Motivering
Utgångspunkter
Det huvudsakliga syftet med propositionen är att lyfta
upp bestämmelserna om behandlingen av personer i förvar
hos polisen samt om grunderna för dessa personers rättigheter
och skyldigheter till lagnivå. Samtidigt justeras bestämmelserna så att
de till innehållet motsvarar grundlagen och internationella
människorättskonventioner. Propositionen har ett
nära samband med lagstiftningen om verkställighet
av fängelsestraff och häktning, som träder
i kraft från början av oktober 2006. Grundlagsutskottet
har gett ett utlåtande om den regeringsproposition som
ledde till ovan nämnda lagstiftning (GrUU 20/2005
rd).
Frihetsberövade personers rättigheter ska
enligt den sista meningen i 7 § 3 mom. i grundlagen tryggas
genom lag. I förarbetena till grundlagsreformen karakteriserades
denna bestämmelse som ett grundlagsenligt uppdrag, med
stöd av vilket frihetsberövade personers rättigheter ska
tryggas genom lag på det sätt som framgår
av bl.a. internationella människorättskonventioner (RP
309/1993 rd, s. 51/I). I förarbetena
konstaterades vidare att av artiklarna 5 och 6 i Europeiska människorättskonventionen,
artiklarna 9, 10 och 14 i den internationella konventionen om medborgerliga
och politiska rättigheter samt i artikel 37 i konventionen
om barnets rättigheter anges vilka rättigheter
frihetsberövade har. Också andra mänskliga
rättigheter (exempelvis rätten till
personlig integritet samt brev- och telefonhemlighet) tillkommer
frihetsberövade personer om de inte har begränsats
på ett sätt som är godtagbart med hänsyn
till konventioner om mänskliga rättigheter och
bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna
(RP 309/1993 rd, s. 51/II).
Den lagstiftning som nu föreslås i propositionen
bidrar till att fullgöra det uppdrag som avses i sista
meningen i grundlagens 7 § 3 mom. Regleringen har samtidigt
stor betydelse med tanke på många av bestämmelserna
om de grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen.
Den berör exempelvis rätten till liv, personlig
frihet och integritet enligt 7 § 1 mom., skyddet för
privatlivet enligt 10 § 1 mom. och skyddet för
brev- och telefonhemligheten samt hemligheten i fråga om
andra förtroliga meddelanden, som regleras i 10 § 2
mom. i grundlagen. I samband med reformen av de grundläggande
fri- och rättigheterna påpekades det att frihetsberövande
inte automatiskt är en grund för att
begränsa en persons andra grundrättigheter. Om
det finns ett behov av att begränsa dessa rättigheter
under den tid frihetsberövandet pågår
ska begränsningsmöjligheterna regleras i lag och
kunna motiveras särskilt i varje enskilt fall och i fråga
om varje enskild grundläggande fri- eller rättighet
(RP 309/1993 rd, s. 25/I).
Förslagen måste alltså bedömas
utifrån de generella förutsättningarna
att begränsa grundläggande fri- och rättigheter,
men i förekommande fall också utifrån
de särskilda förutsättningarna att begränsa
en specifik grundläggande fri- eller rättighet.
Utom att begränsningarna måste vara acceptabla,
noga avgränsade och proportionella måste också de
frihetsberövades rättssäkerhet uppmärksammas (GrUU 20/2005 rd,
s. 2/II).
De generella kraven på behandlingen av frihetsberövade
Enligt 1 kap. 3 § i lagförslag 1 får
inte den frihetsberövades rättigheter inskränkas
mera än vad som krävs med tanke på syftet
med den frihetsberövande åtgärden, förvaringssäkerheten, bevarandet
av ordningen i förvaringslokalen samt säkerheten.
Bestämmelsen understryker vikten av att begränsningsåtgärderna
grundar sig på lag och en ändamålsenlighetsbedömning.
Med tanke på proportionalitetskravet och vikten av en konsekvent
formulerad lagstiftning bör bestämmelsen emellertid
kompletteras med den förutsättningen att begränsningar
ska vara nödvändiga (GrUU 20/2005
rd, s. 3/I, se exempelvis 1 kap. 4 § i häktningslagen).
