Motivering

Utgångspunkter

Det huvudsakliga syftet med propositionen är att lyfta upp bestämmelserna om behandlingen av personer i förvar hos polisen samt om grunderna för dessa personers rättigheter och skyldigheter till lagnivå. Samtidigt justeras bestämmelserna så att de till innehållet motsvarar grundlagen och internationella människorättskonventioner. Propositionen har ett nära samband med lagstiftningen om verkställighet av fängelsestraff och häktning, som träder i kraft från början av oktober 2006. Grundlagsutskottet har gett ett utlåtande om den regeringsproposition som ledde till ovan nämnda lagstiftning (GrUU 20/2005 rd).

Frihetsberövade personers rättigheter ska enligt den sista meningen i 7 § 3 mom. i grundlagen tryggas genom lag. I förarbetena till grundlagsreformen karakteriserades denna bestämmelse som ett grundlagsenligt uppdrag, med stöd av vilket frihetsberövade personers rättigheter ska tryggas genom lag på det sätt som framgår av bl.a. internationella människorättskonventioner (RP 309/1993 rd, s. 51/I). I förarbetena konstaterades vidare att av artiklarna 5 och 6 i Europeiska människorättskonventionen, artiklarna 9, 10 och 14 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt i artikel 37 i konventionen om barnets rättigheter anges vilka rättigheter frihetsberövade har. Också andra mänskliga rättigheter (exempelvis rätten till personlig integritet samt brev- och telefonhemlighet) tillkommer frihetsberövade personer om de inte har begränsats på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till konventioner om mänskliga rättigheter och bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd, s. 51/II).

Den lagstiftning som nu föreslås i propositionen bidrar till att fullgöra det uppdrag som avses i sista meningen i grundlagens 7 § 3 mom. Regleringen har samtidigt stor betydelse med tanke på många av bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen. Den berör exempelvis rätten till liv, personlig frihet och integritet enligt 7 § 1 mom., skyddet för privatlivet enligt 10 § 1 mom. och skyddet för brev- och telefonhemligheten samt hemligheten i fråga om andra förtroliga meddelanden, som regleras i 10 § 2 mom. i grundlagen. I samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna påpekades det att frihetsberövande inte automatiskt är en grund för att begränsa en persons andra grundrättigheter. Om det finns ett behov av att begränsa dessa rättigheter under den tid frihetsberövandet pågår ska begränsningsmöjligheterna regleras i lag och kunna motiveras särskilt i varje enskilt fall och i fråga om varje enskild grundläggande fri- eller rättighet (RP 309/1993 rd, s. 25/I). Förslagen måste alltså bedömas utifrån de generella förutsättningarna att begränsa grundläggande fri- och rättigheter, men i förekommande fall också utifrån de särskilda förutsättningarna att begränsa en specifik grundläggande fri- eller rättighet. Utom att begränsningarna måste vara acceptabla, noga avgränsade och proportionella måste också de frihetsberövades rättssäkerhet uppmärksammas (GrUU 20/2005 rd, s. 2/II).

De generella kraven på behandlingen av frihetsberövade

Enligt 1 kap. 3 § i lagförslag 1 får inte den frihetsberövades rättigheter inskränkas mera än vad som krävs med tanke på syftet med den frihetsberövande åtgärden, förvaringssäkerheten, bevarandet av ordningen i förvaringslokalen samt säkerheten.

Bestämmelsen understryker vikten av att begränsningsåtgärderna grundar sig på lag och en ändamålsenlighetsbedömning. Med tanke på proportionalitetskravet och vikten av en konsekvent formulerad lagstiftning bör bestämmelsen emellertid kompletteras med den förutsättningen att begränsningar ska vara nödvändiga (GrUU 20/2005 rd, s. 3/I, se exempelvis 1 kap. 4 § i häktningslagen).

