Motivering
Förslaget till luftfartslag
Den föreslagna luftfartslagen ska ersätta
den nuvarande lagen som trädde i kraft den 1 januari 2010.
Det huvudsakliga syftet med lagförslaget är att
uppdatera luftfartslagens bestämmelser i enlighet med den
internationella regleringen och unionslagstiftningen. I konstitutionellt
hänseende motsvarar förslaget till sitt innehåll
närmast den gällande luftfartslagen, som stiftades
med grundlagsutskottets medverkan (se GrUU 32/2009
rd), och den tidigare luftfartslagen, som trädde
i kraft från ingången av 2006 (se GrUU 48/2005
rd).
Överföring av förvaltningsuppgifter
på andra än myndigheter
Utgångspunkter för bedömningen.
Förslaget till luftfartslag innehåller ett
stort antal bestämmelser som antingen överför
offentliga förvaltningsuppgifter på andra än
myndigheter eller gör det möjligt att överföra
dem med stöd av lag. Offentliga förvaltningsuppgifter
anvisas leverantören av flygtrafikledningstjänster
och flygplatsoperatören i 9 kap. om luftfartsskydd, i 10
kap. om luftrumsplanering, flygledningstjänst och flygtrafiktjänst
och i 121 § om efterspanings- och räddningstjänst
för luftfart. Dessutom överförs offentliga
förvaltningsuppgifter till den organisation som svarar
för luftvärdighet enligt 40 §, till luftfartygets
befälhavare enligt 60 §, till organisationer för
sportflygverksamhet och till behöriga organ på det
sätt som föreskrivs i Europeiska unionens lagstiftning
enligt 163 § och till utomstående experter enligt
164 §. Bestämmelserna motsvarar till största
delen bestämmelser som kommit till med grundlagsutskottets
medverkan (se GrUU 32/2009 rd, GrUU
48/2005 rd och GrUU 47/2005
rd). Den föreslagna 164 § är emellertid
ny.
I motiveringen till lagstiftningsordningen (s. 112—115)
redovisas rätt utförligt och till största
delen med framgång de olika överförbara
offentliga förvaltningsuppgifternas karaktär och hur
de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
och andra krav på god förvaltning enligt 124 § i
grundlagen ska tryggas när dessa uppgifter fullföljs.
Det framgår tydligt av motiveringen vad som är
skötsel av offentliga förvaltningsuppgifter och
i vilken utsträckning det innebär utövning
av offentlig makt. Också de fall där det närmast är
fråga om s.k. faktisk förvaltningsverksamhet har
specificerats för uppgiften i fråga. Grundlagsutskottet
anser detta sätt att redovisa för de olika uppgifterna
vara välmotiverat i såväl konstitutionellt
hänseende som med avseende på principerna för
god förvaltning (se även RP 72/2002
rd s. 51).
Tillämpningen av de allmänna förvaltningslagarna.
Grundlagsutskottet vill dock påpeka en viss detalj.
Med hänvisning till grundlagsutskottets praxis framförs
synpunkten att det i fråga om privata aktörer
som bedriver faktisk förvaltningsverksamhet är
möjligt att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna,
rättssäkerheten och en god förvaltning
på annat sätt än genom att de allmänna
förvaltningslagarna tillämpas på aktörerna.
Det anses alltså i motiveringen till propositionen att
de allmänna förvaltningslagarna inte behöver
tillämpas när bestämmelserna om luftfartygets
befälhavares rätt att använda tvångsmedel
(60 §), flygplatsernas säkerhetskontroller (97
och 99 §) luftrumsplanering, flygledningstjänst
och flygtrafiktjänst (10 kap.) och i efterspanings- och
räddningstjänst för luftfart (121 §)
iakttas. Enligt motiveringen bygger garantierna för rättsskydd
då enbart på exakta och korrekta bestämmelser,
personalens utbildning och behörighet och en betryggande övervakning av
verksamheten.
Motiveringen (s. 113) hänvisar i detta avseende till
vissa av grundlagsutskottets betänkanden, som emellertid
gäller mycket speciella situationer. I sitt utlåtande GrUU
55/2010 rd bedömde utskottet bestämmelser
som skulle göra det möjligt att överlåta
offentliga förvaltningsuppgifter på aktörer
utomlands och på utländska tjänsteleverantörer
i allmänhet. Utskottet ansåg då att man
i detta speciella sammanhang inte t.ex. kan kräva att de
allmänna förvaltningslagarna ska tillämpas
på externa tjänsteleverantörer när
de handhar offentliga förvaltningsuppgifter för
att kravet på god förvaltning ska tillgodoses.
Enligt utskottet måste man i sådana fall på annat
sätt försäkra sig om att överföringen
av uppgifter av denna karaktär inte äventyrar
de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
eller andra krav på god förvaltning (GrUU 55/2010
rd). När det gäller bl.a. börsen
och värdepapperscentralen gjorde utskottet däremot
den bedömningen att den här speciella typen av
reglering sammantaget sett talar för slutsatsen att lagstiftningen
mot bakgrund av 124 § i grundlagen kan analyseras på ett
sätt som i viss mån avviker från det
vedertagna. Framför allt menade utskottet att kraven i
124 § i grundlagen i en sådan här konstellation
går att genomföra också på andra
sätt än att de allmänna förvaltningslagarna
och bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar
tillämpas på aktörerna. I det senare
fallet underströk utskottet att om det anses befogat att
göra ett sådant undantag, måste man lagstifta om
det separat (GrUU 17/2010 rd).
