning

När kommunindelningen ändras ska enligt 4 § 4 mom. i kommunindelningslagen samernas språkliga rättigheter beaktas liksom samernas rätt att såsom urfolk bevara och utveckla sitt språk och sin kultur samt samernas språkliga och kulturella autonomi inom sitt hembygdsområde. Denna bestämmelse föreslås inte bli ändrad i förslaget till kommunstrukturlag. I detta sammanhang föreslås det att 4 g § 1 mom. 4 punkten ska föreskriva om möjligheten att avvika från ett utredningsområde som följer av utredningskriterierna om utredningsområdena om en avvikelse behövs för att trygga samernas rättigheter till sitt språk och sin kultur.

På grundval av 17 § 3 mom. i grundlagen har samerna såsom urfolk rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Bestämmelser om samernas rätt att använda samiska hos myndigheterna utfärdas enligt samma bestämmelse i grundlagen genom lag. Bestämmelserna ingår i samiska språklagen. Dessutom har samerna enligt 121 § 4 mom. i grundlagen inom sitt hembygdsområde språklig och kulturell autonomi enligt vad som bestäms i lag. Bestämmelser om det ingår numera i sametingslagen.

Den föreslagna regleringen motsvarar till innehållet motsvarande reglering i lagen om en kommun- och servicestrukturreform som stiftades med grundlagsutskottets medverkan (se GrUU 37/2006 rd) och som gällde till slutet av 2012. Utskottet upprepar sin dåvarande anmärkning att det är viktigt att ändringar i kommunindelningen inte försvagar de språkliga och kulturella rätttigheter eller de förutsättningar för kulturell autonomi som den gällande lagstiftningen tillförsäkrar samerna. Dessutom betonar utskottet fortsättningsvis betydelsen av förhandlingsskyldigheten enligt 9 § i sametingslagen vid beredningen av kommunstrukturreformen.

Kommunstorlek och kommunstruktur

Enligt 121 § 1 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vars förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelsens vaga utformning ger inte möjligheter till härledning av några särskilt stränga förbehåll för kommunstorlek eller kommunstruktur mer allmänt. Detta bekräftas redan av att kommunernas invånarantal och areal har varierat och fortfarande varierar mycket kraftigt. Bakgrunden till bestämmelsen i grundlagen är enligt grundlagsutskottet likväl uppfattningen att kommunen är den grundläggande enheten i den lokala förvaltningen. Kommunens verksamhet och förvaltning grundar på en gemenskap som upplevs som lokal och på lokalt förankrad demokrati. Till det hör också att enligt 14 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna främja den enskildes möjligheter att delta i samhällelig verksamhet och att påverka beslut som gäller honom eller henne själv.

Grundlagens 121 § 1 mom. utgör en helhet tillsammans med 121 § 4. Enligt den senare bestämmelsen bestäms genom lag om självstyrelse på större förvaltningsområden än kommuner. Genom denna bestämmelse uttrycks möjligheten att ordna med större självstyrelseområden än kommuner såsom landskap, enligt principerna för självstyrelse (RP 1/1998 rd, s. 176/II, GrUU 65/2002 rd och GrUU 22/2006 rd). Av helheten följer oundvikligen att kommunerna allmänt taget avses vara mindre förvaltningsenheter än landskap. Det ställer vissa gränser för hurdan kommunstrukturen i Finland kan bli med vanlig lagstiftning. T.ex. 122 § 2 mom. i grundlagen, enligt vilken bestämmelser om grunderna för kommunindelning bestäms genom lag, kan inte i denna helhet anses ge ens lagstiftaren grunder för att helt fritt ändra kommunstrukturen och öka på kommunstorleken.

Målet för kommunstrukturreformen är en omfattande ändring i den nuvarande kommunindelningen och kommunstorleken. Till vissa delar ser de föreslagna sammanslagningskriterierna redan ut att förutsätta en kommunstorlek som närmar sig landskapets och där det ställer sig svårt att genomföra en lokal självstyrelse. Därför anser grundlagsutskottet det viktigt att 2 § i förslaget till kommunstrukturlag kompletteras med en uttrycklig beskrivning av att den kommunala självstyrelsen fortfarande är lokaförvaltning. Samtidigt kan den kommunstruktur som uppstår på grundval av reformen inte bedömas särskilt detaljerat i förväg eftersom den i sista hand bestäms på grundval av kommunens egna sammanslagningsbeslut.

Avslutningsvis

Kommunstrukturreformen är ett ytterst betydande lagstiftningsprojekt med långtgående verkningar. Tillsammans med vissa andra projekt under beredning (totalrevideringen av kommunallagen, förnyandet av kommunernas statsandels- och finansieringssystem, servicestrukturreformen för social- och hälsovård, bedömning av kommunernas uppgifter, utredningen av metropolområdet) utgör den en betydande helhet med avseende på organisering och användning av den offentliga makten. Grundlagsutskottet anser således att det är beklagligt att beredningen av projekten är svagt koordinerad såväl tidsmässigt som i sak. Beredningen av en så pass omfattande och betydande helhet borde enligt utskottets åsikt i enlighet med hållbara lagberedningsprinciper ske utan brådska och på bred bas t.ex. i en parlamentarisk kommitté.