Motivering
Allmänt
Artikel 255 i fördraget om Europeiska unionen innehåller
en grundläggande bestämmelse om rätt
till tillgång till handlingar. Den ger varje unionsmedborgare
och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller
har sitt säte i en medlemsstat rätt till tillgång
till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Öppenhetsförordningen
trädde i kraft 2001 och i den föreskrivs mer detaljerat
om principer och gränser för rätten till
tillgång till handlingar. I artikel 42 i stadgan om de
grundläggande rättigheterna erkänns rätten
till tillgång till handlingar som en grundläggande
rättighet på unionsnivå. Dessutom har
EG-domstolen i sin rättspraxis poängterat att
syftet med öppenhetsförordningen är att
ge allmänhetens rätt till tillgång till
institutionernas handlingar största möjliga effekt. Domstolen
påpekar här att avvikelser från principen
om att allmänheten ska ha största möjliga tillgång
till handlingar ska tolkas och tillämpas restriktivt, eftersom
de utgör undantag från öppenhetsprincipen
(se t.ex. mål C-266-05 P Sison, punkterna 61-63 i domen).
Utskottet anser i likhet med regeringen att den gällande öppenhetsförordningen
i det stora hela har fungerat bra. De viktigaste punkterna i förordningen är
det breda tillämpningsområdet, den heltäckande
definitionen av begreppet handling och kravet att avvikelser från
rätten till tillgång till handlingar ska grunda
sig på noggrann prövning i varje enskilt fall.
När öppenhetsförordningen ses över
måste de här principerna och övriga principer
för offentlighet värnas. Utgångspunkten
bör vara att eventuella ändringar i förordningen
ytterligare främjar öppenhet, god förvaltning
och medborgarnas rätt till tillgång till handlingar
och medbestämmande. Dessutom ska öppenhetsförordningen
fortsatt vara den allmänna rättsakten om handlingars
tillgänglighet i EU. Offentligheten bör vara huvudregel
och undantag från den begränsas både
till omfång och till antal.
Det finns vissa inslag i kommissionens förslag som
bidrar till större öppenhet i EU. Som exempel
kan framför allt nämnas att kretsen av personer
som ska få tillgång till handlingar utvidgas.
Men merparten av ändringsförslagen ser snarare
ut att begränsa tillgången till handlingar. Utskottet
ser med särskild oro på förslagen att begränsa
definitionen av vad som menas med en handling, eftersom de ställer
hela grupper av handlingar utanför öppenhetsförordningens
tilllämpningsområde.
Definitionen av begreppet handling
I den gällande öppenhetsförordningen
har begreppet handling en ganska vidlyftig definition. Med handling
avses allt lagrat innehåll som har samband med den policy,
de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens
ansvarsområde. Kommissionen föreslår
att definitionen i artikel 3.a preciseras så att en handling
ska ha upprättats av en institution och formellt överlämnats
till en eller flera mottagare eller på annat sätt
diarieförts eller mottagits av en institution.
Kommissionen hävdar i sin motivering att den breda
definitionen av begreppet handling står kvar i förslaget.
Men så vitt grundlagsutskottet kan se stämmer
detta inte. Den nya formuleringen innebär att en oregistrerad
handling som inte formellt överlämnats av en institution
per definition inte alls är en "handling". Det ger institutionen
en omfattande prövningsrätt, till exempel genom
sina registrerings- och överlämningsrutiner, att
själv bestämma om en handling ska omfattas av
förordningen eller inte, eftersom det inte finns någon
exakt definition av vad som menas med "formellt överlämnande"
och "registrering" och det inte heller direkt är någon
lagfäst skyldighet för institutionerna. Bestämmelserna ökar
sannolikt tolkningsmöjligheterna och medger divergerande
tillämpningar.
Grundlagsutskottet har i sin tidigare bedömning av öppenhetsförordningen
ansett att förordningens tillämpningsområde
absolut ska omfatta alla handlingar som finns hos institutionerna, inbegripet
handlingar som innehåller yttranden för internt
bruk och som är en del av överläggningar
och inledande samråd inom den berörda institutionen
(GrUU 6/2000 rd, GrUU 16/2001 rd).
I det sammanhanget menade utskottet att dess åsikter om
tillämpningsområdets omfattning blev beaktade
på behörigt sätt i det dåvarande
förslaget, som sedan blev den gällande förordningen
(GrUU 16/2001 rd). Det är ytterst viktigt att
den breda definitionen av begreppet handling, som är en
av grundbultarna i den nuvarande öppenhetsförordningen,
inte begränsas på det sätt som kommissionen
nu föreslår, anser utskottet. Det bästa
alternativet är att definitionen av begreppet handling
inte rörs. Om definitionen ändå nödvändigt
måste preciseras, ska det göras på ett
sätt som garanterar största möjliga offentlighet
för handlingar också i framtiden.
