Motivering
Utgångpunkterna för bedömningen
Propositionen ser över hela gruvlagstiftningen. En
ny gruvlag införs i stället för den gamla,
som trädde i kraft vid ingången av 1966. Syftet är framför
allt att se till att gruvlagen motsvarar dagens behov och att lagstiftningen
på området ligger i linje med bland annat moderna
miljörättsliga bestämmelser och kraven
i den gällande grundlagen.
Den föreslagna lagstiftningen måste bedömas mot
reformen av de grundläggande fri- och rätttigheterna
och den nya grundlagen, så att man betraktar dessa rättigheter
och deras utveckling som en helhet. Samtidigt går det inte
att helt bortse från att det fortfarande finns sådana
drag i regleringen av malmletning (prospektering) och gruvdrift
som till sina utgångspunkter avviker från annan
lagstiftning om markanvändning. Detta gäller i
synnerhet utvinning av marksubstanser.
Gruvlagstiftningen har alltid haft en starkt koppling till egendomsskyddet
till följd av det objekt som regleras. Denna aspekt är
fortfarande central vid en konstitutionell granskning. Utöver
egendomsskyddet måste man i bestämmelserna, liksom
vid tillämpningen av lagen i de olika etapperna av ett
gruvprojekt, också beakta de berörda parternas övriga
grundläggande fri- och rättigheter. I detta avseende är
bestämmelserna om ansvaret för miljön
i grundlagens 20 § särskilt viktiga (jfr
t.ex. GrUU 20/2010 rd, s. 2, och GrUU
6/2010 rd, s. 2). Dessutom är åtminstone de
grundlagsbestämmelser viktiga som gäller näringsfrihet,
medborgarinflytande och delaktighet, rättsskydd, skydd
för privatliv och hemfrid och samernas rättigheter.
Över lag är så gott som hela gruvlagstiftningen
liksom miljöregleringen ett mycket känsligt regleringsobjekt
med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna.
Den tvingar fram en avvägning mellan olika gruppers grundläggande rättigheter
och en anpassning av dessa rättigheter till miljöhänsyn
och andra vägande samhällsintressen. Dessutom
måste man beakta att kombinationen av olika rättigheter
som måste tryggas ser mycket olika ut i olika skeden av
verksamheten. Dessutom spelar också sådana faktorer
en roll som gäller bland annat verksamhetens omfattning
och gruvmineralernas särdrag.
De föreslagna bestämmelserna är bitvis
synnerligen flexibla och allmänt hållna. Detta är emellertid
oundvikligt när man tänker på de ånga många
och komplexa etapperna och särdragen i gruvprojekt. Därför är
det helt motiverat att i synnerhet tillståndsbestämmelserna är
något mer allmänt hållna än
vad man i allmänhet kräver av bestämmelser
om de grundläggande fri- och rätttigheterna (jfr GrUU
38/1998 rd, s. 4/II). Det är viktigt
att bestämmelserna tillräckligt klart drar upp
riktlinjerna för hur avgörandet ska träffas när
man gör avvägningar i fråga om tillämpningen.
Utskottet påpekar att den konstitutionella bedömningen
i lagstiftningsfasen av en reglering av detta slag bara kan ske
på en relativt allmän nivå, exempelvis
om tillståndsbestämmelserna är godtagbara
och proportionella. Det som då blir särskilt viktigt är
att alla relevanta aspekter av de grundläggande rättigheterna
och förutsättningarna för att inskränka
dem tas i betraktande när lagen tillämpas, i synnerhet
när man fattar beslut om att bevilja tillstånd
och om innehållet i tillståndsvillkoren.
Grundlagsutskottet anser att regeringen i sin proposition lyckats
väl med att jämka samman berörda parters
rättigheter och intressen under de olika etapperna av gruvprojekt.
Både de generella lösningarna och enskilda bestämmelserna motiveras
omsorgsfullt. På synnerligen allmän nivå kan
det konstateras att propositionen som helhet betraktat framför
allt förbättrar fastighetsägarnas rättsliga
ställning jämfört med gällande
reglering. Utskottet kan i det stora hela instämma i de
synpunkter som framförs i motivdelen om lagstiftningsordningen
och framför därför synpunkter bara i
fråga om vissa grundläggande utgångspunkter
för bestämmelserna och om vissa detaljer.
