Motivering
Förbudet mot att ha tobaksprodukter synliga med tanke
på egendomsskyddet
Enligt 8 § 1 mom. i lagen om åtgärder
för inskränkande av tobaksrökning har
reklam och indirekt reklam som gäller tobaksprodukter redan tidigare
varit förbjuden. Enligt en ny 8 a § 1 mom.
i lagförslag 1 i propositionen ska det också vara
förbjudet att ha tobaksprodukter och deras varumärken
synliga vid detaljförsäljning av tobaksprodukter.
Det framgår av motiven till propositionen (t.ex. s.
18—19) att synlighållande av förpackningar
för tobaksprodukter anses vara en mycket effektiv marknadsföringsmetod
som inte är förbjuden i den gällande
lagen. Vidare står det i motiven att tobaksprodukter allmänt
taget presenteras på försäljningsställen
mera synligt än övriga konsumtionsvaror. Detta
i sin tur anses locka även rökare som har beslutat
eller försöker sluta röka till impulsköp
(s. 11 och 18). Enligt 8 a § 3 mom. i den föreslagna
lagen får en detaljförsäljare av tobaksprodukter
på begäran visa en tryckt förteckning över
de tobaksprodukter som finns till detaljförsäljning
och deras priser för den som köper tobaksprodukter.
Förteckningen får endast innehålla nödvändig
produktinformation som presenteras på ett enhetligt sätt. Närmare
bestämmelser om förteckningens innehåll
och utformning (bl.a. om förteckningens typsnitt) utfärdas
genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet.
Förteckningen får inte heller ligga framme hela
tiden, utan den ges till kunden för påseende endast
på begäran. Kunden får inte ta med sig
förteckningen, utan att ge för påseende
betyder att förteckningen alltid ska ges tillbaka till
försäljaren.
Lagförslaget har ur konstitutionell synvinkel kopplingar
till flera grundläggande fri- och rättigheter.
Det uppges (s. 17) att lagförslagets främsta syfte är
att begränsa marknadsföringen och utbudet av tobaksprodukter
ytterligare, särskilt i barns vardagsmiljö. Således
har lagstiftningen onekligen samband med 19 § 3 mom. i grundlagen
där det stadgas att det allmänna enligt vad som
närmare bestäms genom lag ska tillförsäkra
var och en tillräckliga social-, hälsovårds-
och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens
hälsa. Att regleringen har en sådan bakgrund utgör
utan tvekan en godtagbar grund för begränsningar
som beror på ett tungt vägande samhälleligt
behov.
Enligt grundlagens 15 § 1 mom. är vars och ens
egendom tryggad. Även immateriella rättigheter
med förmögenhetsvärde (t.ex. rätten
till varumärket; se RP 309/1993 rd samt
t.ex. GrUU 27/2008 rd och GrUU
28/2005 rd) ingår i egendomsskyddet.
Genom det föreslagna förbudet att ha tobaksprodukter
synliga ingriper man inte direkt i äganderätten
till varumärket utan begränsar kraftigt varumärkesinnehavares
rätt att nyttja denna egendom i sin näringsverksamhet.
Således ingriper förslaget indirekt även
i näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen
eftersom förbudet inverkar negativt på viljan
att starta ny näringsverksamhet i branschen. Å andra
sidan måste man beakta det faktum att tobaksvarumärken
innehas av juridiska personer vars förmögenhet är
betydande. I en sådan konstellation har grundlagsutskottet
i sin praxis ansett att lagstiftaren beträffande egendomsskyddet
har mera svängrum än när bestämmelserna
får direkta konsekvenser för de fysiska personerna
bakom den juridiska personen (se GrUU 9/2008 rd,
s. 4). Anmärkningsvärt är också att
grundlagsutskottet i sin tidigare praxis har betonat strävan efter
att i enlighet med 19 § 3 mom. i grundlagen främja
befolkningens hälsa som är bakgrunden till begränsningarna
av reklam och marknadsföring av tobaksprodukter. Redan
före reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna ansåg
grundlagsutskottet att åtgärderna för
inskränkande av tobaksrökning är
framkallade av ett allmänt intresse (se GrUU 4/1976
rd). Också efter reformen av de grundläggande
fri- och rättigheterna har utskottet konstaterat
att begränsningarna i anknytning till rökning
har att göra med ett betydande samhälleligt intresse
(se t.ex. GrUU 19/2006 rd).
Förbudet mot synlighållandet motiveras av folkhälsoskäl.