I bestämmelsen nämns även säkerheten som en omständighet som påverkar bedömningen av begränsningsåtgärdens proportionalitet. Ett omnämnande om säkerheten i allmänna ordalag kräver en omformulering så att den syftar till den personliga trygghet som avses i 7 § 1 mom. i grundlagen (i exempelvis 9 kap. 1 § i lagförslaget används helt korrekt uttrycket "de frihetsberövades och andras säkerhet", se även 3 kap. 6 § och 6 kap. 2 §).

Befogenhetsbestämmelserna i lagförslaget ger överlag myndigheterna en relativt vid prövningsrätt. Utskottet vill därför lyfta fram betydelsen av de allmänna förvaltningsrättsliga principerna när dessa befogenhetsbestämmelser tilllämpas i enskilda fall. I 1 kap. 4 § i lagförslaget finns i detta avseende adekvata bestämmelser om att frihetsberövade ska behandlas rättvist och med aktning för människovärdet. I bestämmelsen ingår dessutom ett diskrimineringsförbud. Objektivitetsprincipen framgår av 15 kap. 1 § 1 mom., enligt vilket en väktare i sin verksamhet ska vara saklig, opartisk och främja försonlighet. I 15 kap. 1 § 3 mom. och 2 § 2 mom. finns dessutom specialbestämmelser om proportionalitetskravet.

Bestämmelsen i 21 § 2 mom. i grundlagen ger uttryck för rättssäkerhetsgarantin eftersom den förutsätter att var och en ska betraktas som oskyldig till dess att skulden lagligen har bevisats (RP 309/1993 rd, s. 74/II). Utskottet påpekar att denna rätt absolut bör beaktas vid en rättvis behandling av personer som tagits i förvar av polisen med stöd av den föreslagna lagen.

Enligt 13 kap. 1 § i lagförslag 1 ska den häktade höras då viktiga beslut som gäller honom eller henne fattas. Begränsningen av skyldigheten att höra vederbörande enbart till viktiga beslut förefaller rent semantiskt vara en avvikelse från bestämmelserna i 34 § i förvaltningslagen om hörande av part. Utskottet poängterar att rätten att bli hörd ingår i de garantier för en god förvaltning som uttryckligen räknas upp i 21 § 2 mom. i grundlagen. Det finns skäl att justera bestämmelsen exempelvis så att den hänvisar till förvaltningslagen (GrUU 20/2005 rd, s. 3/II, se 1 kap. 6 § i häktningslagen).

Beträffande garantierna för en god förvaltning vill utskottet helt allmänt påpeka att förvaltningslagen också tillämpas på de myndigheter som med stöd av den föreslagna lagen håller frihetsberövade i förvar när de vidtar andra än sådana åtgärder som hänför sig till förundersökning och polisundersökning, om inte något annat bestäms i lag. Dessutom bör det observeras att bestämmelsen i 2 kap. 3 § 1 mom. om de mest använda språken inte åsidosätter grundlagens 17 § och exempelvis språklagen när det gäller språkliga rättigheter (GrUU 20/2005 rd, s. 3).

Av lagförslaget framgår i detalj vilken tjänsteman eller tjänstemannanivå som har betydande befogenheter när det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 12/1998 rd, s. 6/II, GrUU 20/2005 rd, s. 4/I).

Intagning i förvaringslokal och en oberoende läkarundersökning

Underrättelse om intagning i förvaringslokal.

Enligt 2 kap. 2 § 1 mom. i lagförslag 1 ska häktade och gripna ges tillfälle att underrätta en nära anhörig eller någon annan närstående om intagningen i förvaringslokalen. En gripen behöver dock inte ges sådant tillfälle, om han eller hon friges inom 24 timmar från gripandet och det inte finns något särskilt skäl att ge den gripne ett sådant tillfälle.

Utskottet anser att ett dygnslångt frihetsberövande utan möjlighet att underrätta närstående är en relativt lång tid, särskilt med beaktande av moderna kommunikationsmöjligheter och -sätt. Också Europarådets kommitté mot tortyr har i sin praxis understrukit av polisen omhändertagna personers rätt att underrätta tredje part om intagning i förvaringslokal. [The CPT Standards. CPT/Inf/E (2002) — Rev. 2004, s. 6, stycke 36.] Den tidsmässiga begränsningen av rätten att underrätta utomstående borde därför strykas helt eller förkortas väsentligt.

Information om en frihetsberövads rättigheter.

Enligt 2 kap. 3 § 1 mom. i lagförslag 1 ska en frihetsberövad utan dröjsmål efter ankomsten till en förvaringslokal informeras bland annat om sina rättigheter och skyldigheter. Även om rättigheterna tillkommer den frihetsberövade så snart han eller hon anhållits eller gripits är fasttagningssituationen och transporten enligt motiven till propositionen inte särskilt lämpade för information om rättigheter och skyldigheter. Förutsättningarna för att lämna denna information förbättras så snart man ankommit till förvaringslokalen. Motiveringen till förslaget är i och för sig begriplig. Å andra sidan varierar fasttagningssituationen från fall till fall och på vissa håll i landet kan transporten till förvaringslokalen vara lång. Europarådets kommitté mot tortyr har i sin praxis ansett det viktigt att den som tas i förvar av polis utan dröjsmål informeras om sina rättigheter [The CPT Standards. CPT/Inf/E (2002) — Rev. 2004, s. 6, stycke 37.] . Den föreslagna bestämmelsen bör därför justeras exempelvis så att den frihetsberövade ska informeras om sina rättigheter utan dröjsmål, dock senast när han eller hon ankommit till förvaringslokalen.

Kontakter utanför förvaringslokalen

I 6 och 7 kap. i lagförslag 1 finns bestämmelser om den frihetsberövades rätt till brevväxling och rätt att använda telefon samt rätt att ta emot besök och ha andra kontakter utanför förvaringslokalen. Dessutom finns det bestämmelser om tillstånd att för en kort tid avlägsna sig från förvaringslokalen. I allt väsentligt överensstämmer förslagen med motsvarande bestämmelser i häktningslagen, som kom till genom grundlagsutskottets medverkan (GrUU 20/2005 rd).

Begränsningen av frihetsberövades rätt till kontakter utanför förvaringslokalen bör ske med beaktande av att det skydd för privatlivet som tryggas i 10 § 1 mom. i grundlagen även omfattar individens rätt att fritt knyta och upprätthålla kontakter till andra människor (RP 309/1993 rd, s. 53/I, GrUU 34/2001 rd, s. 4—5). Utskottet vill därför poängtera att fångarnas rätt att hålla kontakt inte bör begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall (GrUU 20/2005 rd, s. 5/I).

Bestämmelserna i 6 kap. om granskning, läsning och kvarhållande av brev och andra postförsändelser har relevans med avseende på 10 § 2 mom. i grundlagen. Enligt det lagrummet är brev- och telefonhemligheten samt hemligheten i fråga om andra förtroliga meddelanden okränkbar. Paragrafens 3 mom. tillåter emellertid att det genom lag bestäms om nödvändiga begränsningar i meddelandefriheten bl.a. under frihetsberövande. De föreslagna begränsningarna har därmed en grund som är acceptabel med tanke på de grundläggande rättigheterna.

Utskottet understryker att det explicit uttryckta kravet på nödvändighet i grundlagens 10 § 3 mom. gäller för inskränkningar i hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden och att meddelandehemligheten också i anstaltsförhållanden kan begränsas bara i den mån det är motiverat i varje enskilt fall (RP 309/1993 rd, s. 54/II, GrUU 34/2001 rd, s. 5/II). I ljuset av detta är de uttryck för åtgärderna som använts i bestämmelserna inte lämpliga, på finska "jos on tarpeen" och på svenska "om det är nödvändigt" (6 kap. 2 och 7 §) (GrUU 20/2005 rd). Bestämmelsen behöver ses över för att ange att det måste finnas ett motiverat behov att tillgripa åtgärden i ett enskilt fall med en stränghet som står i rätt proportion till behovet (jfr 8 kap. 2 och 7 § i häktningslagen).

Med stöd av 7 kap. 1 § 3 mom. är det tillåtet att för förebyggande av missbruk avlyssna samtal mellan en frihetsberövad och en besökare. I regler med kopplingar till de grundläggande rättigheterna är ordet "missbruk" onödigt vagt. Bestämmelsen bör lämpligen preciseras genom att möjligheten till begränsning binds exempelvis till misstanke om brott mot lagen eller bestämmelser och föreskrifter som utfärdats med stöd av den (GrUU 20/2005 rd, s. 5/II, jfr 13 kap. 1 § 2 mom. i häktningslagen).

Bestämmelsen i 7 kap. 1 § 2 mom. tillåter även övervakning med videoutrustning. Momentet bör kompletteras med ett konstaterande om att den frihetsberövade och besökaren ska informeras om att besöket övervakas med videoutrustning (jfr 9 kap. 1 § 2 mom. i häktningslagen).

Övervakning, granskning och säkerhetsåtgärder

I 9 och 10 kap. i lagförslag 1 finns bestämmelser med relevans för bestämmelserna i grundlagens 7 § 1 mom. och 10 § 1 mom. om rätten till personlig frihet och integritet. De föreslagna bestämmelserna gäller säkerhetskontroll och kroppsvisitation samt kontroll av drogpåverkan och de frihetsberövades celler.

I stort överensstämmer bestämmelserna med motsvarande bestämmelser i häktningslagen och fängelselagen, vilka tillkom genom grundlagsutskottets medverkan (GrUU 20/2005 rd). Dessa bestämmelser utgör enligt utskottets uppfattning inget problem med hänsyn till grundlagen (se även GrUU 5/2006 rd, s. 5).

Bestämmelserna i förslaget till 11 kap. innebär att en frihetsberövad såsom säkerhetsåtgärd kan ställas under observation (3 §) eller under observation i isolering (4 §). Av motiven framgår inte klart om det handlar om att fången placeras i ett rum eller i en cell där han eller hon kan hållas under uppsikt dygnet runt genom teknisk övervakning eller på något annat sätt (GrUU 20/2005 rd, s. 6). Bestämmelserna bör preciseras till denna del (jfr exempelvis 13 kap. 3 och 4 § i häktningslagen).

Uttrycket i 11 kap. 2 § "beläggande med fängsel" är ålderdomligt och för tankarna till rätt tunga don. Ordet bör lämpligen kunna ersättas med ett modernare uttryck (GrUU 20/2005 rd, s. 6/II, jfr exempelvis 13 kap. 3 § i häktningslagen där man talar om "användning av fängsel").

Distansövervakning

Anhållna eller gripna som befinner sig i en förvaringslokal kan enligt 12 kap. övervakas på distans från en distansövervakningscentral, om inte säkerheten för en frihetsberövad är hotad på det sätt som avses i 2 § 1 mom. Syftet med bestämmelserna är att det ska vara möjligt att placera häktade och gripna också i sådana förvaringslokaler där det inte finns några jourhavande väktare eller annan personal som som sin huvudsakliga uppgift övervakar frihetsberövade. Distansövervakningscentralens uppgift är att med hjälp av tillgänglig utrustning övervaka förvaringslokalen samt de frihetsberövades säkerhet och hälsotillstånd. Vid behov ska distansövervakningscentralen också larma den lokala jourhavande, en polispatrull eller en räddnings-, hälsovårds- eller gränsbevakningsmyndighet för att reda ut eventuella problemsituationer i anslutning till förvaringslokalen.

Utskottet ser stora problem för den frihetsberövades personliga säkerhet om han eller hon låses in i en lokal som övervakas endast med teknisk utrustning. Förändringar i den frihetsberövades hälsotillstånd och funktionsförmåga, eventuella olyckor i förvaringslokalen eller dess närhet samt andra farosituationer liksom även osäkerhetsfaktorer när det gäller den tekniska utrustningens funktionsduglighet kan i extrema situationer rentav äventyra den inlåstes rätt till liv. Det är inte alltid möjligt att garantera den inlåstes personliga säkerhet om säkerheten hänger på att myndigheter som befinner sig långt från förvaringslokalen ska larmas till platsen. Utskottet gör den bedömningen att säkerhetsriskerna vid distansövervakning är stora även om man i förslaget strävat efter att beakta särskilda hot mot den frihetsberövades säkerhet samt behovet att på teknisk väg öppna dörrarna till förvaringslokalen samt utrymningsvägarna. Eftersom säkerhetsriskerna är så betydande anser utskottet att en frihetsberövad person inte ska kunna låsas in i en förvaringslokal som endast övervakas på teknisk väg på det sätt som föreslås i propositionen. För att lagen ska kunna stiftas i normal lagstiftningsordning bör bestämmelserna om distansövervakning strykas i 12 kap. i lagförslag 1. Ett alternativ vore att ändra bestämmelsen så att distansövervakning är möjlig endast som ett hjälpmedel i förvaringslokaler som i övrigt övervakas av personal.

Rätt till ändringssökande

I 17 kap. 1 § i lagförslag 1 räknas de beslut upp i vilka rättelseyrkande får framställas och besvär anföras hos förvaltningsdomstolen.

Förteckningar över besvärsrätten kan enligt utskottets etablerade mening inte fungera som ett slags indirekt förbud mot att söka ändring, utan det är förvaltningsprocesslagen, framför allt dess 5 §, och i sista hand grundlagens 21 § 1 mom. som avgör om ett beslut kan överklagas eller inte (GrUU 20/2005 rd, s. 7/II och andra i detta sammanhang nämnda utlåtanden från grundlagsutskottet, se även HD:2004:110). Den föreslagna förteckningen är alltså sakligt sett onödig.

Det bästa sättet att reglera rätten att söka ändring är att i lagen ta in den sedvanliga passusen om tillämpning av förvaltningsprocesslagen. De begränsningar i rätten att söka ändring som är tillåtliga med hänsyn till grundlagen kan skrivas in i lagen i form av specifika förbud mot överklagande (GrUU 20/2005 rd, s. 7/II).

Andra synpunkter

Lagens tillämpningsområde.

Enligt 1 kap. 1 § i lagförslag 1 tillämpas lagen i huvudsak på behandlingen av häktade, anhållna och gripna som med stöd av lag hålls i förvar hos polisen. Med stöd av paragrafens 2 mom. tillämpas lagen "i tillämpliga delar" på behandlingen av personer som hålls i förvar hos polisen på någon annan grund än häktning, anhållande eller gripande. Momentet är till denna del alldeles för ospecifikt. I momentet nämns att orsaken till frihetsberövandet ska beaktas men detta gör inte regleringen särskilt precis, eftersom grunden för frihetsberövandet eller dess syfte i vilket fall som helst enligt 1 kap. 3 § ska beaktas vid behandlingen av den frihetsberövade, oberoende av på vilken grund friheten förlorats. Bestämmelsen om lagens tillämpningsområde bör på denna punkt, som är mycket känslig med hänsyn till grundlagen, formuleras exaktare exempelvis så att uttrycket "i tillämpliga delar" i 2 mom. stryks. En annan möjlighet är att de tillämpliga bestämmelserna förtecknas kapitel- eller paragrafvis.

Också de bestämmelser i lagförslag 3—6 och 8 med stöd av vilka vid behandlingen av frihetsberövade personer "i tillämpliga delar" ska tilllämpas lagen om behandling av personer i förvar hos polisen är störande inexakta. Bestämmelserna måste till denna del preciseras. Förvaltningsutskottet bör dessutom överväga i vilken utsträckning de befogenheter som lagförslag 1 ger polisen är nödvändiga för andra myndigheter som håller endast kortvarigt frihetsberövade personer i förvar. Bestämmelserna borde eventuellt begränsas så att dessa myndigheter ges endast behövliga befogenheter. Denna anmärkning gäller även bestämmelserna i lagförslag 9 och 10 om tillämpning av lagen om behandling av personer i förvar hos polisen.