Egendomsskydd
Rätt att utvinna gruvmineraler
Traditionellt har all gruvlagstiftning såväl
i Finland som internationellt i princip varit helt separad från
annan lagstiftning om markanvändning. Skillnaderna har
särskilt att göra med markägarnas möjligheter
att tillgodogöra sig marksubstanser. Vår gällande
gruvlag bygger på ett inmutningssystem och betonar möjligheten
att prospektera och utvinna gruvmineraler i stor utsträckning
oberoende av ett områdes ägarförhållanden.
Regeringen föreslår att begreppet inmutningsrätt
i sig inte ska ingå i den nya gruvlagen, men samtidigt
bygger regleringen fortfarande i enlighet med den långvariga
traditionen inom branschen på ett system av inmutningstyp,
då den som hittar en fyndighet har företrädesrätt
till utvinning av gruvmineraler framför markägaren.
Det faktum att den som hittar en fyndighet har företrädesrätt
till utvinning bygger konstitutionellt sett på ganska säregna
principer. I propositionsmotiven (s. 191—192) hänvisas
det till grundlagsutskottets utlåtande om den gällande gruvlagen
(GrUU 5/1963 rd). I det ansåg
utskottet att en orsak till att vanlig lagstiftningsordning då var
möjlig var att äganderätten sedan gammalt
har uppfattats som begränsad i det avseendet att en fastighetsägare
inte ensam och på ett sätt som utesluter andra
parter har fått utnyttja gruvmineralerna i marken. Inom
ramen för de nuvarande grundläggande rättigheterna är
det inte helt problemfritt att tillämpa ett synsätt
som stöder sig på traditionen inom gruvlagstiftningen
när det nu tas till grund även för den
nya lagstiftningen. Utskottet anser dock att det fortfarande inte
finns några argument för att anse att det i princip är
enbart markägaren som har rätt till gruvmineraler
och utvinning av dem. Faktorer som talar för regeringens
hållning är att gruvmineralerna i marken är
en särskild typ av egendom som är svår
att utvinna och att förutsättningarna för
prospektering och gruvdrift måste tryggas, eftersom de
kräver särskild kunskap och betydande ekonomiska
resurser. Därmed strider de föreslagna bestämmelserna
inte mot grundlagen.
Samtidigt påpekar regeringen ändå att
fastighetsägaren enligt vedertagen uppfattning har ansetts
ha principiell rätt till de gruvmineraler som finns i marken,
och avsikten är inte att ändra denna princip (s.
50, se också s. 191—192). Tanken om markägarens
principiella rätt till gruvmineralerna på sin
mark framgår särskilt av den del av brytningsersättningen
enligt det föreslagna 100 § 2 mom. som
bygger på värdet på den utvunna malmen.
Grundlagsutskottet anser att det uttryck som används i
motiveringen, dvs. "principiell rätt", inte är
väl valt med avseende på statsförfattningsrätten.
En ersättning som betalas utifrån värdet
på malmen kan ändå i sig anses vara motiverad
som en särskild ersättningsform som traditionellt är
kopplad till gruvlagstiftningen och som i praktiken kan vara mycket betydelsefull.
Konstitutionellt sett utgör brytningsersättningen
som helhet betraktat ett väsentligt kriterium när
man bedömer om ersättningen är tillräcklig
med avseende på 15 § i grundlagen.
Inskränkningar som gäller markområde
och expropriation
Störst inverkan på fastighetsägarnas
egendomsskydd har propositionen när det gäller
de nyttjandebegränsningar och andra inskränkningar
i fråga om ägarens markområde som beror
på prospektering och gruvdrift. Dessa inskränkningar, som
till största delen bygger på olika tillstånd, måste
med beaktande av konsekvenserna granskas antingen utifrån
generalklausulen om egendomsskydd i grundlagens 15 § 1
mom. eller i ljuset av expropriationsklausulen i 15 § 2
mom. när det gäller expropriation av egendom eller
jämförbara åtgärder.