Enligt utskottet är det svårt att bedöma
och bevisligen observera förbudets faktiska konsekvenser.
På det övergripande planet anser grundlagsutskottet
dock att den begränsning av äganderätten
som ingår i lagförslaget har ett godtagbart syfte
och att det inte har större omfattning än vad
som är motiverat med tanke på det samhälleliga
intresse att ingripa i äganderätten som ligger
bakom regleringen till denna del.
Förbudet mot att ha tobaksprodukter synliga i förhållande
till yttrandefriheten
Grundlagens 12 § 1 mom. säger att var och
en har yttrandefrihet. Till yttrandefriheten hör rätten
att framföra, sprida och ta emot information, åsikter
och andra meddelanden utan att någon i förväg
hindrar detta. Närmare bestämmelser om yttrandefriheten
utfärdas genom lag. Förbudet mot att ha tobaksprodukter
synliga har betydelse med tanke på yttrandefriheten eftersom
det tillsammans med förbudet mot reklam på ett väsentligt
sätt begränsar näringsidkarens möjlighet
att nyttja sitt varumärke som ett kännetecken för
att urskilja de varor som erbjuds till salu eller annars sätts
i omlopp från andras varor. Då är det
svårt för även konsumenten att skilja
mellan de olika tillgängliga produkterna.
Mot bakgrunden av motiven kommer tillämpningen av förbudet
mot synlighållande att vara mycket strikt. Som ett exempel
på detta kan nämnas det som sägs i propositionsmotiven
(s. 30): "Som att hålla tobaksprodukter och deras varumärken
synliga ska inte anses vara åtgärder som hör
till kundservice, som anknyter till att ta en produkt som kunden
frågar efter och visa den och eventuellt räcka över
den till kunden. I praktiken ska även andra tobaksprodukter
kunna vara synliga för kunden i ett detaljhandelsställe
när försäljaren för en tid öppnar
det ställe där produkterna förvaras."
Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att skyddet för
yttrandefrihet i princip även täcker in reklam
och marknadsföring. Men dessa kan begränsas i
större omfattning än vad som egentligen är
möjligt inom yttrandefrihetens innehållsliga kärnområde. Å andra
sidan bör också regleringen av reklam och marknadsföring
uppfylla de allmänna villkoren för en lag som
begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna (se GrUU
3/2010 rd, s. 2/I och GrUU
54/2006 rd, s. 2 och där nämnda
utlåtanden). I Finland är tobak — bortsett
från tobak som är avsedd för oralt bruk — ett
njutningsmedel vars försäljning är lagligt.
Mot den bakgrunden verkar begränsningarna i marknadsföringen
av tobaksprodukter onödigt stränga. Regleringen
kan bli rättare proportionerad i fall kunden i försäljningsstället får
en möjlighet att bekanta sig med en bildsamling som visar
upp de tobaksvarumärken som säljs där
och att också få ta med sig en tryckt förteckning över
de tobaksprodukter som säljs i försäljningsstället
i fråga. Med dessa ändringar kan bestämmelsen
anses uppfylla villkoren för att begränsa yttrandefriheten
i enlighet med 12 § 1 mom. i grundlagen speciellt
med tanke på det vägande folkhälsorelaterade
skäl som ligger bakom lagförslaget. En sådan ändring är
ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning.
Förbudet mot synlighållande tillämpas
dock inte enligt paragrafens 2 mom. på sådana
försäljningsställen med egen ingång
som huvudsakligen säljer tobaksprodukter och rökdon
och där de tobaksprodukter som säljs inte kan
ses utanför försäljningsställen
och dit tillträde är förbjudet för
personer som inte har fyllt 18 år.
I sak innebär detta att en sådan affär
inte kan ha ett skyltfönster där de viktigaste
försäljningsartiklarna syns. Däremot
får dock andra varor som finns till salu — varav
det i motiven nämns t.ex. kvällstidningar och
sötsaker — vara framme. Bestämmelsen
innebär en kraftig begränsning i möjligheten
att marknadsföra affärens centrala varugrupper
och ingriper indirekt även i näringsfriheten.
Därför anser utskottet det viktigt med tanke på grundlagens
12 § 1 mom. och 18 § 1 mom. att förbudet
lindras till exempel så att marknadsföring av
tobaksprodukterna inte får ha en klart dominerande ställning
då de läggs fram så att de kan ses utifrån.
Samtidigt bör förbudet mot inträde för
minderåriga slopas i paragrafen eftersom det ändå inte är
tillåtet att sälja dem tobaksprodukter. Däremot
får man sälja dem till exempel sötsaker
som eventuellt finns till salu.
Rökförbud och övervakning av dem
I 12 § i det första lagförslaget
ingår en del nya bestämmelser om platser där
rökning är förbjuden. Sådana
förbud ingriper lätt i personens självbestämmanderätt
och den vägen i den personliga friheten enligt grundlagens
7 § 1 mom. och i skyddet för privatlivet enligt
grundlagens 10 § 1 mom. Enligt 1 mom. 1 punkten i lagförslaget är
rökning förbjuden i lokaler där det bedrivs
familjedagvård medan familjedagvården pågår.
Enligt 1 § 3 mom. i lagen om barndagvård ()
kan familjedagvård ordnas i ett privathem eller på någon
annan hemliknande vårdplats som kallas för familjedaghem.
Enligt 17 § i lagförslaget ska kommunen övervaka
förbudet. Kommunen kan också förrätta
inspektioner. Myndigheten kan alltså förrätta
inspektioner som sträcker sig till lokaler som används
för fast boende och som omfattas av skyddet för
hemfriden (se t.ex. GrUU 37/2002 rd).
Enligt grundlagens 10 § 3 mom. går det att genom
lag bestämma om åtgärder som ingriper
i hemfriden bl.a. för att trygga någon annan grundläggande
fri- och rättighet. I detta fall är syftet med
förbudet att skydda mycket små barn från
att utsättas för tobaksrök. Enligt utskottets mening
bör man vid bedömningen av förbudets och
inspektionsrättens proportionalitet fästa uppmärksamhet
vid barnets ålder och det faktum att exponeringen för
tobaksrök på grund av att familjedagvårdaren
röker inomhus är långvarig och sker upprepade
gånger. Mot denna bakgrund utgör tryggandet av
barnens välmående enligt 19 § 3 mom.
i grundlagen en godtagbar grund för att begränsa
hemfriden. Det är också mycket konsekvent att
rökförbudet utvidgas till familjedaghem som utgör
en lagstadgad form av barndagvård på samma sätt
som daghemmen. Rökförbudet gäller de
sistnämnda redan enligt den gällande lagen. Enligt
utskottet riskeras inte heller den egentliga kärnan för
hemfriden då man inspekterar lokaler där det utövas
yrkesverksamhet. Det är naturligt att iakttagandet av rökförbudet övervakas
i samband med att socialnämnden, efter att en anmälan
om bedrivande av barndagvårdsverksamhet inkommit, verkställer granskningen
på dagvårdsplatsen för att se till att
dagvården och dagvårdsplatsen uppfyller de sanitära
och andra fordringar som uppställts för dagvården.
En bestämmelse om detta finns i 11 § 1 mom. i
förordningen om barndagvård ().
Statsrådet bör vidta åtgärder
för att lyfta upp bestämmelsen om granskningsverksamhet
i förordningen till lagnivå.
Det föreslagna rökförbudet i enlighet
med 12 § 1 mom. 1 punkten påverkar inte
behandlingsordningen för lagförslaget.
I 1 mom. 6 punkten i paragrafen ingår ett förbud
mot rökning i allmänna kommunikationsmedel samt
i övriga kommunikationsmedel där personer som
inte fyllt 18 år vistas. Förbudet har samband
med den personliga friheten och skyddet för privatlivet.
I fråga om "övriga kommunikationsmedel" handlar
förbudet om till exempel rökning i privatbilar.
Att myndigheterna ingriper i en sådan verksamhet inkräktar
på ett mycket påtagligt sätt på privatlivets
område, enligt utskottet.
Det framgår av paragrafens 2 mom. att bl.a. en inspektion
kan förrättas. Om det är meningen att
inspektera till exempel i privatbilar, handlar det enligt utskottet
om en åtgärd som inte längre är
rätt proportionerad i relation till målet. De privata
kommunikationsmedlen där det finns lokaler för
fast boende, såsom husvagnar, utgör dessutom ett
specialfall. Dessa lokaler är hemfridsskyddade, trots att
de i fråga om hemfriden befinner sig på en sorts
gråzon (se GrUU 16/2004 rd, s. 5 och GrUU 8/1994
rd, s. 3). Då kan man stifta om förrättandet
av inspektionen genom lag, om det är nödvändigt
för att utreda ett brott eller för att trygga
någon annan grundläggande fri- och rättighet. Åsidosättandet
av förbudet har inte kriminaliserats. Förbudets
förhållande till 19 § 3 mom. i grundlagen,
som föreskriver om befolkningens hälsa, är
i detta sammanhang så diffust att kvalifikationskriteriet
i 10 § 3 mom. inte heller uppfylls.
Utskottet anser att rökförbudet "i övriga
kommunikationsmedel" är problematiskt också med tanke
på proportionaliteten och att bestämmelsens syfte
kan nås med lindrigare metoder (hälsoupplysning
och attitydpåverkan) än med lagstiftning. Det
finns också skäl att misstänka att ett
sådant förbud inte i verkligheten kan övervakas
effektivt, utan att det snarare är symbolisk lagstiftning
som enligt utskottets mening bör undvikas.
Som helhet betraktat anser utskottet att slopandet av "i övriga
kommunikationsmedel" från tillämpningsområdet
för förbudet i 12 § i mom. 6 punkten är
en förutsättning för att lagen i enlighet
med grundlagens 7 § 1 mom. och 10 § 1 mom.
ska kunna stiftas i vanlig lagstiftningsordning.
Enligt 17 § 2 mom. i lagförslaget ska kommunen
efter en inspektion förbjuda verksamhet som strider mot
bestämmelsen och den kan enligt 1 punkten i momentet
också anmäla detta till allmänna åklagaren.
Vidare kan kommunen enligt 20 § 2 mom. effektivera förbudet
med vite. Enligt 21 § 5 mom. dömer förvaltningsdomstolen
ut vite på ansökan av den som förelagt
vitet. Överlag är regleringen enligt utskottets
mening mycket svårbegriplig och exceptionell främst
på grund av att tillämpningsområdet för
12 §, dit rökförbuden ingår,
föreslås bli betydligt utvidgat medan bestämmelserna
om styrningen och övervakningen i den gällande
lagen föreslås bli justerade närmast
i fråga om namn på myndigheter och vissa hänvisningar
till paragrafer. Enligt utskottet uppfyller ett sådant
förfarande inte kraven på god lagberedning.
Enligt 1 mom. 8 punkten är rökning förbuden under
skyddstak, på läktare och vid andra offentliga
tillställningar som anordnas på utomhusområden,
där deltagarna vistas stillastående eller stillasittande.
Enligt motiven till bestämmelsen (s. 32) ska den tillämpas
på läktare och skyddstak på utomhusområden
i samband med till exempel idrottstävlingar och matcher.
Enligt motiven ska det dock vara tillåtet att röka
vid alla tillställningar som anordnas utomhus, om detta
sker annanstans än på det egentliga läktarområdet
eller området under skyddstak eller på tillställningens åskådar-
eller vistelseområde.
Enligt ordalydelsen i bestämmelsen och i ljuset av
motiven till den är det fortsatt mycket oklart var det
i de evenemang som avses i bestämmelsen är tillåtet
att röka. Enligt utskottet bör bestämmelsen
förtydligas — särskilt med hänsyn
till att brott mot den ska bli kriminaliserade — så att
den motsvarar motiven.
Godkännande av ett provningslaboratorium
Enligt den gällande 6 § 2 mom. i lagen ska
den som tillverkar eller importerar cigaretter se till att halterna
av tjära, nikotin och kolmonoxid som uppstår vid
rökning av en cigarett har mätts och att exaktheten
av informationen om tjära och nikotin på förpackningarna
har verifierats innan produkten överlåts till
minutförsäljning.
Enligt 6 a § i lagförslaget 1 ska ett provningslaboratorium
som utför tester vara godkänt och övervakas
av Tillstånds- och tillsynsverket för social-
och hälsovården. Enligt 3 mom. i samma paragraf
kan endast en myndighet godkännas som provningslaboratorium.
Ett provningslaboratorium som är verksamt i anslutning
till en importör eller tillverkare av tobaksprodukter kan dock
godkännas för att utföra testning eller
verifiering av egna produkter. Brandsäkerhetskraven kan
också fastställas av ett annat ackrediterat forskningslaboratorium.
Enligt 6 b § 3 mom. i lagförslaget kan Tillstånds-
och tillsynsverket för viss tid avbryta verksamheten vid
ett provningslaboratorium i fall det har grundad anledning att ifrågasätta
riktigheten i uppgifterna om laboratoriet eller behörigheten
i laboratoriets verksamhet.
Grundlagsutskottet har tidigare ansett att skötseln
av förvaltningsuppgifter som hör till myndigheter
inte omfattas av näringsfriheten som tryggas i 18 § 1
mom. i grundlagen (se t.ex. GrUU 20/2006 rd). I sådana
fall har utskottet dock ansett det nödvändigt
med tanke på proportionaliteten i regleringen av rättigheter
och skyldigheter för en privat aktör som inte
hör till myndighetsorganisationen att möjligheten
att godkännandet återkallas eller att verksamheten
avbryts binds vid allvarliga eller väsentliga förseelser
eller försummelser och vid att eventuella anmärkningar
och varningar till tillståndsinnehavaren inte har lett
till korrigering av brister i verksamheten. Därför
bör 6 b § 2 mom. i lagförslaget ändras
så att avbrytandet av verksamheten vid ett laboratorium
binds vid sådana villkor.
Automatiska säljapparater för tobaksprodukter
Enligt 10 a § 2 mom. i det första lagförslaget är det
förbjudet att sälja tobaksprodukter från
automat. Enligt 3 mom. i ikraftträdandebestämmelsen
träder detta förbud dock i kraft först
den 1 januari 2014 efter en övergångsperiod. Före
ikraftträdandet tillämpas de bestämmelser
som gäller när den föreslagna lagen träder
i kraft. Tobaksautomater används för närvarande
bland annat i hotellreceptioner och restauranger. Enligt gällande
lag får tobaksprodukter och rökdon säljas genom
tobaksautomater om försäljningen sker under övervakning.
Den nya bestämmelsen inverkar inte på ägoförhållanden
i fråga om tobaksautomater. Därför måste
bestämmelsen granskas i ljuset av den allmänna
klausulen om egendomsskyddet i 15 § 1 mom. i grundlagen.
Det föreslagna förbudet innebär att sådana
automater inte längre får användas för
distribution av tobaksprodukter och rökdon. Därför
kan automaten bli onödig för ägaren om
den inte kan förvandlas så att den kan användas
för något annat syfte. Tanken bakom bestämmelsen är
dock strävan efter att försvåra spridning
av tobaksprodukter bland i synnerhet minderåriga, eftersom
det vid sidan av den egentliga kundservicen är rätt
svårt att övervaka användningen av automaterna
och vem som använder dem. Att skydda minderåriga
från de men för hälsan som rökningen
förorsakar utgör ett tungt vägande och
godtagbart skäl för regleringen.
Det föreslås inga ersättningar till
dem som äger automaterna. Enligt utskottet utgör
dock möjligheten att använda automaten under en övergångsperiod
på fyra år på ett sätt som genererar
inkomster en tillräcklig kompensation för det
att förbudet ska träda i kraft. Från
proportionalitetssynpunkt anser utskottet att det ändå är bättre
att förbudet träder i kraft först den
1 januari 2015. Då kan man med säkerhet nå en övergångsperiod
på fyra år, som även nämns i
motiven, oberoende av när lagen antas.
Övrigt
Enligt 1 § 2 mom. i lagförslag 1 är
syftet med lagen att användningen av tobaksprodukter, som innehåller
för människor giftiga ämnen och orsakar
beroende, ska upphöra. Varken den gällande lagen
eller de nya paragrafer som föreslås innehåller
dock bestämmelser som möjliggör detta. Med
avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna är
risken att den används som stöd för tolkningar
som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna
i stället för att man i problemsituationer tillämpar
den tolkning som bättre följer de grundläggande
fri- och rättigheterna. Av konstitutionella skäl är
det därför viktigt att en sådan bestämmelse
som liknar en allmän politisk linjedragning stryks eller
att den åtminstone omformuleras så att den bättre
motsvarar innehållet i lagen.
Utskottet har också uppmärksammat 11 § i lagförslag
1, enligt vilken den som inte har fyllt 18 år inte får
inneha tobaksprodukter. Innehav har inte kriminaliserats och brott
mot det leder inte till några andra påföljder
heller. Enligt den allmänna motiveringen i regeringens
proposition (s. 20) har begränsningarna i lagstiftningen symbolisk
och normskapande betydelse och ett av syftena med dem är
också att fästa uppmärksamhet vid nuvarande
praxis. Utskottet anser att social- och hälsovårdsutskottet
bör överväga att avskaffa förbudet
mot innehav i 11 § i lagförslaget i fall det inte
går att visa att förbudet har normativt innehåll
som är meningsfullt med tanke på lagens tillämpning
eftersom lagstiftning som bara är symbolisk bör
undvikas.
Utskottet har inte något att anmärka mot lagförslag
2.