Motivering
Grundlagens 121 §.
Finland är enligt 121 § 1 mom.
i grundlagen indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska
grunda sig på självstyre för kommunens
invånare. Bestämmelsen grundar sig på den
av utskottet redan på regeringsformens tid etablerade praxis
enligt vilken den i grundlagen skyddade kommunala självstyrelsen innebär
att kommuninvånarna har rätt att bestämma
om sin kommuns förvaltning och ekonomi. Självstyrelsen
inbegriper bl.a. rätt för kommuninvånarna
till förvaltningsorgan som de själva valt (RP
1/1998 rd, s. 175/II). Det går
inte att genom vanliga lagar göra sådana ingrepp
i självstyrelsens mest centrala särdrag att den
urholkas i sak (GrUU 31/1996 rd, s.
1/II).
Redan i decennier har det stiftats lagar i vanlig lagstiftningsordning
om olika skyldigheter för kommuner att bedriva samarbete.
I grundlagsutskottets praxis har det ansetts möjligt att genom
vanlig lag föreskriva om tvångsbildade samkommuner
och om motsvarande kommunala samverkansorgan, trots att utskottet
ansett det i någon mån inkräkta på den
kommunala självstyrelsen om kommuner genom lag förpliktas
att delta i en samkommun (GrUU 31/1996 rd).
Utskottet har bedömt påtvingat kommunalt samarbete
med hänsyn till bl.a. samverkansuppgifternas överkommunala
karaktär, en rationell förvaltning av uppgifterna
och utifrån det faktum att beslutsmekanismen inte ger någon
enskild kommun möjlighet att få ensidig beslutanderätt (GrUU
32/2001 rd, s. 2/I). En annan sak som
tillmätts betydelse är om arrangemanget väsentligt inskränkt
medlemskommunernas allmänna verksamhetsområde
(GrUU 11/1984 rd, s. 2/II).
Utskottet har ansett det vanskligt om de kommunala samverkansorganens
uppgifter ökas i en sådan omfattning och på ett
sådant sätt att det väsentligt påverkar
medlemskommunernas förvaltning och omkullkastar den i grunderna
för kommunernas självstyrelse ingående
principen att kommunernas beslutanderätt hör till
de verksamhetsorgan som valts av kommunmedlemmarna (GrUU
11/1984 rd, s. 2/II). Utskottet har med
anledning av frivilligt kommunalt samarbete inom regioner konstaterat
(GrUU 11a/1984 rd, s. 2/I)
att det med hänsyn till demokratiprincipen i den kommunala
självstyrelse som värnas i 121 § i grundlagen
vore besvärligt om kommunal beslutanderätt och
kommunala uppgifter överfördes i stor skala till
ett regionalt organ. Denna synpunkt gäller och inskränker
i sista hand kommunernas möjlighet enligt kommunallagen
att överföra sina uppgifter till samkommuner.
Enligt 121 § 4 mom. i grundlagen bestäms om självstyrelse
på större förvaltningsområden än kommuner
genom lag. Som det uttrycks i förarbetena ger denna bestämmelse
möjlighet att i enlighet med självstyrelseprincipen
inrätta större förvaltningsområden än
kommunerna, t.ex. landskap (RP 1/1998 rd,
s. 176/II).
Grundlagsutskottets tidigare utlåtande om förvaltningsförsöket
i Kajanaland.
Lagen om ett förvaltningsförsök i
Kajanaland stiftades i vanlig lagstiftningsordning med medverkan
från grundlagsutskottet (GrUU 65/2002
rd). I sitt tidigare yttrande i saken ansåg utskotten
att försöket gäller en sådan
självstyrelse på ett större förvaltningsområde än
en kommun som det enligt grundlagens 121 § 4 mom. ska bestämmas
om genom lag. Eftersom förslaget gick ut på att överföra
kommunala uppgifter till landskapet behövde regelverket
också bedömas utifrån den självstyrelse
för kommunens invånare som garanteras i 121 § i
grundlagen.
De uppgifter som föreslogs bli överförda
från försöksområdeskommunerna
till landskapet Kajanaland täckte enligt utskottets mening
ett anmärkningsvärt stort fält. Utskottets
bedömning var att uppgiftsöverföringen
påverkar förvaltningen i de medverkande kommunerna
i väsentlig grad och obestridligen kringskär de
av kommuninvånarna valda organens beslutanderätt. Principiellt
sett var regelverket synnerligen problematiskt med hänsyn
till den viktiga principen om kommunal självstyrelse.
Men bakom uppgiftsöverföringen låg
det exceptionellt trängda ekonomiska och sociala läget
i Kajanaland, som i förlängningen hotade göra
det omöjligt för kommunerna inom försöksområdet
att producera kommunala bastjänster i behövlig
utsträckning. Regelverket var tänkt att borga
för att invånarna i landskapet får tillgång till
dessa tjänster på lika villkor. Utskottet menade
att det förelåg i de grundläggande fri-
och rättigheterna förankrade vägande
skäl för regleringen.
Med hänsyn till demokratiprincipen i den kommunala
självstyrelsen var det enligt utskottet viktigt att landskapet
Kajanalands beslutanderätt utövas av ett organ
som valts av invånarna i landskapet genom direkta val. Även
om uppgiftsöverföringen leder till att kommuninvånarna
inom försöksområdet förlorar
en del tillfällen till medinflytande och påverkan
skulle detta delvis uppvägas av det demokratiska inslaget
i landskapets förvaltning. Den kommunala självstyrelsen
ersattes i fråga om de uppgifter som övergick
till landskapet av en landskapssjälvstyrelse, som visserligen
i ett invånarperspektiv ligger ett steg längre
bort, konstaterade utskottet.
De uppgifter som då föreslogs bli överförda från
kommunerna till landskapet var s.k. obligatoriska uppgifter för
kommunerna. Bestämmelserna begränsade alltså inte
kommunernas allmänna verksamhetsområde eller deras
rätt att utifrån sin självstyrelse sköta
uppgifter de frivilligt åtagit sig. Dessutom fick landskapet
inte överta alla obligatoriska uppgifter av kommunerna. Även
om de frivilliga uppgifterna de facto inte kunde anses vara särskilt
viktiga med tanke på den kommunala självstyrelsen,
fråntog regelverket enligt utskottets mening inte kommunernas
självstyrelse dess betydelse i kommunerna inom försöksområdet.
Utifrån en på ovan nämnda faktorer
grundad övergripande bedömning och med hänsyn
till att det handlade om ett försök stannade utskottet
för att den föreslagna lagen kunde behandlas i
vanlig lagstiftningsordning. För detta talade också 121 § 4
mom. i grundlagen, som medger att det genom lag får bestämmas
om självstyrelse på större förvaltningsområden än
kommuner. Inte heller grundlagens 6 § om jämlikhet
ansåg utskottet utgöra något hinder för
vanlig lagstiftningsordning.
Bedömning av förslaget.
Den här gången föreslås
inga nya överföringar av uppgifter från
försöksområdets kommuner till landskapet.
I detta hänseende inkräktar bestämmelserna
inte på kommunernas självstyrelse.
Det som är betydelsefullt ur konstitutionell synvinkel är
förslaget om att slopa den kommunvisa kandidatuppställningen
och de kommunvisa kvoterna i valet av landskapsfullmäktige.
Antalet fullmäktigledamöter bestäms enligt
förslaget utifrån det sammanräknade antalet
invånare inom försöksområdet,
och försöksområdet utgör en
enda valkrets. I ett sådant valsystem kan det hända
att en eller flera kommuner inom försöksområdet
blir utan representant i landskapsfullmäktige. Risken minskar
visserligen något i och med att antalet ledamöter
föreslås öka från 39 till 59.
Men risken kvarstår trots allt.
I sitt ovan relaterade tidigare utlåtande påpekade
utskottet att det med hänsyn till demokratiprincipen i
den kommunala självstyrelsen är viktigt att landskapet
Kajanalands beslutanderätt utövas av ett organ
som valts av invånarna i landskapet genom direkta val.
Den landskapssjälvstyrelse som ersätter den kommunala
självstyrelsen i fråga om de överförda
uppgifterna ansågs visserligen ligga ett steg längre
bort sett ur ett invånarperspektiv. Denna distans till
landskapförvaltningen blir enligt utskottet än
mer betänklig, om ingen kandidat väljs in i landskapsfullmäktige
från en kommun eller om invånarna i en viss kommun
kan få en avgjort bättre position än
invånarna i de övriga kommunerna tack vare valsystemet.
Regeringen redogör i motiven för de problem det
komplicerade valsystemet medfört. Samordningen av kravet
på proportionella val och kommunvisa kvoter har gjort systemet
svåracceptabelt, om, som det framgår av motiven,
det kan gå så att ingen av kandidaterna på den
lista som fått de flesta rösterna av kommunens
invånare blir invald i landskapsfullmäktige. Ett
sådant valsystem bidrar inte till att närma landskapsförvaltningen
till kommuninvånare eller få invånarna mer övertygade
om sina möjligheter till medinflytande och påverkan.
Sett ur detta perspektiv finns det mycket vägande skäl
att ändra valsystemet.
Som kompensation för ändringen av valsystemet
föreslås i lagen en bestämmelse om grunderna
för finansiering av landskapsförvaltningen. I 23 § 1
mom. föreskrivs det att finansieringen ska anges som en
lika stor andel för alla kommuner av kommunens inkomster
enligt grundavtalet eller som en lika stor summa per invånare.
Bestämmelsen är relevant såtillvida att
den kommunala självstyrelsen inbegriper rätt för
kommuninvånarna att besluta om sin kommuns ekonomi. I ekonomiskt
hänseende skyddar bestämmelsen försöksområdeskommunerna
mot landskapet genom att landskapet inte ensidigt kan besluta påföra
kommunen ett större ansvar för finansieringen
av den service som avses i 23 §.
Summa summarum anser utskottet att förslaget handlar
om att tillämpa de centrala principerna i den självstyrelse
grundlagens 121 § 1 mom. garanterar kommuninvånarna
och anpassa dem till det regionala självstyrelsesystem
som avses i 121 § 4 mom. i grundlagen. Till följd
av den föreslagna ändringen i valsystemet kan
förvaltningsförsöket i Kajanaland tydligare än
förr anses bygga på landskapsinvånarnas,
inte kommuninvånarnas, självstyrelse,
något som inte är problemfritt med hänsyn
till den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen.
Ett faktum som utskottet trots allt tillmäter stor betydelse är att
vi talar om ett tidsbegränsat försök
som upphör den 31 december 2012 och vars uttryckliga ändamål
enligt 1 § i lagen om ett förvaltningsförsök
i Kajanaland är att inhämta erfarenheter av hur
en stärkt självstyrelse för landskapet
påverkar landskapets utveckling, ordnandet av kommunal
service, medborgarnas inflytande, kommunalförvaltningen,
statens regionförvaltnings verksamhet samt förhållandet
mellan landskapet och statens centralförvaltning. Om man till
det lägger de ovan uppräknade tungt vägande
skälen till att se över valsystemet samt förslagen
till ökat antal platser i landskapsfullmäktige och
regleringen av finansieringsansvaret, kan lagförslaget
enligt utskottets mening i detta begränsade försökssammanhang
behandlas i vanlig lagstiftningsordning.