Motivering
I sin vitbok tar kommissionen upp många vittomfattande
frågor som berör unionens framtid. Grundlagsutskottet
omfattar EU-ministerutskottets preliminära ståndpunkter
för Finland. I detta sammanhang vill utskottet se närmare
på den punkt i EU-sekretariatets promemoria där
Finland understryker medborgarnas rätt till en god förvaltning
som den skrivits in i EU-fördraget. Denna synpunkt behövs
enligt promemorian för att komplettera vitbokens ambitioner
på att utveckla goda styrelseformer. Ställningstagandet träffar
rätt, menar utskottet.
De allmänrättsliga principerna spelar en central
roll inom unionens förvaltningsrätt, eftersom
den skrivna gemenskapsrätten inte innehåller ett
enhetligt och heltäckande förvaltningsrättsligt
rättsaktssystem. I fördragen ingår bara några
få allmänna bestämmelser med förvaltningsrättslig
betydelse, som förbudet mot diskriminering på grund
av nationalitet i artikel 12 i EG-fördraget. Bestämmelserna
om rätt till god förvaltning i artikel 41 i EU-fördragetEG:s
förstainstansrätt har i ett avgörande
helt nyligen för första gången åberopat
stadgan om de grundläggande rättigheterna till
stöd för avgörandet, dvs. dess artikel
41 och dessutom artikel 47 om effektiva rättsmedel; se
T-54/99 max mobil Telekommunikation Service GmbH v.
kommissionen, dom 30.1.2002, punkt 48 och 57gäller med
stöd av artikel 51 unionens institutioner och också medlemsstaterna
och deras myndigheter, då de tillämpar EU-rätt.
Europeiska ombudsmannens regler för god förvaltning
gäller i sin tur de anställda vid unionens institutioner
och relationerna mellan dem och allmänheten.
Gemenskapens sekundärrättsliga förvaltningsrättsliga
regelverk kan omfatta inte bara unionens institutioner utan också myndigheterna
i medlemsstaterna då de verkställer gemenskapsrätten. Än
så länge omfattar sekundärrätten
bara några få förvaltningsrättsliga
rättsakter av allmänt slag. Det slag av explicita
procedurregler som skulle binda myndigheternas förfarande
i medlemsstaterna när de tillämpar gemenskapsrätten
finns närmast inom konkurrensrätten och i regelverken
för tullväsendet och den gemensamma jordbrukspolitiken.
Dessutom är medlemsstaterna och deras myndigheter bundna av
allmänna rättsprinciper när de tillämpar
gemenskapsrätten nationelltSe C-107/97 Max
Rombi, Arkopharma och Union générale des consommateurs
Que choisir, dom 18.5.2000, punkt 65.
De materiella rättsprinciper som gäller förvaltningen
generellt, såsom likställighet, proportionalitet,
rättssäkerhet och tillitsskydd, stöder
sig på gemenskapsdomstolarnas praxis. Vad gäller
de förvaltningsprocessuella principerna eller procedurprinciperna
ger rättspraxis uttryck för strävan att
garantera en god förvaltning och att säkerställa
en omfattande och effektiv domstolskontroll i tillämpningen
av gemenskapsrätten.
I gemenskapsrätten fäster man dels avseende vid
begreppet god förvaltning, dels vid förfarandets
rättsstatsgarantier med tillhörande rätt
för envar att försvara sig. Med dem avses i gemenskapsrätten
alla metoder som en part har till sitt förfogande för
att försvara sina rättigheter och intressen mot
det allmänna. Förpliktelsen att ta hänsyn
till rätten till försvar är en rättsprincip
av grundläggande karaktär i gemenskapsrätten.
De viktigaste principerna för en god förvaltning
och rätten till försvar är skyldigheten
att höra parterSe C-135/92 Fiskano v.
Commission 1994, I-2885 och T-260/94 Air Inter
v. kommissionen 1997, II-997. och partsoffentlighet för
handlingar i samband med denSe C-310/93 BPB Industries
och British Gypsum v. kommissionen 1995, I-865., skyldigheten
att motivera beslutSe C-166/95 Kommissionen v.
Frédéric Daffix 1997, I-983 och C-70/95 Sodemare
v. Regione Lombardia 1997, I-3395 och garantierna för
ett effektivt rättsskydd. Vid sidan av garantierna för
en god förvaltningSe T-183/97 Carla Micheli
m.fl. v. kommissionen 1997, II-1473. har man dessutom
fäst avseende vid skyldigheten att omsorgsfullt reda ut
saken, förbudet mot missbuk av prövning och procedurer,
kravet på att ärendet skall behandlas utan dröjsmål
och att beslutet skall tillkännages i tillbörligt
förfarande samt rådgivningsskyldigheten.
Utgångspunkten för rättsskyddet i
efterhand i unionen är det nationella rättegångsförfarandets autonomi.
I gemenskapsrätten ingår också då ett krav
på tillgång till rättsskydd och ett effektivt och
likvärdigt rättsskyddsförfarande. Med
tillgång till rättsskydd avses vars och ens rätt
att få innehållet i en angiven rättighet
eller skyldighet upptagen till avgörande hos ett oberoende
rättskipningsorgan i ett förfarande som uppfyller villkoren
för en saklig rättegång. Detta gäller också beslut
som myndigheter i medlemsstaterna fattar om tillämpning
av gemenskapsrättenSe 222/86 Unectef
v. Heylens 1987, 4097.. Utifrån effektivitetskravet
får de nationella processbestämmelserna inte göra
det praktiskt omöjligt eller oskäligt svårt
att hänvisa till gemenskapsrätten. Analogiprincipen
kräver i sin tur att en medlemsstats processuella bestämmelser
inte får vara mindre gynnsamma då det gäller
att hävda rättigheter som garanteras i gemenskapsrätten än
i situationer som gäller likadana krav som bygger på medlemsstaternas
nationella rätt.
Förvaltningsrätten i Europeiska unionen bygger
inte på exakt samma principer som den nationella ordningen
i medlemsstaterna. Detta beror på att gemenskapsrätten
i sak är bunden vid fördragsfästa uppgifter
samt på gemenskapsrättens särskilda
mål och rent allmänt på dess speciella
karaktär. Fransk förvaltningsrätt spelade ursprungligen
en stor roll inom gemenskapen, men numera har tysk förvaltningsrätt
fått en central ställning. Proportionalitets-
och tillitsskyddsprinciperna har till exempel tagits över från
tysk rätt. Brittisk tradition har i sin tur påverkat
framväxten av principerna om rätt till försvar
och processuella faktorer.
Med tanke på framtiden är det viktigt att
förvaltningsrätten i medlemsstaterna inte delas
upp i två delar, en gemenskapsrättslig och en
nationell förvaltningsrätt. För att värna
en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten är
det motiverat att de centrala principerna i unionens förvaltningsrätt
kodifieras som skrivna normer. I samband med kodifieringen kan man
lösa hittills utestående och öppna förvaltningsrättsliga
frågor som ömsesidigt erkännande av förvaltningsbeslut.
Principen om ömsesidigt erkännande omfattar numera
alla fyra grundläggande friheter, men det är till
exempel inte helt klart i vilket förfarande ett förvaltningsbeslut
skall erkännas i en annan medlemsstat.
Det gemenskapsrättsliga kravet på effektiv och
enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten i alla
medlemsstater talar för en kodifiering av de förvaltningsrättsliga
normerna. Den förestående utvidgningen av unionen
lägger ytterligare kol på kodifieringskravet.
Grundlagsutskottet har den uppfattningen att Finland har skäl
att överväga att väcka ett officiellt
initiativ om kodifiering av de förvaltningsrättsliga
normerna. Detta faller sig desto naturligare eftersom garantierna för
en god förvaltning finns inskrivna i vår grundlag
och Finland har spelat en aktiv roll i utformningen av artikel 41
om god förvaltning i unionens stadga om de grundläggande
rättigheterna liksom i utvecklingen av öppenhetsbestämmelserna.