Undantag från handlingars offentlighet
Öppenhetsförordningen i relation till lagstiftningen
om skydd för uppgifter.
Kommissionen föreslår att artikel 4.1 b om
den enskildes privatliv och integritet i den gällande öppenhetsförordningen
stryks. Enligt den föreslagna nya formuleringen i artikel
4.5 ska namn, titel och befattning avseende politiskt tillsatta
personer, tjänstemän och företrädare
för intresseorganisationer som agerar å tjänstens
vägnar lämnas ut, om inte detta med tanke på de
särskilda omständigheterna skulle påverka
de berörda personerna negativt. Övriga personuppgifter
ska lämnas ut om det är förenligt med
villkoren för laglig behandling av personuppgifter enligt
EG-rätttens bestämmelser om skydd för
enskilda i samband med behandling av personuppgifter.
I sin motivering anser kommissionen att förslaget förtydligar
relationen mellan öppenhetsförordningen och förordning
(EG) Nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna
och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter. Den hänvisar
dessutom till första instansrättens dom i målet
Bavarian Lager (mål T-194/05).
Kommissionens förslag innebär i praktiken att
en betydande del av personuppgifterna i handlingar skulle falla
utanför öppenhetsförordningens tillämpningsområde.
Med undantag för den mycket snävt definierade
personkretsen i första satsen i artikel 4.5 ska EG-rättens
bestämmelser om behandling av personuppgifter tillämpas
på utlämnande av de här uppgifterna.
I bestämmelsen ska privatliv och integritet inte längre
nämnas som ett intresse som ska skyddas, utom när
det gäller personuppgifterna i första satsen;
villkoret för att den nuvarande grunden för undantag
ska kunna tillämpas är att det enligt en bedömning
av det enskilda fallet skulle inverka negativt på skyddet
för dem.
Grundlagsutskottet anser att den föreslagna uppdelningen
av personuppgifter i två grupper utifrån innehållet
och den begränsning av öppenhetsförordningens
tillämpningsområde som detta skulle resultera
i är en högst oroväckande utveckling. Ändringen
betyder — vilket också Europeiska datatillsynsmannen
har konstaterat
[Opinion of the European Data Protection Supervisor on
the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of
the Council regarding public access to European Parliament, Council
and Commission documents. Brussels 30 June 2008.]
— rent
generellt en betydande rubbning av balansen mellan handlingars offentlighet
och skyddet för personuppgifter. Dessutom undergräver
den principen att öppenhetsförordningen är
en allmän rättsakt om handlingars offentlighet
i EU. Utskottet anser precis som regeringen att det i förordningen
klart och tydligt ska sägas ut att skyddet av privatlivet är
en grund för undantag och att villkoret för att
uppgifter inte lämnas ut ska vara att det skadar skyddet
av integriteten. Den nuvarande formuleringen i förordningen uppfyller
detta krav och behöver inte ändras. Europeiska
datatillsynsmannen kommer i sitt yttrande med ett alternativt förslag
som avser att bevara balansen. Det går ut på att
personuppgifter inte lämnas ut om det är till
skada för skyddet av den behöriga personens integritet.
I förslaget ingår emellertid en relativt lång
lista på situationer där en sådan skada
inte anses uppstå. Dessutom ska uppgifter lämnas
ut om det föreligger ett övervägande
allmänintresse av utlämnandet (se punkt 74 i yttrandet).
Om det anses att bestämmelsen måste ändras, är
datatillsynsmannens förslag en bättre grund för
fortsatta förhandlingar än kommissionens.
Utskottet noterar också hänvisningen till
förstainstansrättens dom i fallet Bavarian Lager
i kommissionens motivering. Ändringsförslagen avspeglar
de facto inte domstolens ståndpunkt utan bygger snarare
på en nästan motsatt syn som kommissionen har
företrätt vid domstolsbehandlingen av frågan.
Utskottet anser att kommissionens motivering är bristfällig
på denna punkt, för att inte säga vilseledande.
Av samma anledning har också Europeiska datatillsynsmannen
allvarligt kritiserat kommissionens ändringsförslag
och motiv.
Juridisk rådgivning.
I grunden för undantag i artikel 4.2 om rättsliga
förfaranden och juridisk rådgivning i öppenhetsförordningen
föreslås en språklig ändring
som saknar betydelse i sak, så vitt utskottet kan se. Men
det understryker att det är skäl att motarbeta
alla sådana ändringar som kan begränsa
EG-domstolens tolkning i det s.k. Turco-målet om att handlingar
som innehåller juridisk rådgivning hör
till handlingar som lämnas ut enligt prövning
i det enskilda fallet (förenade mål C-39/05
P och C-52/05 P, särskilt punkterna 59-69 i domen).
Handlingar som härrör från medlemsstaterna
Bestämmelserna om samråd med den berörda medlemsstaten
föreslås bli flyttade från artikel 4 till
artikel 5. Förslaget beaktar EG-domstolens avgörande
i det s.k. IFAW-målet (mål C-64/05 P),
där medlemsstaten utifrån nuvarande artikel 4.5
konstaterades vara skyldig att motivera sin begäran att
inte lämna ut en handling som härrör från
den berörda medlemsstaten, med beaktande av undantagen
i artikel 4.1-3. Kommissionen föreslår också att
medlemsstaten i sin motivering kan hänvisa inte bara till
undantagsgrunderna i öppenhetsförordningen utan
också till sådana bestämmelser i sin
egen lagstiftning som hindrar att handlingen lämnas ut.
I praktiken skulle detta avsevärt utvidga medlemsstaternas
möjligheter att hindra att handlingar som härrör
från dem lämnas ut. En sådan utvidgning
står klart i strid med förordningens syfte som
det kommer till uttryck i EG-domstolens dom i målet IFAW (se
särskilt punkt 75 i domen).
Som EG-domstolen påpekar är medlemsstaterna,
både som medlemmar av rådet och som medarbetare
i en lång rad kommittéer i rådet och kommissionen,
en betydande källa till information och handlingar som
har samband med gemenskapens beslutsförfaranden (punkt
63 i domen). För att öppenhetsprincipen ska fullföljas är
det viktigt att det inte ska gå att hindra att handlingar
som härrör från medlemsstaterna lämnas
ut genom att hänvisa till nationell lagstiftning. Därför
bör hänvisningen till nationell lagstiftning strykas
i bestämmelsen. I likhet med regeringen anser utskottet
att det kan vara bra att se över de nuvarande grunderna
för undantag i förordningen, om de inte täcker
in alla intressen som på goda grunder behöver
skyddas.
Förordningens tillämpningsområde
Kommissionen föreslår en ny 5 punkt i artikel
4 om att förordningen inte ska tillämpas på handlingar
som överlämnats till domstol av andra parter än
institutionerna. Det betyder att andra handlingar som finns hos
institutionerna, till exempel sådana som de fått
som parter i en rättegång, faller utanför
förordningens tillämpningsområde. Den
gällande förordningen tillämpas på alla
handlingar som finns hos institutionerna, men deras tillgänglighet
kan i förekommande fall begränsas utifrån
grunderna för undantag i förordningen.
Utskottet anser att förslaget står i strid
med öppenhetsförordningens grundläggande
principer om brett tillämpningsområde och bedömning
i varje enskilt fall av huruvida utlämnandet av handlingar
undergräver det intresse som ska skyddas. Utskottet har
samma åsikt som regeringen att denna typ av möjliga
begränsningar bör genomföras genom utveckling
av undantagsgrunderna i artikel 4.
Samma iakttagelse kan göras om förslaget till ny
6 punkt i artikel 2. Det innebär en avvikelse från
principerna ovan när det gäller handlingar som
utgör underlag för utredningar. Vidare föreslår
kommissionen att handlingar som innehåller uppgifter som
en institution samlat in eller erhållit från fysiska
eller juridiska personer inom ramen för sådana
utredningar permanent ska ställas utanför förordningens
tillämpningsområde. Förslagets lydelse
förefaller att hindra att en sådan handling görs
tillgänglig för allmänheten ens delvis,
också när de uppgifter som ska skyddas bara ingår
i någon del av handlingen. Sammantaget menar utskottet
att de nya bestämmelserna om tillämpningsområdet
bör strykas i den fortsatta behandlingen för att
de står i strid med rätten till tillgång
till handlingar.
Till slut
Kommissionens förslag till omarbetad öppenhetsförordning
innehåller enligt utskottets åsikt en lång
rad bestämmelser som på allvar strider mot öppenhetsprincipen.
Om förordningen antas som sådan betyder det ett
stort steg tillbaka för öppenheten i unionen och
försöken att värna rätten till
tillgång till handlingar. Förslaget måste
därför ändras i betydande grad för
att det ska kunna accepteras. Om detta inte låter sig göra, är det
enligt grundlagsutskottet bättre att helt avstå från
att omarbeta förordningen.