Problemet med otydliga tillämpningsbestämmelser upprepar sig i 7 § i lagförslag 7 och utgör ett problem också med hänsyn till 124 § i grundlagen. Ordningsvakterna är i rättsligt hänseende privatpersoner. Enligt den föreslagna formuleringen har ordningsvakter "i tillämpliga delar" samma befogenhet att ingripa i frihetsberövade personers grundläggande fri- och rättigheter som polisen med stöd av lagförslag 1. Bestämmelsen måste till denna del absolut preciseras så att ordningsvakternas befogenheter inte utvidgas. Denna precisering är en förutsättning för att lagförslaget ska kunna behandlas i normal lagstiftningsordning. I samband med preciseringen är det skäl att se till att de frågor som gäller de personers personliga säkerhet och andra rättigheter vilka tas i förvar med stöd av denna lag regleras på ett adekvat sätt med hänsyn till 7 § 3 mom. i grundlagen (se GrUU 10/2006 rd, s. 4).

Normgivningsbemyndigande.

Bestämmelserna i lagförslag 1 när det gäller utfärdande av förordningar och myndighetsbestämmelser är i stort sett acceptabla med hänsyn till 80 § i grundlagen. Men formuleringen i 8 kap. 1 § om meddelande av föreskrifter som kompletterar lagen leder till onödiga tolkningsmöjligheter när det gäller utsträckning av myndighetens normgivningsbemyndigande. Bemyndigandet bör därför formuleras på sedvanligt sätt så att det avser lag eller med stöd av lag utfärdade närmare bestämmelser (GrUU 20/2005 rd, s. 8/II).

Med stöd av 8 kap. 4 § utfärdas närmare bestämmelser om ordningsstadgor genom förordning av inrikesministeriet. I 3 § föreskrivs att polischefen vid polisinrättningen i häradet fastställer ordningsstadgorna. I propositionsmotiven nämns att ministeriet med stöd av detta bemyndigande kan utfärda modeller för en ordningsstadga. Det behövs inget särskilt bemyndigande i lag för att utfärda en modell av anvisningsnatur. Ministeriet kan direkt med stöd av 68 § 1 mom. i grundlagen inom sitt ansvarsområde utfärda anvisningar och modeller utan särskilt bemyndigande. Författningar bör tillgripas endast när allmänna rättsregler utfärdas. Av propositionsmotiven framgår inte om avsikten är att med stöd av bemyndigandet eventuellt utfärda gemensamma föreskrifter för alla förvaringslokaler. Summa summarum blir bemyndigandet i 8 kap. 1, 3 och 4 § om ministeriets rätt att utfärda förordning och myndigheternas rätt att utfärda föreskrifter en rörig helhet. Bemyndigandet att utfärda förordning bör därför strykas i lagförslaget eller så måste regleringen förtydligas så att det exaktare än nu framgår till vilka delar ordningsstadgan för en förvaringslokal bygger på förordning från ministeriet och till vilka delar på föreskrifter från andra myndigheter.

Utomståendes rätt att använda maktmedel.

Den som på begäran eller med samtycke av en tjänsteman som avses i lagen biträder vid en tjänsteförrättning har enligt 15 kap. 2 § 4 mom. i lagförslag 1 rätt att under ledning av nämnda tjänsteman använda de behövliga maktmedel som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarbara.

Bestämmelsen handlar om att tillfälligt bistå en tjänsteman i ett konkret tjänsteuppdrag. Grundlagsutskottet anser regler av detta slag vara godtagbara, om det klart och tydligt föreskrivs att denna möjlighet är ett undantag och tillåten bara om en tjänsteman på grund av ett ytterst viktigt och skyndsamt tjänsteuppdrag måste anlita utomstående för att använda maktmedel (GrUU 20/2005 rd, s. 8/II, GrUU 15/1994 rd, s. 3/I). Det är viktigt att bestämmelserna kompletteras med dessa begränsningar (se även 13 kap. 6 § 3 mom. i häktningslagen).