De föreslagna bestämmelserna om malmletning
innebär begränsningar i egendomens nyttjande och
måste därför betraktas utifrån
15 § 1 mom. i grundlagen. Det går att
begränsa ägarens rättigheter genom lag,
om den uppfyller de allmänna krav som ställs på lagar
som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna.
Malmletning kan för det första ske i form
av prospekteringsarbete med stöd av 7 § i
den föreslagna gruvlagen. Detta arbete anknyter nära
till allemansrätten eller allmänna rättigheter
att använda naturen, som var och en kan åberopa
oberoende av någon annans äganderätt (GrUU 49/2002 rd,
s. 2/II). Prospekteringen kan ändå också inbegripa
mindre provtagningar. På den punkten har fastighetsägarens
och fastighetsinnehavarens rättigheter beaktats i de föreslagna
7 och 8 §. Bestämmelserna är
inte problematiska med tanke på 15 § 1
mom. i grundlagen.
En mer omfattande malmletning kräver i regel malmletningstillstånd
enligt 9 § i lagförslaget. Med stöd
av ett tillstånd och i den utsträckning som tillståndet
medger får tillståndshavaren undersöka
annans område. Som mest kan dessa undersökningar
också innefatta provbrytning.
Sett ur fastighetsägarens synvinkel är bestämmelserna
om tillståndssystemet mycket omfattande. Bestämmelserna
om tillståndshavarens skyldigheter, tillståndsansökan,
tillståndsprövning och beslutsfattande (särskilt
11, 34, 45, 46, 51, 60 och 61 § i lagförslaget)
garanterar att ingrepp i ägarens rättsliga ställning
i enlighet med proportionalitetskraven måste begränsas
till det som är nödvändigt för
malmletningen. Det väsentliga är att fastighetsägaren
kan kräva bland annat att ett tillstånd ska förfalla
(67 §) eller ändras (69 §)
eller att en förseelse eller försummelse ska åtgärdas
(156 §). Vidare blir det mindre problem med begränsningarna
i ägarens rätttigheter på grund av ersättningen
för skador och olägenhet (103 §)
och även på grund av skyldigheten till efterbehandlingsåtgärder
på ett malmletningsområde (15 §).
Den malmletningsersättning som årligen ska betalas
för sådan verksamhet (99 §)
inverkar också på helhetsbedömningen
trots att ersättningsnivån är låg.
Det finns inte särskilt mycket att invända mot
rättssäkerheten.
Bestämmelserna om malmletning bildar över lag
en sådan helhet som gör att de föreslagna
inskränkningarna kan anses tillåtna för
att trygga ägarens egendomsskydd. Utskottet vill ändå peka
på att lagförslaget inte innehåller några
uttryckliga bestämmelser om villkoren för att
söka malmletningstillstånd. Indirekt kan dock
sådana utläsas ut det föreslagna 46 § om
hinder för beviljande av malmletningstillstånd.
I ljuset av propositionsmotiven (se s. 102 och 94—95) ser ett
tilläggsvillkor ut att vara att man med fog kan anta att
det finns gruvmineraler på området. I syfte att
trygga fastighetsägarens rätttigheter bör detta
villkor också skrivas in i lagen.
Den egentliga gruvdriften har i allmänhet en betydligt
större inverkan på fastighetsägarens ställning än
malmletningen. Den som vill idka gruvdrift på någon
annans område måste ha nyttjande- och besittningsrätt
till det område där den utvinningsbara fyndigheten
finns (gruvområde). Dessutom kan det bli nödvändigt
att inskränka ägarens nyttjanderätt på närliggande
områden (hjälpområde för gruva)
för att trygga gruvdriften.
I praktiken försöker den som bedriver gruvdrift
ofta genom avtal få ägande- eller nyttjanderätt
till det område som behövs för gruvdriften. Om
något sådant avtal inte kan nås eller
om det i övrigt inte finns några förutsättningar
att nå avtal får statsrådet enligt det
föreslagna 20 § 1 mom. genom ett tillstånd
till gruvområdesinlösning bevilja någon
rätt att som gruvområde använda ett område
som tillhör någon annan. I de flesta fall innebär
inlösen av nyttjanderätt som behövs för
gruvdrift att ägaren helt förlorar nyttjande-
och besittningsrätten till gruvområdet. Inlösen
av en nyttjanderätt gäller normalt lika länge
som gruvtillståndet, dvs. tills vidare. De tillstånd
som beviljas för viss tid gäller i regel tio år
i taget. I praktiken kan inlösningen hindra användningen
av området för flera årtionden. Inlösen
kan ske utan ägarens samtycke.
