Motivering
Offentlighetsprincipen
Befolkningsdatasystemet är en av de viktigaste kunskapsbankerna
med avseende på samhällets funktionssätt
och samtidigt ett av våra centrala basregister. Den offentliga
sektorns beslutsprocesser bygger till stor del på uppgifterna
i befolkningsdatasystemet, och detsamma gäller när aktörerna
inom den privata sektorn hanterar sina kundrelationer. Systemet
innehåller mycket information om personer, fastigheter,
byggnader och lokaler. Vissa personuppgifter är av känslig natur.
De uppgifter som förs in i systemet är dokument
som myndigheterna innehar. Dessa är sådana handlingar
och upptagningar som enligt grundlagens 12 § 2 mom. är
offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt
har begränsats genom lag. Var och en har rätt
att ta del av offentliga handlingar och upptagningar.
Enligt 2 § 2 mom. i den föreslagna lagen tilllämpas
lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen)
på offentligheten i fråga om uppgifterna i befolkningsdatasystemet,
om inte något annat bestäms i den föreslagna
lagen. Offentlighetslagens bestämmelser om offentlighet
och begränsning av denna uppfyller kraven i grundlagens
12 § 2 mom. (GrUU 43/1998 rd).
Tillämpningen av offentlighetslagens bestämmelser
om utlämning av uppgifter begränsas emellertid
av 28 § i den föreslagna lagen. Där sägs
det att de uppgifter som lämnas ut ur befolkningsdatasystemet
ska vara nödvändiga för det ändamål
för vilket de lämnas ut. Denna huvudregel kompletteras
av flera särskilda förutsättningar i
det föreslagna 4 kap. Samtidigt gäller till följd
av den föreslagna 34 § att man inte behöver
klarlägga användningsändamålet när
enskilda personers namn, adress och andra kontaktuppgifter i befolkningsdatasystemet
lämnas ut.
Om man i stor utsträckning går in för
att uppgifter får lämnas beroende på användningsändamål
begränsar man samtidigt offentlighetsprincipen. Syftet
med att knyta utlämnandet till användningsändamål är ändå att
skydda privatlivet enligt 10 § 1 mom. i grundlagen. Att
främja en annan grundläggande fri- eller rättighet
kan vara ett tvingande skäl som ger möjlighet
att särskilt genom lag begränsa handlingars och
upptagningars offentlighet enligt 12 § 2 mom. i grundlagen
(GrUU 2/2008 rd, s. 2/I, och GrUU 40/2005
rd, s. 2/II). De aspekter som gäller skydd
av privatlivet och personuppgifter väger så pass
tungt i samband med reglering av det centraliserade och till informationsinnehållet
omfattande
befolkningsdatasystemet att det inte utgör något
problem med avseende på grundlagens 12 § 2 mom.
att utlämning av andra uppgifter än sedvanliga
namn- och adressuppgifter och andra kontaktuppgifter knyts till
ett visst användningsändamål. Med grundlagsutskottet
ser heller inget konstitutionellt hinder för att man i viss
mån inbegriper fler uppgifter bland dem vars utlämning
inte kräver att användningsändamålet
klarläggs.
Skydd av personuppgifter
Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen utfärdas närmare
bestämmelser om skydd för personuppgifter genom
lag. Lagstiftarens handlingsutrymme begränsas dels av den
bestämmelsen, dels av att skyddet av personuppgifter delvis
ingår i skyddet för det i samma moment tryggade
privatlivet. Sammantaget är det fråga om att lagstiftaren
ska trygga denna rättighet på ett sätt
som kan anses vara godtagbart med avseende på de grundläggande
fri- och rättigheterna. Utskottet har i sin praxis ansett
det viktigt att det föreskrivs åtminstone om registreringens
syfte, innehållet i de registrerade personuppgifterna,
de tillåtna användningsändamålen
inklusive rätt att lämna ut dem, förvaringstiden
i personregister och de registrerades rättssäkerhet.
Dessutom ska regleringen av dessa frågor på lagnivå vara
heltäckande och detaljerad (GrUU 35/2008
rd, s. 3/I, och GrUU 2/2008
rd, s. 2/II).