I bestämmelsen nämns även säkerheten
som en omständighet som påverkar bedömningen
av begränsningsåtgärdens proportionalitet.
Ett omnämnande om säkerheten i allmänna
ordalag kräver en omformulering så att den syftar
till den personliga trygghet som avses i 7 § 1 mom. i grundlagen
(i exempelvis 9 kap. 1 § i lagförslaget används
helt korrekt uttrycket "de frihetsberövades och andras
säkerhet", se även 3 kap. 6 § och
6 kap. 2 §).
Befogenhetsbestämmelserna i lagförslaget ger överlag
myndigheterna en relativt vid prövningsrätt. Utskottet
vill därför lyfta fram betydelsen av de allmänna
förvaltningsrättsliga principerna när
dessa befogenhetsbestämmelser tilllämpas i enskilda
fall. I 1 kap. 4 § i lagförslaget finns i detta
avseende adekvata bestämmelser om att frihetsberövade
ska behandlas rättvist och med aktning för människovärdet.
I bestämmelsen ingår dessutom ett diskrimineringsförbud. Objektivitetsprincipen
framgår av 15 kap. 1 § 1 mom., enligt
vilket en väktare i sin verksamhet ska vara saklig, opartisk
och främja försonlighet. I 15 kap. 1 § 3
mom. och 2 § 2 mom. finns dessutom specialbestämmelser
om proportionalitetskravet.
Bestämmelsen i 21 § 2 mom. i grundlagen ger uttryck
för rättssäkerhetsgarantin eftersom den förutsätter
att var och en ska betraktas som oskyldig till dess att skulden
lagligen har bevisats (RP 309/1993 rd,
s. 74/II). Utskottet påpekar att denna rätt
absolut bör beaktas vid en rättvis behandling
av personer som tagits i förvar av polisen med stöd
av den föreslagna lagen.
Enligt 13 kap. 1 § i lagförslag 1 ska den
häktade höras då viktiga beslut som gäller
honom eller henne fattas. Begränsningen av skyldigheten att
höra vederbörande enbart till viktiga beslut förefaller
rent semantiskt vara en avvikelse från bestämmelserna
i 34 § i förvaltningslagen om hörande
av part. Utskottet poängterar att rätten att bli
hörd ingår i de garantier för en god
förvaltning som uttryckligen räknas upp i 21 § 2 mom.
i grundlagen. Det finns skäl att justera bestämmelsen
exempelvis så att den hänvisar till förvaltningslagen
(GrUU 20/2005 rd, s. 3/II,
se 1 kap. 6 § i häktningslagen).
Beträffande garantierna för en god förvaltning
vill utskottet helt allmänt påpeka att förvaltningslagen
också tillämpas på de myndigheter som
med stöd av den föreslagna lagen håller frihetsberövade
i förvar när de vidtar andra än sådana åtgärder
som hänför sig till förundersökning
och polisundersökning, om inte något annat bestäms
i lag. Dessutom bör det observeras att bestämmelsen
i 2 kap. 3 § 1 mom. om de mest använda
språken inte åsidosätter grundlagens 17 § och
exempelvis språklagen när det gäller språkliga
rättigheter (GrUU 20/2005 rd,
s. 3).
Av lagförslaget framgår i detalj vilken tjänsteman
eller tjänstemannanivå som har betydande befogenheter
när det gäller de grundläggande fri-
och rättigheterna (GrUU 12/1998 rd,
s. 6/II, GrUU 20/2005 rd, s.
4/I).
Intagning i förvaringslokal och en oberoende läkarundersökning
Underrättelse om intagning i förvaringslokal.
Enligt 2 kap. 2 § 1 mom. i lagförslag 1 ska
häktade och gripna ges tillfälle att underrätta
en nära anhörig eller någon annan närstående
om intagningen i förvaringslokalen. En gripen behöver dock
inte ges sådant tillfälle, om han eller hon friges
inom 24 timmar från gripandet och det inte finns något
särskilt skäl att ge den gripne ett sådant
tillfälle.