En sådan inlösen av nyttjanderätten
innebär enligt utskottets mening en så pass betydelsefull inskränkning
i fastighetsägarens egendomsskydd att den till sina faktiska
verkningar kan jämställas med expropriation av
egendom (GrUU 38/1998 rd, s. 3/II).
Därför måste bestämmelserna
bedömas med avseende på 15 § 2 mom.
i grundlagen. Enligt det bestäms det genom lag angående
expropriation av egendom för allmänt behov mot
full ersättning.
Grundlagsutskottet har i sin tidigare praxis ansett att kravet
på allmänt behov inte nödvändigtvis
förutsätter att inlösningen sker till
gagn för en offentlig sammanslutning, utan mottagaren kan
också vara någon annan part (GrUU 49/2002
rd, s. 4, och GrUU 28/2000 rd,
s. 4/I). Men det har framhållit att man då bör
konkretisera kravet på ett allmänt behov med hjälp
av materiella bestämmelser (GrUU 49/2002
rd, s. 4/II, och GrUU 53/2001
rd, s. 2/I). I det avseendet är bestämmelserna
i det föreslagna 49 § 1 mom. tillräckliga
och ändamålsenliga. Det som är väsentligt
i fråga om kravet på full ersättning är
att man med stöd av 77 § i lagförslaget
vid gruvförrättning bestämmer ersättningarna
i enlighet med principen om full ersättning i 29 § i inlösningslagen.
Detta kompletteras av bestämmelserna i lagförslagets
94—97 §, som är nödvändiga
med tanke på särdragen i gruvdriften. Dessutom
får fastighetsägaren brytningsersättning
enligt 100 §. Det rör sig om en fast
ersättning kompletterad med ersättning utifrån
vad gruvan producerar. Vidare får fastighetsägaren på grundval
av ersättningen för biprodukter i 101 § en
skälig andel för de marksubstanser på gruvområdet
som används för annat än gruvdrift. Bestämmelserna
uppfyller de krav som följer av 15 § 2
mom. i grundlagen.
Enligt det föreslagna 19 § 2 mom.
kan ett sådant område intill gruvområdet
som är nödvändigt för gruvdriften
och som behövs för vägar, transportanläggningar,
kraft- eller vattenledningar, avlopp, vattenhantering eller en transportled
som bryts på tillräckligt djup under markytan
bestämmas vara ett hjälpområde för gruva.
I 19 § 3 mom. och 49 § 2 mom.
ställs sedan några allmänna nödvändighetsrelaterade villkor
för att bevilja rätten till ett hjälpområde. Enligt
motiveringen (s. 88) är det inte möjligt att inrätta
ett hjälpområde för omfattande infrastrukturprojekt,
utan när det gäller t.ex. mer omfattande vägarrangemang
tillämpas landsvägslagen och lagen om enskilda
vägar. När det gäller hjälpområden är
det främst fråga om inskränkningar som
kan klassificeras som servitut och som inte på ett så pass
betydande sätt påverkar ägarens möjligheter
att använda och råda över sin egendom
att de kan anses vara ingrepp jämförbara med expropriation.
Bedömningen ska således utgå från
generalklausulen i 15 § 1 mom., vars krav de föreslagna
bestämmelserna utan tvekan kan anses uppfylla. Ersättningen
för inskränkningen påverkar den sammantagna
bedömningen av huruvida inskränkningen kan tilllåtas
(GrUU 6/2010 rd, s.
4/I, och GrUU 38/1998 rd, s.
3). Med stöd av den föreslagna 77 § kommer
det att betalas full ersättning för inlösen
av nyttjanderätt till områden som behövs som
hjälpområde för gruva.
Övergångsbestämmelser.