Förslaget uppfyller i stort de krav som grundlagsutskottet
i praktiken ställer på sådan reglering.
Man bör i fråga om de nämnda förutsättningarna
beakta att vissa av uppgifterna i befolkningsdatasystemet finns
där permanent. Detta är ändå inget
problem om man ser på systemets karaktär och syftet
med registreringen, menar utskottet. Däremot bör
vissa frågor som gäller hur exakta och klart avgränsade
bestämmelserna är uppmärksammas.
Bestämmelser om förutsättningarna
för registrering av utländska medborgare finns
i 9 § i lagförslaget. Det förblir utifrån
författningstexten oklart om man får inleda registrering
av en i Finland bosatt utlänning bara om personen i fråga
tar initiativ till det eller också på myndighetens
initiativ. Bestämmelserna bör göras tydligare
i detta avseende. Bestämmelsen i 1 mom. 3 punkten
om registrering av uppgifter på grund av "andra särskilda
och motiverade skäl" måste klargöras
avsevärt om det är meningen att myndigheterna
ska kunna ta initiativ till registrering.
Enligt lagförslagets 35 § har en person rätt
att förbjuda utlämning av sina egna och vissa
närståendes adressuppgifter och andra kontaktuppgifter
för de användningsändamål som
avses i de föreslagna 32 § 1 mom. och 34 § 1
mom. I övrigt hänvisas det till förbudsrätten
i 30 § i personuppgiftslagen. Den bestämmelsen
täcker in de flesta situationer där uppgifter
lämnas ut enligt 32 § 2 mom. och 33 § i
lagförslaget. Frasen "eller för annan med dessa
jämförbar verksamhet" i 32 § 2 mom. faller ändå utanför
ordalydelsen i personuppgiftslagens 30 §. Den allmänna
förbudsrätten i 35 § bör därför
utvidgas till alla användningsändamål
i 32 §.
Det går enligt det föreslagna 32 § 2
mom. att ur befolkningsdatasystemet lämna ut namn- och kontaktuppgifter
bl.a. för direktmarknadsföring och opinionsundersökningar.
Som grund för behandlingen av uppgifter får då utöver
de nämnda och på lämpligt sätt
avgränsade personuppgifterna användas "en annan
identifieringsuppgift för personen". Uttryckt på detta
sätt verkar bestämmelsen göra det möjligt
att använda vilken som helst av de personuppgifter som
nämns i den föreslagna 13 §, dvs. också känsliga
uppgifter och annan jämförbar information, som
urvalskriterium för namn- och adressuppgifter vid exempelvis
direktmarknadsföring. Utskottet anser det ändå vara
klart att de begränsningar för att lämna
ut uppgifter som anges i 4 kap. också är tillämpliga
på utlämning av uppgifter från sådana
sampel. Ett uttryckligt omnämnande av detta bör
läggas till i 32 §.
Överföring av behörighet att registrera
uppgifter
Magistraterna bestämmer enligt huvudregeln i 21 § 1
mom. huruvida enskilda registeranteckningar ska göras inom
deras respektive verksamhetsområde. Registreringen av större
mängder uppdateringstransaktioner faller däremot
inom Befolkningsregistercentralens behörighet. Enligt 2
mom. kan dock finansministeriet genom förordning utfärda
närmare bestämmelser om att mellan registerförvaltningsmyndigheterna överföra
eller på annat sätt omorganisera behörigheten
att registrera uppgifter. Den föreslagna bestämmelsen
gör det exempelvis möjligt att delvis överföra
ansvaret för uppdateringen av information som lämnas
i större mängder från Befolkningsregistercentralen
till en eller flera magistrater.
Den föreslagna bestämmelsen innebär
oavsett formuleringen om utfärdande av närmare bestämmelser
att ministeriet får fullmakt att avvika från lagens
behörighetsbestämmelser genom förordning.
Detta är i princip problematisk med tanke på det
hierarkiska förhållandet mellan lag och förordning, åtminstone
när fullmakten till sitt innehåll förblir öppen
(GrUU 51/2006 rd, s. 9/II).
På grund av 2 § 3 mom. och 21 § 1 mom.
i grundlagen har utskottet dessutom intagit en reserverad hållning
till möjligheten att göra avsteg från
bestämmelser om behöriga myndigheter i lag. I
synnerhet i samband med bestämmelser som har kopplingar
till de grundläggande fri- och rättigheterna har
utskottet ansett det nödvändigt att den behöriga
myndigheten entydigt framgår av lagen eller annars exakt eller
att åtminstone principerna för myndigheternas
behörighetsförhållanden och villkoren
för överföring av behörighet
framgår tillräckligt exakt av lagen (se GrUU
24/2006 rd, s. 3/I och GrUU
17/2004 rd, s. 2/I).
I detta fall lindras fullmakten att överföra
befogenheter av att möjligheten begränsas till
interna överföringar inom registerförvaltningens myndighetsorganisation
mellan myndigheter som redan i sig är behöriga
enligt lag. Dessutom krävs det att en sådan åtgärd
kan förbättra tillgången till tjänster,
kvaliteten på datainnehållet i systemet eller
verksamhetens effektivitet eller åstadkomma en regionalt
balanserad arbetsfördelning inom registerförvaltningen.
I detta avseende uppfyller förslaget de krav som utskottet
i praktiken ställer. Överföring av befogenheter
på dessa tämligen öppna premisser är
emellertid inte en teknisk fråga som den verkställande
makten lämpligen kan avgöra (se RP 1/1998
rd, s. 133/I), och därmed anser utskottet
att det är statsrådet och inte finansministeriet
som bör få normgivningsbemyndigandet. Detsamma
gäller det föreslagna 47 § 3 mom. Också ordalydelsen
i dessa bestämmelser måste ändras så att
de inte felaktigt talar om utfärdande av närmare
bestämmelser.
Behörighet att lämna ut uppgifter till andra än myndigheter
Befolkningsregistercentralen kan med stöd av den föreslagna
49 § ingå avtal med en organisation utanför
registerförvaltningen om att den får lämna
ut uppgifter i befolkningsdatasystemet som gäller namn-,
adress- och kontaktuppgifter och uppgifter om att någon är
vid liv. Avtal om en sådan behörighet kan enligt
propositionsmotiven bli aktuella till exempel när telefontjänster och
motsvarande tjänster enligt 34 § i lagförslaget
tillhandahålls. Även ett privat företag
kan tillhandahålla dessa tjänster.
Förslaget måste bedömas mot bakgrund
av grundlagens 124 §. Enligt den kan offentliga förvaltningsuppgifter
anförtros andra än myndigheter endast genom lag
eller med stöd av lag, om det behövs för
en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna
och det inte äventyrar de grundläggande fri- och
rättigheterna, rättssäkerheten eller
andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär
betydande utövning av offentlig makt får dock
ges endast myndigheter.
Den upplysningstjänst som avses i lagförslaget är
en uppgift där man bistår myndigheten. Genom den
kan sådana sedvanliga namn- och kontaktuppgifter lämnas
ut som inte kräver uppgivande av användningsändamål.
Uppgifterna får inte lämnas ut om de omfattas
av något av de förbud som regleras i 4 kap. Denna
service är fullgörande av en offentlig förvaltningsuppgift enligt
124 § i grundlagen, men inte utövande av offentlig
makt (GrUU 11/2006 rd, s. 2/I).
Att ingå avtal på grundval av en bestämmelse i
lag uppfyller kravet som gäller anförtroende av offentliga
förvaltningsuppgifter åt andra än myndigheter
genom lag. Utskottet anser att det inte finns av 124 § i
grundlagen följande hinder för att genom avtal
på andra än myndigheter överföra
upplysningstjänster som gäller offentlig och entydig
information (GrUU 11/2006 rd, s. 2/II).
En sådan överföring kan enligt utskottets
uppfattning behövas för att uppgiften ska kunna
fullgöras på ett ändamålsenligt
sätt, förutsatt att lagens krav på att
tjänsten ska vara tillgänglig och verksamheten
effektiv uppfylls.
Grundlagsutskottet har i sin tolkningspraxis ansett att tryggande
av kraven på rättssäkerhet och god förvaltning
på det sätt som avses i 124 § i grundlagen
förutsätter att de allmänna förvaltningslagarna
iakttas när ärenden behandlas och att de som handlägger ärenden
handlar under tjänsteansvar (se sammanfattningsvis GrUU 20/2006
rd, s. 2). Lagförslagets 49 § 2 mom. innehåller
en lämplig bestämmelse om tillämpning
av tjänsteansvar, men däremot hänvisar
bestämmelsen inte till de allmänna förvaltningslagarna,
vilket däremot 31 a § 3 mom. i den gällande
befolkningsdatalagen och 56 § 3 mom. i fordonsskattelagen
gör. Det är inte längre nödvändigt
att med anledning av 124 § i grundlagen ta in en sådan
hänvisning i lag, eftersom de allmänna förvaltningslagarna
med stöd av deras bestämmelser om tillämpningsområde,
definition av myndighet och privata aktörers skyldighet
att ge service på ett visst språk också tillämpas
på privata aktörer när de fullgör
offentliga förvaltningsuppgifter (GrUU 42/2005
rd, s. 3/II). Det går enligt propositionsmotiven
att i ett avtal mellan myndighet och privat aktör säkerställa
att de allmänna förvaltningslagar som garanterar
rättssäkerheten tillämpas. Utskottet
påpekar att skyldigheten att följa dessa lagar
också i dessa fall följer direkt av lag.
Rätt att utföra inspektioner
En inspektör som förordnats av Befolkningsregistercentralen
har enligt 52 § 2 mom. i lagförslaget rätt
att utföra inspektioner för att övervaka
användningen och skyddet av uppgifterna i befolkningsdatasystemet.
Motsvarande rätt att inspektera tillförlitligheten
i ett förfarande för beviljande av certifikat
finns i lagförslagets 69 § 2 mom.
Förslaget utesluter de lokaler som omfattas av hemfriden
från denna inspektionsrätt. Därmed utgör
förslaget inget problem med avseende på skyddet
av den i grundlagens 10 § 1 mom. tryggade hemfriden.
Enligt propositionsmotiven ska man till inspektör också kunna
utse någon som inte har myndighetsansvar. Detta framgår
inte av bestämmelsens ordalydelse, men 124 § i
grundlagen kräver att det nämns i lagförslaget,
om det anses att reglering som gör det möjligt
att anlita externa inspektörer behövs. Men med
hänsyn till kraven på rättssäkerhet
och god förvaltning behövs det också bestämmelser
om behörighetskrav eller kompetensvillkor för
sådana inspektörer (GrUU 56/2002
rd, s. 5). Dessutom bör man författningsvägen
se till att samma bestämmelser tilllämpas på utomstående
inspektörer som på inspektörer med tjänsteansvar
när de utför sina uppgifter. Grundlagens 124 § innebär
att detta måste nämnas i de föreslagna
52 och 69 §, om förslaget ska behandlas i vanlig
lagstiftningsordning.
Övriga synpunkter
Utskottet har noterat den passus i motiveringen (s. 32/II)
där det sägs att behandlingen av personuppgifter
som gäller religiös övertygelse försatts
i en viktigare ställning än tidigare på grund av
de på senare år utförda terrordåden
till följd av religiös fanatism. Detta bör
enligt motiven även beaktas i annan lagstiftning än
den som gäller säkerhetssektorn. Motiveringen
ter sig i detta sammanhang lösryckt och konstgjord när
man beaktar bland annat lagförslagets bestämmelser
i 42 § om användningsändamålen
för uppgifter som gäller medlemskap i ett religiöst
samfund. Utskottet anser att denna passus är speciell också eftersom
man låter förstå att medlemskap i ett med
stöd av religionsfrihetslagen registrerat religionssamfund
redan i sig är ett tecken på att någon
kan göra sig skyldig till terrordåd.