Motivering
Riksdagens samtycke
I 94 § 1 mom. i grundlagen föreskrivs att
riksdagen godkänner fördrag och andra internationella
förpliktelser som innehåller sådana bestämmelser
som hör till området för lagstiftningen
eller annars har avsevärd betydelse, eller som enligt grundlagen
av någon annan anledning kräver riksdagens godkännande.
Utskottet har dessutom utgått från att riksdagen
genom det specifika beslutet ger sitt samtycke till sådana
förklaringar till fördragsbestämmelser
som påverkar innehållet i en för Finland
bindande internationell förpliktelse eller förpliktelsens
omfattning i relation till själva fördraget (GrUU
45/2000 rd, s. 4 första spalten).
Utifrån grundlagsutskottets praxis har regeringen i
motiveringen helt korrekt och i detalj förklarat varför
flera av bestämmelserna hör till området
för lagstiftningen. Det är alltså nödvändigt
med riksdagens samtycke till konventionen. Riksdagens samtycke krävs
också för en förklaring enligt artikel
20.6, 26.4 och 32.4.
Konventionsbestämmelsernas förhållande
till grundlagen
Suveränitet.
Syftet med konventionen är att Europeiska unionens
medlemsstater genom sina tullförvaltningar skall ge varandra ömsesidigt bistånd
och samarbeta med varandra i syfte att förhindra och upptäcka överträdelser
av nationella tullbestämmelser samt åtala och
bestraffa överträdelser av gemenskapens tullbestämmelser
och nationella tullbestämmelser. Aktiviteterna mot tullagstiftningen är
mycket nära kopplade till gränsöverskridande
brottslighet. Därför krävs det samarbete
mellan staterna dels för att brottslighet ska kunna förhindras
och utredas, dels för att överträdelser
ska kunna leda till åtal och straff. Därför
finns det bestämmelser om särskilda arbetsformer
i avdelning IV i konventionen. Enligt utskottet avser konventionen
klart och tydligt internationellt samarbete som avses i 1 § 3
mom. i grundlagen. I detta sammanhang är det naturligt
med samarbete och utskottet förordar förslaget.
Innehållet i konventionen måste bedömas
utifrån Finlands suveränitet, som finns inskriven
i 1 § 1 mom. i grundlagen. Enligt förarbetena
till grundlagen bör Finlands medlemskap i flera internationella
organisationer beaktas vid tolkningen av grundlagens suveränitetsbestämmelse (RP
1/1998 rd, s. 73 andra spalten) och bestämmelsen
granskas i skenet av Finlands internationella förpliktelser
och särskilt med beaktande av Finlands medlemskap i Europeiska
unionen (RP 1/1998 rd, s. 73 andra spalten).
Utskottet har ansett vissa långt gående befogenheter
som EU-staterna har getts vara grundlagsenliga, förutsatt
att de utövas utanför finskt territorium (GrUU
44/2002 rd, s. 3 första spalten). En
sådan gränsdragning finns inte i den aktuella
konventionen. Med stöd av vissa bestämmelser i
avdelning IV i konventionen har myndigheter i en annan konventionsstat
rätt att operera på finskt territorium och delvis
enligt samma mönster som de nationella myndigheterna i
de frågor som avses i konventionen och då utöva
offentlig makt inom Finlands jurisdiktion och gentemot dem som vistas
där. En viktig punkt är att den anmodade myndigheten
enligt artikel 19.3 inte är skyldig att delta i de särskilda formerna
av samarbete enligt avdelning IV, om den typen av begärd
utredning inte är tillåten eller inte är
föreskriven i den anmodade medlemsstatens nationella rätt.
Gränsöverskridande samarbete får
bedrivas för att förhindra, utreda och åtala överträdelser vid
en del brott som anges i mycket allmänna ordalag i artikel
19.2. Enligt motiven till propositionen ingår fängelsestraff
i straffskalan för alla dessa brott. Med stöd
av artikel 19.8 ska vid dessa aktiviteter tjänstemän
på uppdrag på en annan medlemsstats territorium
behandlas likadant som tjänstemän i denna stat
när det gäller överträdelser
som de är offer för eller gör sig skyldiga
till. När tjänstemännen opererar i Finland
har de således straffrättsligt ansvar här.