Övergångsbestämmelserna i lagförslagets
19 kap. innebär att de rättigheter som beviljats
med stöd av den lag som ska upphävas i stor utsträckning
kommer att förbli i kraft. Vissa av de nya bestämmelserna
kommer emellertid också att tillämpas på dessa
gamla rättsförhållanden. Det betyder
till exempel att verksamhet som grundar sig på en inmutningsrätt
i enlighet med den föreslagna 179 § huvudsakligen
kommer att fortsätta på de villkor som nämns
i den gamla lagen och med de inskränkningar som eventuellt
finns i mutbrevet. Inmutarens informations- och redovisningsskyldighet
och skyldighet att vidta efterbehandlingsåtgärder
kommer däremot att fastställas i enlighet med
den nya lagen och därmed att bli mer omfattande. Vidare
ska den nya lagens bestämmelser gälla för
upphörande, återkallelse och överföring
av inmutningsrätten och förlängning av
dess giltighet (180 §). Däremot kommer
gruvrätter som beviljats med stöd av den gällande
gruvlagen fortfarande att vara i kraft på grundval av den
föreslagna 181 § på de villkor
som nämns i beslutet om utmålsläggning och
utmålssedeln. Också i fråga om de ersättningar
som markägarna får för gruvdriften tilllämpas
i princip bestämmelserna i den lag som ska upphävas.
Dessa bestämmelser kompletteras dock i viss mån
när det gäller storleken på utmålsavgiften
och förfarandet för att se över brytningsavgiften.
Den som innehar en gruvrätt kommer fortfarande att vara
skyldig att betala utmålsavgiften och brytningsavgiften
enligt 44 respektive 45 § i den upphävda
lagen. Detta innebär bland annat att eventuella överenskommelser
om brytningsavgiften och ersättningskriterierna kommer
att kvarstå. Den som idkar gruvdrift kommer att få något
utvidgade skyldigheter bland annat när det gäller
att ställa säkerhet och garantera gruvsäkerhet
samt i fråga om avslutande åtgärder och
efterbehandlingsåtgärder. Det beror på att
det är den nya lagen som tillämpas på dessa
frågor. Vidare tillämpas den nya lagens bestämmelser
på upphörande, ändring, återkallelse
och överföring av gruvrätt (182 §).
De föreslagna bestämmelserna kommer endast
i liten utsträckning att inverka på de förmögenhetsrättsliga
avtalsförhållanden som gällde innan lagen
trädde i kraft. Även i detta avseende är
bestämmelserna tillräckligt specifika och uppfyller
de krav som grundlagsutskottet utifrån grundlagens 15 § 1
mom. brukar ställa på innehållet i lagar
som retroaktivt påverkar förmögenhetsrättsliga
förhållanden (se t.ex. GrUU 42/2006
rd, s. 4/I, GrUU 13/2003 rd,
s. 2—3, och GrUU 56/2005 rd,
s. 2).
Vissa övergångsbestämmelserna kommer
att innebära att en rättsinnehavare som fått
en rätt med stöd av den upphävda lagen åläggs
ytterligare förpliktelser enligt den nya lagen. I dessa fall är
avsikten den att övergångsbestämmelserna
framför allt ska se till att de skyldigheter fullgörs
i fråga om innehåll och förfaranden som är nödvändiga
med hänsyn till de grundläggande rättigheterna
i fråga om miljön enligt grundlagens 20 § och
att skyldigheterna gäller gamla och nya verksamhetsutövare
lika i enlighet med jämlikhetsbestämmelsen i grundlagens
6 § 1 mom. Bestämmelser av detta slag
kan snarare ses som sådan reglering av nyttjandet av egendom
som logiskt sett hör till modern miljölagstiftning än
som egentlig begränsning av nyttjandet.
Den föreslagna gruvlagens 182 § 2
mom. innehåller en särskild bestämmelse
om upphörande av gruvrätt som medger guldvaskning.
Enligt den kommer gruvrätter som gäller guldvaskning
att förfalla åtta år efter lagens ikraftträdande.
Den som innehar gruvrätten har ändå företräde
när det gäller guldvaskningstillstånd
enligt den nya lagen, om ansökan om tillstånd
görs innan gruvrätten upphör att gälla.
Att en gruvrätt ersätts med ett guldvaskningstillstånd
innebär i praktiken att man inte får gräva
guld maskinellt i Lemmenjoki nationalpark efter övergångsperioden.
Maskinell guldgrävning i Lemmenjoki nationalpark har varit
förbjuden med stöd av 3 § 2
mom. i förordningen om nationalparker och naturparker,
som inrättats på staten tillhöriga områden.
Det rör sig om ett moment som trädde i kraft den
10 april 1991. Det har ändå varit möjligt
att idka maskinell guldgrävning med stöd av en
rätt som uppkommit innan förordningsändringen
trädde i kraft (se HFD 1993 A 54, HFD 1996 A och HFD 4.12.1998
t. 2702).
Rätten i fråga är en förmån
med förmögenhetsvärde som omfattas av
egendomsskyddet enligt grundlagerns 15 §. Den
föreslagna bestämmelsen innebär inte
att gruvrätten överförs, utan att den
upphör. Däremot har rättsinnehavaren
företräde till guldvaskningstillstånd
för motsvarande område. Sådan reglering
måste bedömas med avseende på generalklausulen
i 15 § 1 mom. i grundlagen. Också näringsfriheten
enligt grundlagens 18 § 1 mom. har relevans till
den del det handlar om någons försörjning.
Således är det fråga om huruvida de föreslagna
bestämmelserna uppfyller de krav som kan ställas
på en lag som begränsar de grundläggande
fri- och rättigheterna.
Propositionen (se s. 200—205 och 179—182) innehåller
en synnerligen omfattande granskning av det föreslagna
182 § 2 mom. ur konstitutionell synvinkel. Grundlagsutskottet
kan instämma i den presenterade bedömningen av
hur förutsättningarna för inskränkningar
i de grundläggande fri- och rättigheterna har
beaktats i den föreslagna regleringen. På allmän
nivå finns det skäl att understryka att de miljö-,
natur- och landskapsskyddsrelaterade kriterierna, som faller tillbaka
på de grundläggande rättigheterna i fråga
om miljön enligt grundlagens 20 §, väger särskilt
tungt när man bedömer reglering som syftar till
att begränsa miljöskadlig verksamhet i nationalparker.
De som idkar maskinell guldgrävning i nationalparker kan
enligt utskottets mening inte med fog förvänta
sig att lagstiftningen i detta hänseende ska förbli
oförändrad. Detta framgår i sig redan
av att det sedan 1991 inte längre går att inleda
fullständigt ny verksamhet. Övergångstiden
på åtta år garanterar att de nuvarande
rättsinnehavarna har tillräckligt med tid för
att anpassa sig till förändringen. När man å andra
sidan beaktar att verksamheten i praktiken kan utövas bara
några få månader om året finns
det enligt utskottets uppfattning inte heller något hinder
för att förlänga övergångstiden
i någon mån och bestämma att skyldigheten att
iståndsätta det berörda området
börjar först efter den tiden. Övergångsbestämmelsen
innehåller inga ersättningsregler. Enligt utskottet
utgör detta dock inget problem när det gäller
kraven på proportionalitet i fråga om inskränkningarna,
när man utöver de övriga fakta som propositionsmotiven
framför särskilt beaktar den föreslagna,
relativt långa övergångsperioden och
företrädesrätten till guldvaskningstillstånd
enligt den nya lagen.
Näringsfrihet
Den föreslagna gruvlagen bygger väsentligen
på tillstånd som ska sökas hos myndigheter.
Bland annat krävs det tillstånd för malmletning
(prospektering), gruvdrift och guldvaskning.
