Motivering
Näringsfriheten
Bedömningsgrunder.
Utifrån 4 § i det första lagförslaget är
yrkesmässig transport av personer med personbil på väg
tillståndspliktig. I förslaget finns också bestämmelser
om maximiantalet taxitillstånd per kommun och återkallande av
taxitillstånd. Tillståndsbestämmelserna är
betydelsefulla med tanke på näringsfriheten som tryggas
i grundlagens 18 § 1 mom.
Grundlagsutskottet har betraktat näringsfriheten som
en grundlagsfäst huvudregel, men ansett att tillstånd
för näringsverksamhet i undantagsfall kan krävas.
Det ska föreskrivas om tillståndsplikt genom lag
som ska uppfylla de allmänna villkoren för en
lag som inskränker en grundläggande rättighet.
De föreskrivna begränsningarna i näringsfriheten
bör vara exakta och noga avgränsade och dessutom
ska begränsningens omfattning och villkor framgå av
lagen. Vad gäller innehållet har utskottet ansett
det viktigt att bestämmelserna om villkoren för
tillstånd och tillståndets giltighet garanterar
en tillräcklig förutsebarhet i myndigheternas
verksamhet. Här spelar det en viss roll i vilken omfattning
myndigheternas befogenheter bestäms utifrån
bunden prövning eller ändamålsenlighetsprövning
(se t.ex. GrUU 19/2002 rd, s. 2/I, GrUU
66/2002 rd, s. 2/I, GrUU 67/2002
rd, s. 2/I, GrUU 16/2003 rd,
s. 2/I och GrUU 33/2005 rd,
s. 2, GrUU 8/2006 rd, s. 3/I).
Dessutom ska myndighetens befogenhet att förena tillstånd med
villkor grunda sig på exakta bestämmelser i lag
(GrUU 19/2002 rd, s. 2/I, GrUU
67/2002 rd, s. 2/I).
I samband med lagstiftning om näringsverksamhet har
grundlagsutskottet brukat anse att återkallande av tillstånd är
en myndighetsåtgärd som ingriper i individens
rättsliga ställning och har då kraftigare
effekter än om en ansökan om tillstånd
avslås. För att lagstiftningen ska vara rätt
proportionerad har utskottet därför ansett det nödvändigt
att möjligheten att återkalla tillstånd binds
vid allvarliga eller väsentliga förseelser eller
försummelser och vid att eventuella anmärkningar
och varningar till tillståndsinnehavaren inte har lett
till att uppenbara brister i verksamheten har korrigerats (GrUU
16/2003 rd, s. 2/II, GrUU 44/2004
rd, s. 2—3, GrUU 48/2005 rd,
s. 2/I, GrUU 8/2006 rd, s.
3/II).
Taxitillstånd.
Det primära syftet med tillstånd för
att bedriva taxitrafik är att garantera kundens säkerhet
och möjliggöra en effektiv myndighetskontroll
av detta. Taxitrafiken är en del av vårt kollektivtrafiksystem
och därmed föremål för mycket
höga krav på trafik- och kundsäkerhet. Tillståndsplikten
motiveras dessutom med ambitionen att garantera en adekvat tillgång
på högkvalitativa taxitjänster i hela
landet. När motiven för tillståndsplikt
på detta sätt har med säkerhet och konsumentskydd
att göra är de acceptabla med tanke på de
grundläggande fri- och rättigheterna (jfr GrUU
40/2002 rd, s. 4/II och GrUU
66/2002 rd, s. 2/I). För att
lagstiftningen ska vara rätt proportionerad är
det viktigt att tillståndssystemet och inte minst villkoren
för tillstånd garanterar nödvändig
förhandskontroll av verksamhet av detta slag och därmed
effektivare än andra alternativ kundernas säkerhet
och trafikidkarens förutsättningar att bedriva
taxitrafik på tillbörligt vis. Det finns ingenting
att anmärka på i fråga om rättsmedlen
i 27 § i det första lagförslaget. Tillståndsplikten
har definierats tillräckligt exakt i förslaget.
Bestämmelserna i 6—9 § om de personliga
förutsättningarna för tillstånd är
dessutom lämpliga och tillräckligt entydiga med
tanke på förutsebarheten i myndigheternas verksamhet.
Tillståndsplikten för taxitrafik och bestämmelserna
om de personliga förutsättningarna för
tillstånd är inte problematiska med tanke på den
grundlagsfästa näringsfriheten.
Begränsningarna i antalet taxitillstånd.
Enligt 19 § i det första lagförslaget
fastställer länsstyrelsen årligen maximiantalet
taxitillstånd per kommun. Maximiantalet ska fastställas
till en sådan nivå att de inte begränsar
tillgången till taxitjänster vid livlig efterfrågan
eller betyder sämre tjänster.
Begränsningarna i antalet taxitillstånd betyder
att tillstånd inte nödvändigtvis beviljas
alla sökande som uppfyller villkoren för personliga egenskaper
för att få taxitillstånd. Den här
typen av lagstiftning är i princip problematisk med tanke
på näringsfriheten. Enligt utskottets mening kan
kvantitativa begränsningar — i motsats till vad
som sägs i propositionens motivering — inte anses
nödvändiga av övervakningsskäl,
för att garantera kundsäkerheten eller för
att bekämpa brottslighet och avvärja negativa
sociala effekter. På den punkten räcker det med
tillståndsplikt för verksamheten. Men det är
motiverat och acceptabelt med tanke på de grundläggande
fri- och rättigheterna att begränsa antalet taxitillstånd
när man beaktar branschens roll och särdrag i
relation till hela kollektivtrafiksystemet i Finland. Möjligheten
till långsiktig och lönsam företagsamhet
gör det lättare att bevara taxitjänster
i områden där kollektivtrafiktjänsterna minskar
och garanterar å andra sidan ett tillräckligt
utbud i områden med livlig efterfrågan. Det är
viktigt för en verklig rörelsefrihet enligt 9 § 1 mom.
i grundlagen. Ambitionen att garantera stabila verksamhetsbetingelser
och tillgången till tjänster i branschen i hela
landet talar för en begränsning av antalet tillstånd,
bara man samtidigt kan garantera att maximiantalet räcker
till vid livlig efterfrågan.
När länsstyrelsen fastställer maximiantalet taxitillstånd
per kommun ska den också garantera tillgången
och kvaliteten på taxitjänster. Den fattar sitt
beslut utifrån uppgifter som den samlat eller fått
in vid uppföljning av efterfrågan och tillgång
på taxitjänster enligt 20 § i det första lagförslaget.
Enligt propositionens motivering ska länsstyrelsen grunda
sitt avgörande på uppgifterna och eventuella förändringar
i dem. Som utskottet ser det är ett sådant beslutsfattande
närmast att likna vid rättslig prövning
utifrån bestämmelser i lag. Om saken förstås
så här är bestämmelsen inget
problem för näringsfriheten. Det krävs
rättslig prövning för att fastställa maximiantalet
tillstånd och därför skulle det falla
sig naturligare att en ändringsansökan ställs till
förvaltningsdomstolen i stället för kommunikationsministeriet.
I detta fall kan lagförslaget kompletteras med en bestämmelse
om att besluten om maximiantalet taxitillstånd ska underställas
kommunikationsministeriet, om det anses nödvändigt
t.ex. för den administrativa styrningen.
Återkallande av taxitillstånd.
Villkoren för att återkalla taxitillstånd
i 22 § i det första lagförslaget svarar
i huvudsak mot de villkor för återkallande av
tillstånd som utskottet brukar ställa. Men utifrån
5 mom. ser det ut som om länsstyrelsen inte nödvändigt
först ska behöva tilldela tillståndshavaren
varning i stället för att återkalla tillståndet,
trots att det vore oskäligt att göra det eller
trots att försummelserna skulle kunna rättas till
eller trots att de vore obetydliga. Formuleringen bör därför
ses över.
Skyldighet att bedriva taxitrafik.
Innehavaren av ett taxitillstånd är enligt
12 § i det första lagförslaget skyldig
att bedriva taxitrafik i enlighet med taxitillståndet.
Men med länsstyrelsens medgivande får tillståndshavaren
avbryta trafiken för högst tre månader,
om han eller hon hindras av sjukdom att arbeta som taxiförare
och andra förare inte är tillgängliga.
Enligt propositionens motivering är det fråga
om en tid som kan behövas om det av någon anledning är
svårt att anställa en förare i stället
för den insjuknade tillståndshavaren. Förslaget
måste bedömas med tanke på näringsfriheten
enligt 18 § 1 mom. i grundlagen. Bestämmelsen
har också samband med det allmännas skyldighet
att sörja för skyddet av arbetskraften i samma
moment.
Förslaget har det i sig acceptabla syftet att trygga
tillgången på taxitjänster. Men om tillståndshavaren
inte har bedrivit taxitrafik på grund av sjukdom som varat
längre än tre månader kan det med hänsyn
till föreslagna 22 § 3 mom. leda till att taxitillståndet återkallas
och därmed till förlust av näring. Utskottet
har den uppfattningen att sjukdom i en konstitutionell bedömning
inte kan utgöra en grund för förlust av
rätten att utöva en näring, om det inte är
fråga om bestående oförmåga
att bedriva trafik. Det kan inte heller krävas att någon
som är sjuk ska utöva sin näring. Därför
bör 12 § 1 mom. i det första lagförslaget
kompletteras med en bestämmelse om att maximitiden tre
månader kan förlängas i det fall att
tillståndshavaren är fortsatt sjuk och till exempel
på grund av sin sjukdom eller av någon annan grundad
anledning inte har lyckats anställa en förare
i sitt ställe.
Egendomsskyddet
Taxitrafiken och konsumentpriserna.
I 16 § i det första lagförslaget
föreskrivs om de maximipriser som får tas ut av
konsumenterna i taxitrafik och om vissa tilläggsavgifter.
Närmare bestämmelser om maximipriserna och tilläggsavgifterna
utfärdas genom förordning av statsrådet.
Förslaget innebär att myndigheterna kan begränsa ägarens
rätt att bestämma om storleken på vederlaget
för användning av hans eller hennes egendom (jfr GrUU
32/2004 rd, s. 2/I). Bestämmelsen
måste bedömas med tanke på egendomsskyddet
enligt 15 § 1 mom. i grundlagen. Den är också betydelsefull
med tanke på 80 § 1 mom. i grundlagen.
Taxitrafik är en särskild form av affärsverksamhet
där kunden i vanliga fall inte på förhand fritt
kan välja vem som tillhandahåller tjänster eller
göra prisjämförelser mellan tjänsterna.
De konsumentskyddsrelaterade motiven är speciellt viktiga
för att skydda äldre, handikappade och dem som
på grund av sitt hälsotillstånd är
svagare. Ur näringsidkarens synvinkel är det väsentligt
att konsumentpriserna är på så vis kostnadsorienterade
att de medger en skälig vinst. Förändringar
i kostnadsnivån analyseras utifrån kostnadsindex
för taxitrafik och prisförändringarna
läggs årligen fast genom förordning.
Det betyder att en eventuell kostnadshöjning inte i oskälig
grad inverkar på trafikidkarens resultat. I 16 § 1
och 2 mom. finns dessutom tillräckligt utförliga
bestämmelser om hur priserna bestäms. Därmed är
bestämmelsen inte något problem med tanke på 15
och 80 § i grundlagen.
Övergångsbestämmelser.
I 11 § 1 mom. i det första lagförslaget
föreskrivs att taxitillstånd inte får överlåtas
för att användas av någon annan. Enligt
samma paragrafs 2 mom. ska köparen ansöka om ett
nytt taxitillstånd inom sex månader från överlåtelsen
om företaget i vars namn taxitillståndet är överlåts
mot vederlag. Överlåtarens tillstånd
ska enligt 22 § 4 mom. återkallas, när
beslutet om att bevilja förvärvaren tillstånd
har vunnit laga kraft eller om tillstånd inte har sökts
inom utsatt tid. I lagförslaget finns ändå en övergångsbestämmelse
om att 11 § 2 mom. och 22 § 4 mom. tillämpas
först från och med den 1 februari 2012, om taxitillstånd
för första gången har beviljats en juridisk
person före den 1 mars 1991.
Denna exceptionella rätt som s.k. gamla bolag enligt
gällande persontrafiklag har att överlåta
taxitillståndet mot vederlag är ett sådant
förmånligt förmögenhetsvärde
som inte är helt obetydlig med tanke på egendomsskyddet
i 15 § i grundlagen. Å andra sidan är
taximarknaden på det hela taget mycket starkt reglerad.
Företag på marknaden har enligt utskottets mening
inte anledning att förvänta sig att lagstiftningen
förblir oförändrad under alla förhållanden
(jfr GrUU 56/2005 rd, s. 2/II).
Det som talar för bestämmelsen är att
taxibolag och överlåtelse av taxitillstånd
skulle behandlas lika. Övergångstiden fem år
avser att dämpa ändringens konsekvenser för
gamla bolag. Den föreslagna övergångsbestämmelsen
uppfyller de sedvanliga kraven på proportionalitet. Den är
inget problem med tanke på grundlagen.
Andra omständigheter
I 2 § 3 punkten, 10 § 1 mom. och 19 § 1
mom. i det första lagförslaget nämns
att materielen ska "uppfylla kraven på tillgänglighet".
Men deras närmare innehåll framgår varken
av lagen eller motiveringen. Med hänsyn till att bestämmelsen har
vissa kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna är
det skäl att komplettera lagen med något slag
av definition av kravet på tillgänglighet. Detsamma
gäller begreppet "kommun av landsbygdskaraktär"
i 12 § 3 mom.