Utskottet anser därför att tolkningen i den
aktuella propositionen är felaktig i den här bemärkelsen.
De allmänna förvaltningslagarna kan med stöd
av sina bestämmelser om tillämpningsområde,
myndighetsdefinition eller skyldigheten för en enskild
eller ett statligt affärsverk att betjäna på ett
visst språk också tillämpas på enskilda
eller statliga affärsverk när de fullgör
offentliga förvaltningsuppgifter, om detta inte av grundad
anledning uttryckligen utesluts. Det är en annan sak att
exempelvis bestämmelserna om förvaltningsförfarande
och förvaltningsbeslut i förvaltningslagen inte är
tillämpliga i dessa fall utan förvaltningslagens
betydelse är i praktiken begränsad till efterlevnaden
av principerna om god förvaltning enligt 2 kap. i förvaltningslagen (se RP
72/2002 rd, s. 49).
Den föreslagna 164 §.
Med stöd av den föreslagna 164 § kan
Trafiksäkerhetsverket genom avtal överföra
vissa i bestämmelsen utförligt beskrivna offentliga
förvaltningsuppgifter på utomstående
experter som har tillräcklig utbildning och övriga
kunskaper och färdigheter som uppgiften kräver.
I motiveringen till propositionen (s. 101—102) anförs
tillräckliga grunder för att kravet på ändamålsenlighet
i 124 § i grundlagen ska uppfyllas. Det är fråga
om offentliga förvaltningsuppgifter som delvis gäller
förvaltningsbeslut. Det är därför
centralt att bestämmelserna om straffrättsligt
tjänsteansvar i enlighet med 174 § tillämpas
på de personer som utför uppgifterna och att överklagande
av beslut kan ske på behörigt sätt i
enlighet med 181 §.
Med avseende på 124 § i grundlagen är
det också viktigt att Trafiksäkerhetsverket utövar tillsyn
enligt 164 § 2 mom. över utomstående
experter som utför uppgifter som anförtrotts dem.
I samma moment föreslås det också en
bestämmelse om uppsägning av avtal med utomstående experter.
Utskottet påpekar att i synnerhet iakttagandet av de allmänna
förvaltningslagarna och luftfartslagen utgör ett
nyckelvillkor för att uppgifterna ska kunna fullgöras
på behörigt sätt. Det måste
därför anses som exceptionellt att det bland grunderna
för att säga upp ett avtal enligt bestämmelsen
ingenting sägs om underlåtelse att iaktta gällande
lag vid fullgörandet av uppgifter. Det är utifrån
bestämmelserna i 124 § i grundlagen skäl
att införa denna grund för uppsägning.
Säkerhetskontrollanter.
Enligt 102 § 1 mom. i gällande luftfartslag
får säkerhetskontroller på flygplatser
utföras av personer som har genomgått utbildning
enligt lagen och EU-förordningen om skyddsregler och som
Trafiksäkerhetsverket godkänt som säkerhetskontrollant.
Något motsvarande krav på utbildning och godkännande
ingår inte i lagförslaget. EU-förordningen
om skyddsregler och kommissionens förordning (EU) nr 185/2010
om detaljerade bestämmelser för genomförande
av de gemensamma grundläggande standarderna avseende luftfartsskydd
som antagits med stöd av den innehåller emellertid tillräckligt
ingående bestämmelser om säkringsåtgärder
och om kraven på personalens kompetens och utbildning.
Vid säkerhetskontroller på flygplatser är
det fråga om faktisk förvaltningsverksamhet som innefattar
utövning av offentlig makt. I verksamhetsutövningen
kan man i betydande utsträckning ingripa i det skydd för
den personliga integriteten som fastställs i 7 § i
grundlagen (se t.ex. GrUU 16/2004 rd).
När grundlagsutskottet har bedömt bestämmelserna
om säkerhetskontrollanter har utskottet fäst uppmärksamhet
vid bl.a. att de uttryckligen ska vara godkända av myndigheter
(se t.ex. GrUU 10/2013 rd och GrUU 16/2004
rd) och att de uppfyller de krav som gäller i
synnerhet utbildning (se t.ex. GrUU 2/1999 rd).
Eftersom det är fråga om verksamhet som ska uppfylla
de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
och kraven på god förvaltning i enlighet med 124 § i
grundlagen, men också med hänsyn till lagstiftningens
betydelse för de grundläggande rättigheterna
och frågans konstitutionella art har utskottet också mera
generellt ansett att villkoret för godkännande
bör vara lämplig och adekvat utbildning med tanke på kraven
i uppdraget (se t.ex. GrUU 10/2006 rd).
Utskottet påpekar att det är möjligt
att kräva att en myndighet ska godkänna uppdragshavare
i ljuset av kommissionens förordning. Av konstitutionella
skäl anser utskottet att säkerhetskontrollanter
ska godkännas av en myndighet också i fortsättningen.
En sådan ändring i 97 § i lagförslag
1 är ett villkor för att lagförslaget
ska behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Kraven på utbildning
för säkerhetskontrollanter är i och för sig
tillräckligt noggrant reglerade i unionslagstiftningen.
För tydlighets skull är det ändå motiverat
att bestämmelsen också i fortsättningen innehåller
en hänvisning till EU-lagstiftningen och de krav på utbildning
som ingår i den och som utgör villkor för
att godkännas som säkerhetskontrollant.