Kravet på myndighetstillstånd innebär
en inskränkning av den i 18 § 1 mom.
i grundlagen garanterade näringsfriheten. Grundlagsutskottet har
betraktat näringsfriheten som en grundlagsfäst
huvudregel, men ansett att tillstånd för näringsverksamhet
i undantagsfall kan krävas. Tillståndsplikten
ska i så fall föreskrivas genom lag, som ska uppfylla
de allmänna villkoren för en lag som inskränker
en grundläggande rättighet. De föreskrivna
begränsningarna av näringsfriheten bör
vara exakta och noga avgränsade, och dessutom ska deras
omfattning och villkor framgå av lagen. När det
gäller innehållet har utskottet ansett det viktigt
att bestämmelserna om tillståndsvillkor och tillståndets
giltighet garanterar en tillräcklig förutsebarhet
i myndigheternas verksamhet. Betydelsefullt i detta avseende är
bland annat i vilken omfattning myndigheternas befogenheter bygger
på bunden prövning eller ändamålsenlighetsprövning.
Dessutom ska myndighetens befogenhet att förena tillstånd med
villkor grunda sig på exakta bestämmelser i lag
(GrUU 31/2006 rd, s. 2/I).
Den föreslagna tillståndsplikten för
olika verksamheter kan utan tvekan anses påkallad av ett
godtagbart och tungt vägande samhällsbehov med
tanke på att gruvdrift har vittgående effekter,
att olika intressen ska jämkas samman och att verksamheten
ska övervakas. Bestämmelserna är dessutom
tillräckligt exakta och väl avgränsade, även
om bedömningen försvåras av att bestämmelserna
om beviljande av tillstånd och ställande av tillståndsvillkor
finns på flera olika ställen i lagförslaget.
Utifrån den sammantagna effekten av dessa bestämmelser
anser utskottet att myndighetsprövningen i fråga
om att bevilja tillstånd och innehållet är
tillräckligt klart avgränsad med beaktande av
verksamhetens mångformighet. Utskottet påpekar
dock att det även med tanke på näringsfrihet
som sagt är motiverat att uttryckligen skriva in villkoren
för malmletningstillstånd i lagen.
I samband med lagstiftning om näringsverksamhet har
grundlagsutskottets praxis varit att återkallande av tillstånd
såsom en myndighetsåtgärd som ingriper
i individens rättsliga ställning har en starkare
effekt än avslag på en tillståndsansökan.
För att lagstiftningen ska vara proportionerlig har utskottet
därför ansett det vara nödvändigt
att möjligheten att återkalla tillstånd binds
vid allvarliga eller väsentliga förseelser eller
försummelser och vid att eventuella anmärkningar
och varningar till tillståndshavaren inte har lett till
att uppenbara brister i verksamheten har korrigerats (se t.ex. GrUU
31/2006 rd, s. 2, GrUU 8/2006
rd, s. 3/II, och GrUU 48/2005
rd, s. 2/I). Villkoren för att återkalla
tillstånd i den föreslagna 70 § uppfyller
dessa krav.
Ett villkor för att giltighetstiden för ett
tidsbegränsat gruvtillstånd ska kunna förlängas är
enligt 63 § 2 mom. 3 punkten i lagförslaget
att tillståndshavaren har fullgjort skyldigheterna enligt
den lagen och också uppfyllt tillståndsvillkoren.
Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att vägran att
förnya ett tillstånd är en åtgärd
som i fråga om allvarlighetsgrad och konsekvenser inte
helt kan likställas med återkallelse av ett tillstånd.
Trots detta har utskottet särskilt när det gäller
reglering av verksamhet som kräver stora och långsiktiga
investeringar ansett att det med tanke på proportionalitetskravet
visavi begränsningar av näringsfriheten är
korrekt att binda myndighetens befogenhet att vägra förnya
ett tillstånd till hur allvarlig och väsentlig
försummelsen är (GrUU 32/2009
rd, s. 3/I). Analogt bör myndighetens
befogenhet att vägra förlänga ett gruvtillstånds
giltighet bindas till att tillståndshavaren väsentligen
brutit mot de lagstadgade skyldigheterna eller tillståndsvillkoren.
Grundläggande rättigheter i fråga
om miljön
Enligt 20 § 1 mom. i grundlagen bär
var och en ansvar för naturen och dess mångfald
samt för miljön och kulturarvet. I förarbetena
till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna sägs
det att det ansvar som bestämmelsen avser riktar sig såväl
till det allmänna som till privata fysiska och juridiska
personer. Bestämmelsen konstateras främst ha karaktären
av en programförklaring. Den genomförs genom stöd
och förmedling av annan lagstiftning. