Motivering
Överföring av förvaltningsuppgifter
på andra än myndigheter
Utgångspunkter.
Besiktning av fordon har varit öppen för konkurrens
i begränsad omfattning sedan 1994. På grundval
av lagen om koncession för fordonsbesiktning, som trädde
i kraft den 1 januari 1999, kan Fordonsförvaltningscentralen
medge koncession för besiktningsverksamhet, förutsatt
att den sökande uppfyller villkoren i lagen. I propositionen
finns denna konstellation kvar. Konstitutionellt sett är
den största förändringen att förslaget
innebär att tillståndshavaren inte ska behöva
vara oberoende gentemot den övriga fordonsbranschen för
att få utföra periodiska besiktningar och kontrollbesiktningar. Också sökande
som själva bedriver eller står i ett kommersiellt,
ekonomiskt eller något annat beroendeförhållande
till någon som bedriver tillverkning, import, handel, planering,
marknadsföring, reparation eller service beträffande
fordon eller delar eller tillbehör till fordon, försäkringsverksamhet
knuten till fordon eller tillståndspliktig trafik kan få koncession
för att utföra periodiska besiktningar och kontroll
besiktningar. Detta innebär alltså att exempelvis
företag inom service och reparation kan få koncession
för besiktningsverksamhet. Därmed kommer antalet
besiktningsställen sannolikt att mångdubblas.
Syftet med besiktning är att förbättra
trafiksäkerheten och minska de fordonsrelaterade miljöskadorna.
Vid en periodisk besiktning kan den som utför besiktningen
godkänna eller underkänna fordonet och utfärda
körförbud. I sådana fall handlar det
om en offentlig förvaltningsuppgift i den mening som grundlagen
avser. Bestämmelsen är därför
betydelsefull med avseende på 124 § i grundlagen.
Där sägs det att offentliga förvaltningsuppgifter
kan anförtros andra än myndigheter endast genom
lag eller med stöd av lag, om det behövs för
en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna
och det inte äventyrar de grundläggande fri- och
rättigheterna, rättssäkerheten eller
andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär
betydande utövning av offentlig makt får bara
anförtros myndigheter.
Bedömning av förslaget.
Utskottet har inte tidigare explicit bedömt fallet
att besiktningsverksamhet anförtros privata besiktningsställen
med avseende på 124 § i grundlagen. Vad beträffar
de verksamhetskriterier som redan ingår i den gällande
lagstiftningen har utskottet ingenting att invända med
anledning av kraven i 124 § i grundlagen. Däremot
finns det anledning att titta lite närmare på förslaget
att inte kräva att koncessionshavaren ska vara oberoende.
Besiktning är en förvaltningsuppgift som kräver
att verksamheten är oberoende och opartisk för
att kraven på rättssäkerhet och god förvaltning
ska kunna uppfyllas. Som regeringen säger i motiven till
propositionen ger det lagstadgade kravet på oberoende den
som anlitar besiktningstjänster visshet om att besiktningen
utförs opartiskt (se RP 17/2013 rd,
s. 22). Därför förefaller det vara problematiskt
att avstå från kravet på att den som
får koncession ska vara oberoende. Problemet åskådliggörs
av undantagsbestämmelsen i 24 § i det första
lagförslaget, som tillåter att en besiktare trots
jävsbestämmelsen i förvaltningslagen
får utföra periodiska besiktningar och kontrollbesiktningar,
också när arbetsgivaren har importerat fordonet
till Finland och sålt det här eller service eller
reparation har gjorts på fordonet i arbetsgivarens företag.
Å andra sidan bör det noteras att regeringen med
andra medel försöker garantera att besiktningsverksamheten är
oberoende, opartisk och rättvis. Enligt 7 § i
det första lagförslaget krävs det för
besiktningskoncession bland annat att sökanden har ordnat
sin verksamhet så att annan fordonsrelaterad verksamhet än
besiktning inte inverkar på slutresultatet av besiktningen.
Det förutsätter enligt motiven att verksamheten är
så organiserad att dels ledningen för besiktningsverksamheten
och annan verksamhet, dels övervakningen av arbetet är
separata. Enligt 23 § 2 mom. ska innehavaren av besiktningskoncession
och besiktningsstället ordna sin verksamhet så att
andra omständigheter än bedömningen av fordonets
skick och hur det stämmer överens med gällande
bestämmelser och föreskrifter inte kan påverka
slutresultatet av besiktningen. I 3 mom. sägs
det vidare att besiktningsstället ska kunna erbjuda separat
besiktning med separat prissättning. Samtidigt måste
besiktning och andra åtgärder beträffande
fordonet klart och tydligt vara separerade från varandra
tidsmässigt, men också i övrigt. Dessutom
tillämpas jävsbestämmelserna i förvaltningslagen
på besiktningsverksamhet, utom i det fall som nämnts
här tidigare. Ett besiktningsställe kan således
inte besikta fordon som innehavaren av koncessionen äger
eller innehar. Besiktaren får inte besikta sina egna eller
närståendes fordon eller fordon där han
eller hon har varit engagerad i reparationer eller service efter
den senaste periodiska besiktningen.
Propositionen har alltså bestämmelser som
direkt går ut på att garantera oberoende besiktningsverksamhet.
Dessutom påpekar utskottet att 2 och 3 kap. i det första
lagförslaget innehåller krav på yrkeskompetens
och tillförlitlighet och bestämmelser om kvalitetsledningssystem.
I 6 kap. regleras tillsynen över besiktningsverksamheten.
Det ingår bestämmelser om Trafiksäkerhetsverkets
befogenheter att utöva tillsyn över lagen och
i synnerhet att inspektera besiktningsställen och besiktningar
på olika sätt. Också påföljderna
vid tillsyn regleras i kapitlet. I 7 kap. ingår bestämmelser
om ansvariga personers och besiktares tjänsteansvar och
skadeståndsskyldighet och de stämmer överens
med 124 § i grundlagen. Kapitlet reglerar också omprövning
och överklagande av besiktningsbeslut. Allmänna
förvaltningslagar tillämpas också på besiktningsverksamhet
på grundval av sina bestämmelser om tillämpningsområde,
myndighetsdefinition eller kraven på en enskild att tillhandahålla
språkliga tjänster.
Sammantaget sett avser bestämmelserna att, så långt
som det är möjligt med hänsyn till verksamhetens
art, garantera oberoende, opartiskhet och rättvisa i besiktningsverksamheten,
menar utskottet. Bestämmelserna strider följaktligen inte
mot 124 § i grundlagen. Utskottet påpekar emellertid
att det kan hända att besiktningsställena blir
mångfalt fler om det uttalade kravet på oberoende
slopas. Risken är stor att bestämmelserna om oberoende
och opartiskhet inte följs, när besiktningar utförs
av reparations- och serviceföretag och bland annat när
konkurresen inom branschen hårdnar och det finns kommersiella intressen
att beakta. Därför är det mycket viktigt att
Trafiksäkerhetsverket bevakar och övervakar besiktningsverksamheten
så effektivt och heltäckande som möjligt.
Det finns all anledning att senare göra en övergripande
utvärdering av hur kravet på oberoende och opartiskhet har
följts och att i förekommande fall se till att bestämmelserna
revideras. Vid den här typen av bestämmelser är
det viktigt att nykomlingar på marknaden blir ordentligt
informerade om sin ställning och sina skyldigheter och
inte minst om de krav som de allmänna förvaltningslagarna
för med sig.
Myndigheters besvärsrätt
I 13 § om sökande av ändring i det
fjärde lagförslaget ingår det en bestämmelse
som säger att den direktör vid Trafiksäkerhetsverket
som ansvarar för administrativa ärenden har rätt
att på statens vägnar anföra besvär över
beslut av Trafiksäkerhetsverket. Det betyder att Trafiksäkerhetsverket
har rätt att anföra besvär över
sina egna beslut med anledning av begäran om omprövning.
I utlåtande GrUU 47/2005 rd bedömde
utskottet ett liknade fall av besvärsrätt för
en myndighet med avseende på kraven på rättssäkerhet
och god förvaltning enligt 21 § i grundlagen.
Utskottet ansåg då att det skadar en korrekt behandling av ärenden
och underminerar myndigheternas beslutsfattande som ska basera sig
på betryggande utredning och beredning om en myndighet strax
efter att ha fattat ett beslut kan bestrida beslutet genom att överklaga
det. Förfarandet bör i vilket fall som helst avgränsas
till överklaganden som är nödvändiga
för en samordnad rättspraxis, ansåg utskottet.
Vidare ansåg utskottet det korrekt med avseende på kravet
på garantier för god förvaltning enligt
21 § 2 mom. i grundlagen att rätten att överklaga
på statens vägnar inte utövas av en tjänsteman
på myndigheten utan av exempelvis ministeriet eller statens
ombud.
Det kan fortfarande anses mycket exceptionellt att en myndighet
har rätt att överklaga sina egna beslut, och med
avseende på 21 § i grundlagen är det
en aning tvivelaktigt förfarande. I propositionen är
statens besvärsrätt i sig korrekt avgränsad,
det vill säga till fall när det är viktigt för
samordnad rättspraxis att ärendet får
avgöras i domstol. Därmed strider inte förfarandet
mot grundlagen. Rätten att överklaga bör ändå förbehållas
någon annan än en tjänsteman på den myndighet
som fattar beslutet.
Inspektionsrätt
På grundval av 39 och 40 § i det första
lagförslaget har Trafiksäkerhetsverket och privata
serviceleverantörer som verket har avtal med rätt
att inspektera platser där det bedrivs verksamhet som avses
i besiktningskoncessionen eller utbildningstillståndet.
I sin praxis på senare tid har utskottet påpekat
att lagstiftning om granskningar och inspektioner med karaktären
av tillsyn bör hänvisa till 39 § i förvaltningslagen
som reglerar procedurerna för inspektioner i samband med behandlingen
av förvaltningsärenden (se GrUU 11/2013
rd, GrUU 5/2013 rd, GrUU
32/2010 rd och GrUU 5/2010
rd). Därför bör lagförslaget också i
det här fallet kompletteras med en hänvisning
till 39 § i förvaltningslagen (se t.ex. 153 § 1
mom. i gruvlagen och 96 § 1 mom. i punktskattelagen).
Övrigt
Det kan hända att näringsidkare som har koncession
på grundval av den gällande lagen har hunnit investera
i utrustning, exempelvis för besiktning av tunga fordon,
som inte längre behövs eller som de har liten
användning för efter lagändringen, påpekar
utskottet. Åtminstone i enskilda fall och på lokal
nivå kan detta vara skadligt för lönsamheten
och värdet på egendomen. I det rådande
läget kan näringsidkaren trots allt inte utgå från
att lagstiftningen aldrig ändras, anser utskottet (jfr GrUU
41/2010 rd). Trots att förslaget inte
ingriper retroaktivt i avtalsförhållanden (jfr GrUU
41/2010 rd och GrUU 58/2010
rd) och trots att de eventuella effekterna av ändringarna inte är
direkt betydelsefulla med avseende på skyddet för
rättmätiga förväntningar i 15 § i grundlagen
bör kommunikationsutskottet ta ställning till
om effekterna av lagändringarna kan lindras.