Motivering
Bestämmelserna om reklam
Bedömningsprinciperna.
I lagförslag 1 sätter 4 kap. på många
ställen begränsningar för kommersiella
meddelanden i televisions- och radioverksamhet. Begränsningarna är
betydelsefulla med tanke på yttrandefriheten i 12 § 1
mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att
skyddet för yttrandefrihet i princip även täcker
in reklam och marknadsföring. Men dessa kan begränsas
i större omfattning än vad som egentligen är
möjligt inom yttrandefrihetens innehållsliga kärnområde. Å andra
sidan bör också regleringen av reklam och marknadsföring
uppfylla de allmänna villkoren för en lag som
begränsar en grundläggande fri- eller rättighet
(se GrUU 54/2006 rd, s. 2/I,
och där nämnda utlåtanden).
Konstitutionellt sett motsvarar de föreslagna bestämmelserna
om marknadsföring av vissa produkter, om placeringen och
den tidsmässiga begränsningen av reklam och om
sponsring bestämmelserna i lagen om televisions- och radioverksamhet
som stiftades med utskottets medverkan (GrUU 19/1998
rd). Till den del de gäller renodlade kommersiella
meddelanden utgör bestämmelserna inget problem
i grundlagshänseende. Detsamma gäller de bestämmelser
om produktplacering som regeringen föreslår i
syfte att genomföra direktivet om audiovisuella medietjänster.
Lagförslaget utgår från att även
reklam av politisk eller annan ideell karaktär i princip
ska jämställas med kommersiell reklam. Det kravet ställer
inte direktivet om audiovisuella medietjänster. Enligt
definitionen i 2 § 14 punkten täcker reklam också in
varje form av meddelande, annons eller annat budskap som i regel
sänds mot betalning eller annan ersättning i syfte
att främja annonsörens sak eller idé eller
göra honom eller henne mera känd. Kommersiellt
meddelande åter definieras i punkt 16 bl.a. som rek-lam
och annat främjande av en fysisk eller juridisk persons
anseende. I den föreslagna 31 § föreskrivs
det hur reklambegränsningarna tillämpas på ideell
reklam.
Yttrandefriheten brukar till sitt innersta väsen framför
allt ses som en grundläggande politisk rättighet.
Därmed åtnjuter även reklam av samhällelig
eller ideell karaktär ett starkare, i yttrandefrihetsbestämmelsen
förankrat skydd än kommersiell reklam (beträffande
tillämpning av artikel 10 i den europeiska konventionen
om de mänskliga rättigheterna se även
Europadomstolens dom av den 28 juni 2001 i målet VgT Verein
Gegen Tierfabriken mot Schweiz, punkterna 66, 70—71 och
75). Utskottet ansåg i sitt tidigare nämnda utlåtande
att det åtminstone inte utan trängande behov är
förenligt med yttrandefrihetsbestämmelsen att
utsträcka begränsningarna gällande reklam
från annonsering som bör
avses vara kommersiellt även till meddelanden som bör
betraktas som samhälleliga eller ideella. Utskottet ansåg
i det sammanhanget att denna definitionsbestämmelse behövde
strykas för att lagen skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning
(GrUU 19/1998 rd, s. 5).
Utskottet menar att 12 § 1 mom. i grundlagen i sig
inte ställer några hinder för att sätta
begränsningar för reklamplacering eller annat därmed
jämförbart när det gäller reklam
som kan karaktäriseras som samhällelig eller ideell,
förutsatt att begränsningarna är befogade
för att värna de grundläggande rättigheterna
eller av annat trängande skäl. I bedömningen
av om regleringen är nödvändig eller
inte måste allt strängare krav ställas
ju djupare regleringen tränger in i reklamens innehåll.
Begränsningar för ideell reklam.
Den föreslagna 31 § anger vilka begränsningar
gällande reklam som är tillämpliga
på ideell reklam. Enligt 1 mom. tillämpas
förbudet mot enstaka reklaminslag (22 § 4 mom.),
begränsningarna för att avbryta audiovisuella
program (23 § 1 och 2 mom.), tidsbegränsningarna
för televisionsreklam (29 §) och markeringsskyldigheten
och tidsbegränsningarna för radioreklam (30 §)
inte på ideell reklam. Däremot ska kravet att
placera televisionsreklam mellan programmen eller så att
den inte kränker programmets enhetlighet och värde
(22 § 2 mom.) och förbudet att avbryta
televisionssändningar av religiösa program med
reklam (23 § 3 mom.) även tillämpas på ideell
reklam. Dessa begränsningar för reklamplacering är
med hänsyn till de grundläggande fri- och rätttigheterna
godtagbara även i fråga om samhällelig
och ideell reklam. De föreslagna begränsningarna
kan anses vara obetydliga och utgör inget problem med avseende
på proportionalitetskravet.
Reklam vars syfte är att föra fram en sak
eller en idé men som är skadliga för
barns utveckling ska enligt hänvisningsbestämmelsen
i det föreslagna 31 § 2 mom. sändas på en
tid då barn i allmänhet inte tittar på program.
Bestämmelsen gäller tidpunkten för när
reklam med ett visst innehåll får visas. Den begränsar
alltså inte direkt innehållet i ideell reklam.
Regleringen kan enligt utskottets mening anses acceptabel, särskilt
om man ser till 12 § 1 mom. i grundlagen som säger
att bestämmelser om sådana begränsningar
i fråga om bildprogram som är nödvändiga
för att skydda barn kan utfärdas genom lag. Men
i och med att begränsningen gäller samhällelig
alternativt ideell reklam måste tolkningen och tillämpningen
vara snäv. På så vis bereder begränsningen
inga konstitutionella problem.
Enligt 21 § 2 mom. i förslaget får
personer som regelbundet förekommer i nyhets- och aktualitetsprogram
inte användas i kommersiella meddelanden vare sig i bild
eller ljud. Denna bestämmelse finns inte upptagen i 31 § bland
de bestämmelser som inte tillämpas på ideell
reklam. Om en sådan begränsning gällande
reklaminnehållet tillämpades på samhällelig
eller ideell reklam, skulle det innebära ett stort ingrepp
i yttrandefriheten enligt 12 § 1 mom. i grundlagen. Om
lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste
den föreslagna 31 § ändras så att
21 § 2 mom. inte gäller ideell
reklam.
Enligt hänvisningsbestämmelsen i det föreslagna
21 § 3 mom. föreskrivs det om marknadsföring
som strider mot god sed i 2 kap. 2 § i konsumentskyddslagen.
Syftet är att övergå till en allmän
reglering där alla bestämmelser om de etiska principerna
för marknadsföring finns samlade i konsumentskyddslagen.
Konsumentskyddslagen gäller utbud, försäljning
och annan marknadsföring av konsumtionsnyttigheter från näringsidkare
till konsumenter och tillämpas följaktligen inte
på den ideella reklam som avses i lagförslaget.
Ideell reklam ingår enligt det föreslagna 35 § 2
mom. inte i konsumentombudsmannens tillsynsbehörighet (jfr GrUU 19/1998
rd, s. 5). Den i sig generella tillsynsmakt som det föreslagna
35 § 1 mom. ger Kommunikationsverket sträcker
sig inte till innehållet i ideell reklam utom i fråga
om tidpunkten när reklam som är skadligt för
barns utveckling inte får visas. Förutsatt att
den föreslagna 31 § ändras på det
sätt utskottet föreslagit, utgör bestämmelsen
inte något problem med tanke på grundlagens yttrandefrihetsbestämmelse.
Undantagsbestämmelsens räckvidd.
Utskottet noterar att i 31 § gäller begränsningen
av tilllämpningsområdet endast reklam vars syfte är att
föra fram en sak eller en idé. Därmed
förefaller det som om paragrafen inte gäller sådan
reklam i syfte att göra annonsören mera känd
eller främja en persons anseende som nämns i definitionsbestämmelserna
i 2 §, inte ens när det handlar om offentliga
annonser som kan betecknas som samhälleliga. Därmed
förefaller det som om merparten av den politiska reklamen
skulle omfattas av de allmänna reglerna för kommersiella meddelanden.
Undantagsbestämmelsen måste enligt utskottets
mening absolut få en breddad räckvidd så att
den omfattar all reklam som kan kategoriseras som samhällelig
eller ideell. Ändringen i 31 § behövs
för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Kommunikationsutskottet kunde gärna också diskutera en ändring
av paragrafrubriken för att den bättre ska motsvara
paragrafens innehåll.
Tydligare bestämmelser.
Bestämmelserna om ideell reklam är på det
hela taget ogenomskinliga. Reklam av samhällelig eller
ideell karaktär måste av konstitutionella skäl
avskiljas tydligare från andra kommersiella reklamer och
meddelanden i definitionsbestämmelserna. Det vore bättre
att i 31 § uttömmande ange de begränsningar
som gäller för ideell reklam i stället
för att ha de föreslagna hänvisningsbestämmelserna som
sätter gränser för räckvidden.
Förlängning av programkoncessioner
Av skäl som hänger samman med den sändningstekniska
utvecklingen eller en ändamålsenlig användning
av frekvenser kan koncessionsmyndigheten med stöd av 12
a § i lagförslag 1 förlänga giltighetstiden
för vissa koncessioner längst till utgången
av 2016.
Grundlagsutskottet har ansett ett koncessionssystem likt det
föreslagna i princip vara ett problem med tanke
på förbudet att hindra yttrandefriheten i förväg.
Men utskottet har i många sammanhang anfört som
sin åsikt att den knappa tillgången på frekvenser är
ett sådant motiv för en begränsning som
gör det acceptabelt att ha kvar koncessionssystemet med
hänsyn till såväl yttrandefriheten
(GrUU 61/2002 rd, s. 2, GrUU 8/2002
rd, s. 2, GrUU 19/1998 rd,
s 2—3) som näringsfriheten (GrUU 61/2002
rd, s. 3). Koncessionssystemet kan fortsatt motiveras
med den knappa tillgången på koncessioner, menar
utskottet. Men observeras bör att behovet av ett system
som det vi har i dag sannolikt kommer att minska radikalt, särskilt
när nya distributionsvägar utvecklas. Då måste
man också ompröva de konstitutionella grunderna
för hur stramt koncessionssystemet ska vara (GrUU
8/2002 rd, s. 2—3, GrUU 19/1998
rd, s. 3).
Förlängningen av programkoncessionerna är inget
konstitutionellt problem för de nuvarande koncessionsinnehavarna.
Men som bestämmelsen är formulerad ger den koncessionsmyndigheten
ett visst utrymme för fri bedömning när den
förlänger koncessioner. Det är angeläget
att förlängningen beviljas på lika grunder
för alla koncessionsinnehavare, understryker utskottet.
För eventuella nya aktörer innebär
förlängningen att de inte kan ansöka
om dessa koncessioner när koncessionstiden löper
ut. Men i och med att man samtidigt förklarar flera nya
programkoncessioner lediga plus att arrangemanget är av
engångskaraktär och den förlängda
koncessionsperioden är kort med tanke på branschen blir
problemet mindre akut. Dessutom bör man komma ihåg
att eventuella nya aktörer kan ha berättigade
förväntningar att bli tilldelade koncessioner
efter att de nuvarande koncessionerna löpt ut. Bestämmelserna
om förlängning av programkoncession
påverkar inte lagstiftningsordningen.
Annat
De föreslagna nya bestämmelserna i upphovsrättslagen
ger sändarföretag rätt att i nyhetssändningar
ersättningsfritt visa korta utdrag ur evenemang av stort
allmänt intresse som ett annat sändarföretag
sänder med ensamrätt. Förslaget är
konstitutionellt sett såtillvida relevant att de ekonomiska
rättigheter som ingår i upphovsrätten
omfattas av egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen (GrUU
28/2004 rd, s. 4). Men för rättsinnehavaren
har bestämmelsen just ingen betydelse alls, eftersom det
bara handlar om korta utdrag i nyhetssändningar som inte
får repriseras efter att ha förlorat sitt nyhetsvärde.
Dessutom ska programkällan i regel uppges. Däremot
har bestämmelsen en mycket stor betydelse för
allmänhetens rätt till information, en rätt som
ingår i yttrandefriheten. Begränsningen fyller
alltså proportionalitetskravet och är även
tillräckligt noga avgränsad.
I lagförslag 1 är 3 § 3 mom. om att
lagen inte tillämpas på tillhandahållande
av audiovisuella innehållstjänster och utövande
av radioverksamhet i landskapet Åland onödigt
och bör följaktligen strykas. Utifrån
18 § 20 punkten i självstyrelselagen för Åland är
det givet att landskapet har lagstiftningsbefogenhet i denna fråga
(jfr GrUU 28/2000 rd, s. 4).