Utskottet anser att ett dygnslångt frihetsberövande
utan möjlighet att underrätta närstående är en
relativt lång tid, särskilt med beaktande av moderna
kommunikationsmöjligheter och -sätt. Också Europarådets
kommitté mot tortyr har i sin praxis understrukit av polisen
omhändertagna personers rätt att underrätta
tredje part om intagning i förvaringslokal.The CPT
Standards. CPT/Inf/E (2002) — Rev. 2004, s. 6,
stycke 36. Den tidsmässiga begränsningen
av rätten att underrätta utomstående
borde därför strykas helt eller förkortas
väsentligt.
Information om en frihetsberövads rättigheter.
Enligt 2 kap. 3 § 1 mom. i lagförslag 1 ska
en frihetsberövad utan dröjsmål efter
ankomsten till en förvaringslokal informeras bland annat
om sina rättigheter och skyldigheter. Även om rättigheterna
tillkommer den frihetsberövade så snart han eller
hon anhållits eller gripits är fasttagningssituationen
och transporten enligt motiven till propositionen inte särskilt
lämpade för information om rättigheter
och skyldigheter. Förutsättningarna för
att lämna denna information förbättras
så snart man ankommit till förvaringslokalen.
Motiveringen till förslaget är i och för
sig begriplig. Å andra sidan varierar fasttagningssituationen
från fall till fall och på vissa håll
i landet kan transporten till förvaringslokalen vara lång.
Europarådets kommitté mot tortyr har i sin praxis
ansett det viktigt att den som tas i förvar av polis utan
dröjsmål informeras om sina rättigheterThe
CPT Standards. CPT/Inf/E (2002) — Rev.
2004, s. 6, stycke 37.. Den föreslagna bestämmelsen
bör därför justeras exempelvis så att
den frihetsberövade ska informeras om sina rättigheter
utan dröjsmål, dock senast när han eller
hon ankommit till förvaringslokalen.
Kontakter utanför förvaringslokalen
I 6 och 7 kap. i lagförslag 1 finns bestämmelser om
den frihetsberövades rätt till brevväxling
och rätt att använda telefon samt rätt
att ta emot besök och ha andra kontakter utanför
förvaringslokalen. Dessutom finns det bestämmelser
om tillstånd att för en kort tid avlägsna
sig från förvaringslokalen. I allt väsentligt överensstämmer förslagen
med motsvarande bestämmelser i häktningslagen,
som kom till genom grundlagsutskottets medverkan (GrUU
20/2005 rd).
Begränsningen av frihetsberövades rätt
till kontakter utanför förvaringslokalen bör
ske med beaktande av att det skydd för privatlivet som tryggas
i 10 § 1 mom. i grundlagen även omfattar individens
rätt att fritt knyta och upprätthålla kontakter
till andra människor (RP 309/1993 rd, s.
53/I, GrUU 34/2001 rd, s. 4—5).
Utskottet vill därför poängtera att fångarnas
rätt att hålla kontakt inte bör begränsas
mer än vad som är nödvändigt
i varje enskilt fall (GrUU 20/2005 rd, s. 5/I).
Bestämmelserna i 6 kap. om granskning, läsning
och kvarhållande av brev och andra postförsändelser
har relevans med avseende på 10 § 2 mom.
i grundlagen. Enligt det lagrummet är brev- och telefonhemligheten
samt hemligheten i fråga om andra förtroliga meddelanden
okränkbar. Paragrafens 3 mom. tillåter emellertid
att det genom lag bestäms om nödvändiga
begränsningar i meddelandefriheten bl.a. under frihetsberövande.
De föreslagna begränsningarna har därmed
en grund som är acceptabel med tanke på de grundläggande
rättigheterna.
Utskottet understryker att det explicit uttryckta kravet på nödvändighet
i grundlagens 10 § 3 mom. gäller för
inskränkningar i hemligheten i fråga om förtroliga
meddelanden och att meddelandehemligheten också i anstaltsförhållanden kan
begränsas bara i den mån det är motiverat
i varje enskilt fall (RP 309/1993 rd,
s. 54/II, GrUU 34/2001 rd,
s. 5/II). I ljuset av detta är de uttryck för åtgärderna
som använts i bestämmelserna inte lämpliga,
på finska "jos on tarpeen" och på svenska "om
det är nödvändigt" (6 kap. 2 och
7 §) (GrUU 20/2005 rd). Bestämmelsen behöver
ses över för att ange att det måste finnas ett
motiverat behov att tillgripa åtgärden i ett enskilt
fall med en stränghet som står i rätt
proportion till behovet (jfr 8 kap. 2 och 7 § i häktningslagen).
Med stöd av 7 kap. 1 § 3 mom. är
det tillåtet att för förebyggande av
missbruk avlyssna samtal mellan en frihetsberövad och en
besökare. I regler med kopplingar till de grundläggande rättigheterna är
ordet "missbruk" onödigt vagt. Bestämmelsen bör
lämpligen preciseras genom att möjligheten till
begränsning binds exempelvis till misstanke om brott mot
lagen eller bestämmelser och föreskrifter som
utfärdats med stöd av den (GrUU 20/2005 rd,
s. 5/II, jfr 13 kap. 1 § 2 mom.
i häktningslagen).
Bestämmelsen i 7 kap. 1 § 2 mom. tillåter även övervakning
med videoutrustning. Momentet bör kompletteras med ett
konstaterande om att den frihetsberövade och besökaren
ska informeras om att besöket övervakas med videoutrustning
(jfr 9 kap. 1 § 2 mom. i häktningslagen).
Övervakning, granskning och säkerhetsåtgärder
I 9 och 10 kap. i lagförslag 1 finns bestämmelser med
relevans för bestämmelserna i grundlagens 7 § 1
mom. och 10 § 1 mom. om rätten till personlig
frihet och integritet. De föreslagna bestämmelserna
gäller säkerhetskontroll och kroppsvisitation
samt kontroll av drogpåverkan och de frihetsberövades
celler.
I stort överensstämmer bestämmelserna
med motsvarande bestämmelser i häktningslagen
och fängelselagen, vilka tillkom genom grundlagsutskottets
medverkan (GrUU 20/2005 rd). Dessa bestämmelser
utgör enligt utskottets uppfattning inget problem med hänsyn
till grundlagen (se även GrUU 5/2006
rd, s. 5).
Bestämmelserna i förslaget till 11 kap. innebär
att en frihetsberövad såsom säkerhetsåtgärd kan
ställas under observation (3 §) eller under observation
i isolering (4 §). Av motiven framgår inte klart
om det handlar om att fången placeras i ett rum eller i
en cell där han eller hon kan hållas under uppsikt
dygnet runt genom teknisk övervakning eller på något
annat sätt (GrUU 20/2005 rd,
s. 6). Bestämmelserna bör preciseras till denna
del (jfr exempelvis 13 kap. 3 och 4 § i häktningslagen).
Uttrycket i 11 kap. 2 § "beläggande med fängsel" är ålderdomligt
och för tankarna till rätt tunga don. Ordet bör
lämpligen kunna ersättas med ett modernare uttryck
(GrUU 20/2005 rd, s. 6/II,
jfr exempelvis 13 kap. 3 § i häktningslagen där
man talar om "användning av fängsel").
Distansövervakning
Anhållna eller gripna som befinner sig i en förvaringslokal
kan enligt 12 kap. övervakas på distans från
en distansövervakningscentral, om inte säkerheten
för en frihetsberövad är hotad på det sätt
som avses i 2 § 1 mom. Syftet med bestämmelserna är
att det ska vara möjligt att placera häktade och
gripna också i sådana förvaringslokaler
där det inte finns några jourhavande väktare
eller annan personal som som sin huvudsakliga uppgift övervakar
frihetsberövade. Distansövervakningscentralens
uppgift är att med hjälp av tillgänglig
utrustning övervaka förvaringslokalen samt de
frihetsberövades säkerhet och hälsotillstånd.
Vid behov ska distansövervakningscentralen också larma
den lokala jourhavande, en polispatrull eller en räddnings-,
hälsovårds- eller gränsbevakningsmyndighet
för att reda ut eventuella problemsituationer i anslutning
till förvaringslokalen.
Utskottet ser stora problem för den frihetsberövades
personliga säkerhet om han eller hon låses in
i en lokal som övervakas endast med teknisk utrustning.
Förändringar i den frihetsberövades hälsotillstånd
och funktionsförmåga, eventuella olyckor i förvaringslokalen
eller dess närhet samt andra farosituationer liksom även osäkerhetsfaktorer
när det gäller den tekniska utrustningens funktionsduglighet
kan i extrema situationer rentav äventyra den inlåstes
rätt till liv. Det är inte alltid möjligt
att garantera den inlåstes personliga säkerhet
om säkerheten hänger på att myndigheter
som befinner sig långt från förvaringslokalen
ska larmas till platsen. Utskottet gör den bedömningen
att säkerhetsriskerna vid distansövervakning är
stora även om man i förslaget strävat
efter att beakta särskilda hot mot den frihetsberövades
säkerhet samt behovet att på teknisk väg öppna
dörrarna till förvaringslokalen samt utrymningsvägarna.
Eftersom säkerhetsriskerna är så betydande
anser utskottet att en frihetsberövad person inte ska kunna
låsas in i en förvaringslokal som endast övervakas
på teknisk väg på det sätt som
föreslås i propositionen. För att lagen
ska kunna stiftas i normal lagstiftningsordning bör bestämmelserna
om distansövervakning strykas i 12 kap. i lagförslag
1. Ett alternativ vore att ändra bestämmelsen
så att distansövervakning är
möjlig endast som ett hjälpmedel i förvaringslokaler
som i övrigt övervakas av personal.
Rätt till ändringssökande
I 17 kap. 1 § i lagförslag 1 räknas
de beslut upp i vilka rättelseyrkande får framställas
och besvär anföras hos förvaltningsdomstolen.
Förteckningar över besvärsrätten
kan enligt utskottets etablerade mening inte fungera som ett slags
indirekt förbud mot att söka ändring, utan
det är förvaltningsprocesslagen, framför allt
dess 5 §, och i sista hand grundlagens 21 § 1 mom.
som avgör om ett beslut kan överklagas eller inte
(GrUU 20/2005 rd, s. 7/II och
andra i detta sammanhang nämnda utlåtanden från grundlagsutskottet,
se även HD:2004:110). Den föreslagna förteckningen är
alltså sakligt sett onödig.
Det bästa sättet att reglera rätten
att söka ändring är att i lagen ta in
den sedvanliga passusen om tillämpning av förvaltningsprocesslagen.
De begränsningar i rätten att söka ändring
som är tillåtliga med hänsyn till grundlagen
kan skrivas in i lagen i form av specifika förbud mot överklagande
(GrUU 20/2005 rd, s. 7/II).
Andra synpunkter
Lagens tillämpningsområde.
Enligt 1 kap. 1 § i lagförslag 1 tillämpas
lagen i huvudsak på behandlingen av häktade, anhållna
och gripna som med stöd av lag hålls i förvar
hos polisen. Med stöd av paragrafens 2 mom. tillämpas
lagen "i tillämpliga delar" på behandlingen
av personer som hålls i förvar hos polisen på någon
annan grund än häktning, anhållande eller
gripande. Momentet är till denna del alldeles för
ospecifikt. I momentet nämns att orsaken till frihetsberövandet
ska beaktas men detta gör inte regleringen särskilt
precis, eftersom grunden för frihetsberövandet
eller dess syfte i vilket fall som helst enligt 1 kap. 3 § ska
beaktas vid behandlingen av den frihetsberövade, oberoende
av på vilken grund friheten förlorats. Bestämmelsen om
lagens tillämpningsområde bör på denna punkt,
som är mycket känslig med hänsyn till grundlagen,
formuleras exaktare exempelvis så att uttrycket "i tillämpliga
delar" i 2 mom. stryks. En annan möjlighet är
att de tillämpliga bestämmelserna förtecknas
kapitel- eller paragrafvis.
Också de bestämmelser i lagförslag
3—6 och 8 med stöd av vilka vid behandlingen av
frihetsberövade personer "i tillämpliga
delar" ska tilllämpas lagen om behandling av personer i
förvar hos polisen är störande inexakta.
Bestämmelserna måste till denna del preciseras.
Förvaltningsutskottet bör dessutom överväga
i vilken utsträckning de befogenheter som lagförslag
1 ger polisen är nödvändiga för
andra myndigheter som håller endast kortvarigt frihetsberövade
personer i förvar. Bestämmelserna borde eventuellt
begränsas så att dessa myndigheter ges endast
behövliga befogenheter. Denna anmärkning gäller även
bestämmelserna i lagförslag 9 och 10 om tillämpning
av lagen om behandling av personer i förvar hos polisen.
Problemet med otydliga tillämpningsbestämmelser
upprepar sig i 7 § i lagförslag 7 och utgör ett
problem också med hänsyn till 124 § i
grundlagen. Ordningsvakterna är i rättsligt hänseende privatpersoner.
Enligt den föreslagna formuleringen har ordningsvakter
"i tillämpliga delar" samma befogenhet att ingripa
i frihetsberövade personers grundläggande fri-
och rättigheter som polisen med stöd av lagförslag
1. Bestämmelsen måste till denna del absolut preciseras
så att ordningsvakternas befogenheter inte utvidgas. Denna
precisering är en förutsättning för
att lagförslaget ska kunna behandlas i normal lagstiftningsordning.
I samband med preciseringen är det skäl att se
till att de frågor som gäller de personers personliga
säkerhet och andra rättigheter vilka tas i förvar
med stöd av denna lag regleras på ett adekvat
sätt med hänsyn till 7 § 3 mom. i grundlagen
(se GrUU 10/2006 rd, s. 4).
Normgivningsbemyndigande.
Bestämmelserna i lagförslag 1 när
det gäller utfärdande av förordningar
och myndighetsbestämmelser är i stort sett acceptabla
med hänsyn till 80 § i grundlagen. Men formuleringen
i 8 kap. 1 § om meddelande av föreskrifter
som kompletterar lagen leder till onödiga tolkningsmöjligheter
när det gäller utsträckning av myndighetens
normgivningsbemyndigande. Bemyndigandet bör därför
formuleras på sedvanligt sätt så att
det avser lag eller med stöd av lag utfärdade
närmare bestämmelser (GrUU 20/2005
rd, s. 8/II).
Med stöd av 8 kap. 4 § utfärdas närmare
bestämmelser om ordningsstadgor genom förordning
av inrikesministeriet. I 3 § föreskrivs att polischefen
vid polisinrättningen i häradet fastställer
ordningsstadgorna. I propositionsmotiven nämns att ministeriet
med stöd av detta bemyndigande kan utfärda modeller
för en ordningsstadga. Det behövs inget särskilt
bemyndigande i lag för att utfärda en modell av
anvisningsnatur. Ministeriet kan direkt med stöd av 68 § 1 mom.
i grundlagen inom sitt ansvarsområde utfärda anvisningar
och modeller utan särskilt bemyndigande. Författningar
bör tillgripas endast när allmänna rättsregler
utfärdas. Av propositionsmotiven framgår inte
om avsikten är att med stöd av bemyndigandet eventuellt
utfärda gemensamma föreskrifter för alla
förvaringslokaler. Summa summarum blir bemyndigandet i 8 kap.
1, 3 och 4 § om ministeriets rätt att utfärda
förordning och myndigheternas rätt att utfärda
föreskrifter en rörig helhet. Bemyndigandet att
utfärda förordning bör därför
strykas i lagförslaget eller så måste
regleringen förtydligas så att det exaktare än
nu framgår till vilka delar ordningsstadgan för
en förvaringslokal bygger på förordning
från ministeriet och till vilka delar på föreskrifter
från andra myndigheter.
Utomståendes rätt att använda maktmedel.
Den som på begäran eller med samtycke av en
tjänsteman som avses i lagen biträder vid en tjänsteförrättning
har enligt 15 kap. 2 § 4 mom. i lagförslag 1 rätt
att under ledning av nämnda tjänsteman använda
de behövliga maktmedel som med hänsyn till omständigheterna
kan anses försvarbara.
Bestämmelsen handlar om att tillfälligt bistå en
tjänsteman i ett konkret tjänsteuppdrag. Grundlagsutskottet
anser regler av detta slag vara godtagbara, om det klart och tydligt
föreskrivs att denna möjlighet är ett
undantag och tillåten bara om en tjänsteman på grund
av ett ytterst viktigt och skyndsamt tjänsteuppdrag måste
anlita utomstående för att använda maktmedel (GrUU
20/2005 rd, s. 8/II, GrUU 15/1994
rd, s. 3/I). Det är viktigt
att bestämmelserna kompletteras med dessa begränsningar
(se även 13 kap. 6 § 3 mom. i häktningslagen).