I de fall som räknas upp i artikel 20 har tjänstemän
vid en medlemsstats tullförvaltning rätt att fortsätta
förföljandet på finskt territorium. Detta
gäller när en person upptäcks i färd
med att utföra eller medverka i något av de brott
som nämns i konventionen. I princip krävs det
tillstånd för fortsatt förföljande över
gräns av den behöriga myndigheten i Finland. Om
det är brådskande och tjänstemännen
inte kunnat anhålla om tillstånd i förväg
måste de som förföljer någon över
gränsen kontakta de behöriga myndigheterna i Finland
så snart de har passerat gränsen.
Enligt propositionen kommer Finland att avge en förklaring
enligt artikel 20.6 om att förföljande över
gränsen får fortsätta utan tidsbegränsningar
på finländskt territorium. Dessutom kommer Finland
att avge förklaring om att de som förföljer
någon över gränsen har rätt
att gripa den förföljde i enlighet med artikel
20.2 b. Rätten är knuten till villkoret att de
finländska myndigheterna inte har möjligheter
att fortsätta förföljandet tillräckligt
snabbt. Rätten att gripa den förföljde
gäller fram till dess de finländska myndigheterna
kan fastställa den förföljdes identitet eller
anhålla honom. Samtidigt som en myndighet ges rätt
att gripa den förföljde får den också rätt
att säkerhetsvisitera den förföljde i
samband med gripandet innan personen lämnas över
till en finländsk myndighet för förhör.
Ett krav för att en myndighet från en annan medlemsstat
ska få fortsätta förföljandet är
att läget är brådskande. En annan viktig
bestämmelse är att förföljandet
måste avbrytas så snart som den finländska
myndigheten begär att så ska ske och att de förföljande
myndigheterna är skyldiga att följa finsk lag
och instruktioner från finska myndigheter. I konstitutionellt
hänseende är det av betydelse att en medlemsstats
befogenheter i detta fall är likadana som befogenheten
för förföljande över gräns
enligt artikel 41 i Schengenkonventionen. Enligt utskottets uppfattning är
bestämmelserna inget problem med avseende på suveränitetsbestämmelserna
i grundlagen. Finlands intention att avge en förklaring
om den förföljande myndighetens rätt
att gripa den förföljde ändrar ingenting
i den bedömningen.
En tjänsteman vid en medlemsstats tullförvaltning
har rätt att fortsätta bevakningen enligt artikel
21 på en annan medlemsstats territorium om medlemsstaten
gett sitt tillstånd till det. Om tillstånd från
den andra medlemsstaten inte kan begäras på förhand
på grund av särskilt brådskande omständigheter
får bevakningen fortsätta på vissa villkor,
men den behöriga myndigheten i Finland måste underrättas
och en begäran om tillstånd framställas
utan dröjsmål. Bevakningen ska bedrivas i enlighet
med finsk lagstiftning och instruktioner från myndigheter
i Finland. Bevakningen måste således avbrytas
om en finländsk myndighet anhåller om det eller
om tillstånd inte har getts inom fem timmar efter gränspassagen.
Den tidsmässiga begränsningen stämmer överens
med artikel 40 i Schengenkonventionen och är enligt utskottet
inget problem med avseende på suveränitetsbestämmelserna
i grundlagen (GrUU 9/2003 rd, s. 3 andra
spalten).
Artikel 23 gäller hemliga utredningar. Med stöd
av konventionsbestämmelserna kan en finländsk
myndighet bemyndiga tjänstemän från tullförvaltningen
i en annan medlemsstat eller tjänstemän som handlar
på en sådan förvaltnings vägnar
att operera under antagen identitet på finskt territorium.
Tjänstemännen ska ha tillstånd att samla
in uppgifter och etablera kontakt med misstänkta eller
andra personer som har samröre med dem. Hemliga utredningar
får bara tillämpas om det annars vore mycket svårt
att utreda fallet.
I 2 § i lagen om sättande i kraft av vissa
bestämmelser i konventionen ingår bestämmelser om
vilka befogenheter en tjänsteman i en EU-medlemsstat har.
Medlemsstaterna beslutar i enlighet med sin egen lagstiftning om
godkännande av en framställning och villkoren
för hemliga utredningar. Medlemsstaterna har rätt
att avslå en framställning. En förutsättning
för att godkänna en framställning är
att den aktuella åtgärden är tillåten
i Finland i en liknande situation. Mot bakgrunden av suveränitetsbestämmelserna i
grundlagen medför bestämmelserna inga svårigheter,
anser grundlagsutskottet.
Artikel 26 gäller EG-domstolens behörighet att
avgöra tvister om tolkningen eller tillämpningen
av konventionen. I samband med Amsterdamfördraget ansåg
utskottet att det i princip bör ses som ett naturligt element
i internationell samverkan "att oavhängiga internationella organ
med domstolsfunktion åläggs behörighet att
lösa tvister" (GrUU 10/1998 rd,
s. 4—5). Frågan spelar därmed ingen roll
med avseende på suveränitetsbestämmelserna
i grundlagen. Dessutom har Finland för avsikt att avge
en förklaring om att varje domstol i Finland hos Europeiska
gemenskapernas domstol får begära förhandsavgörande
i frågor som gäller tolkningen av konventionen.
Enligt utskottet stämmer förklaringen överens
med kravet på oberoende domstolar i 3 § 3 mom.
i grundlagen (GrUU 10/1998 rd, s. 4—5,
och GrUU 28/1997 rd, s. 3).
Med stöd av artikel 31.2 kan rådet enhälligt enligt
förfarandet i avdelning VI i Fördraget om Europeiska
unionen besluta anpassa förteckningen i punkt
1 över den territoriella tillämpningen av
konventionen till varje ändring av de bestämmelser
i gemenskapsrätten som avses där. Som det framgår
av artikel 33.1 är konventionen öppen för
varje stat som blir medlem av EU. Befogenheten att anpassa den territoriella
tillämpningen av konventionen i samband med utvidgningen är
inte en så stor anpassning av konventionen att den kan
vara betydande med avseende på suveräniteten.
Bestämmelsen medför således inga problem
med avseende på grundlagen (GrUU 38/2001
rd, s. 7).
De grundläggande fri-
och rättigheterna.
De ovan nämnda befogenheterna enligt konventionen berör
de grundlagsfästa grundläggande fri- och rättigheterna.
Rätten att i samband med förföljande
direkt gripa den förföljde är ett ingrepp i
den personliga friheten och säkerhetsvisitationen i samband
med gripandet ett ingrepp i den personliga integriteten. Bevakningsbefogenheterna
är
betydande med avseende på skyddet för privatlivet.
Detsamma gäller hemliga utredningar som också kan
ha konsekvenser för hemfridsskyddet och en rättvis
rättegång.
Myndigheter i en annan medlemsstat som fortsätter förföljande
på finskt territorium ska följa finsk lagstiftning
och instruktioner från finländska myndigheter,
också när det gäller rätten att
gripa den förföljde, användning av handbojor och
beslag. Också befogenheterna att bedriva gränsöverskridande övervakning är
knutna till lagstiftningen i Finland. Bestämmelserna om
observation och teknisk observation i tullagen har kommit till med
medverkan från grundlagsutskottet (GrUU 2/1996
rd och GrUU 37/2002 rd). Detsamma
gäller motsvarande bestämmelser i tvångsmedelslagen
(GrUU 36/2002 rd). Det finns explicita
bestämmelser i konventionen att varken de förföljande
myndigheterna eller de myndigheter som bedriver gränsöverskridande övervakning
har rätt att få tillgång till bostäder eller
lokaler dit allmänheten inte har tillträde. Dessutom
bör det noteras att en myndighet i en främmande
stat inte på eget initiativ kan inleda bevakning i Finland
på nytt, utan konventionen tillåter bara att en åtgärd
som startat på en annan medlemsstats territorium fortsätter
i Finland. Rätten för en myndighet i en annan
medlemsstat att utföra hemliga utredningar är
kopplad till att åtgärden ska vara tillåten
i Finland i en liknande situation. Därmed utvidgar konventionen
inte våra nationella bestämmelser om befogenheter för
täckoperationer. Befogenheterna har införts med
medverkan från grundlagsutskottet (GrUU 5/1999
rd, s. 4—6).
Enligt grundlagsutskottets uppfattning är konventionsbestämmelserna
på denna punkt förenliga med våra grundläggande
fri- och rättigheter (jfr GrUU 9/2003
rd, s. 3—4).
Godkännande och beslut om lagförslag
Enligt 94 § 2 mom. i grundlagen fattas beslut om godkännande
av en internationell förpliktelse med enkel majoritet.
Om förpliktelsen gäller grundlagen eller en ändring
av rikets territorium skall beslutet fattas med två tredjedelar
av de avgivna rösterna. Ett lagförslag om sättande
i kraft av en internationell förpliktelse behandlas enligt 95 § 2
mom. i grundlagen i vanlig lagstiftningsordning. Om förslaget
gäller grundlagen eller ändring av rikets territorium
ska riksdagen, utan att förslaget lämnas vilande,
godkänna det med minst två tredjedelar av de avgivna
rösterna.
Med hänvisning till det ovanstående gäller konventionen
om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar
mellan Europeiska unionens medlemsstater inte grundlagen. Beslutet
om godkännande av konventionen kan därför fattas
med enkel majoritet och lagförslagen i propositionen behandlas
i vanlig lagstiftningsordning. — Ingressen i det första
lagförslaget måste ändras.
Övriga omständigheter
2 § i den föreslagna lagen om sättande
i kraft av vissa bestämmelser i konventionen innehåller
de viktigaste nationella bestämmelserna som svarar mot
artikel 23 i konventionen. Formuleringen avviker från motsvarande
bestämmelser i förslaget till lag om sättande
i kraft av de bestämmelser som hör till området
för lagstiftningen i konventionen om ömsesidig
rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska
unionens medlemsstater och tillämpning av konventionen
(RP 31/2003 rd, 3 § i det första
lagförslaget — LaUB 4/2003 rd),
vilket inte kan anses korrekt.
I 2 § 1 mom., första meningen, är
befogenheten för en behörig tjänsteman
i en annan medlemsstat att genomföra hemliga utredningar
och bevisprovokation genom köp inte i tillräckligt hög
grad kopplad till tvångsmedelslagen och polislagen. Lagarna
nämns i slutet av momentet men hänger i luften.
Därför kan man få den uppfattningen att
de bara gäller procedurerna och inte de materiella bestämmelserna
om åtgärder. Dessutom påpekar utskottet
att bevisprovokation genom köp bara får tilllämpas
när åtgärden är nödvändig
för att skaffa upplysningar eller ta kontakt med misstänkta
personer på det sätt som konventionen föreskriver
om sådana åtgärder.
I motiveringen nämns, utan en skrivning i själva
momentet, att en myndighet i en annan medlemsstat kan ges denna
befogenhet på framställning av den behöriga
myndigheten i Finland. Dessutom har 2 mom. ingen bestämmelse om
vem som beslutar om rätten att bära vapen. Det
kan vara befogat att mer generellt ta in beslutsbestämmelser
i lagen, eftersom polismyndigheterna tills vidare är "de
enda finländska myndigheter, som kan fatta beslut om att
skrida till sådana åtgärder (hemliga
utredningar) på basis av Neapel II konventionen" som det
sägs i propositionen.
Normgivningsbemyndigandena i 3 och 4 § i lagen om sättande
i kraft av bestämmelserna och i det andra lagförslaget
följer utskottets tidigare praxis (GrUU 49/2001
rd, s. 3).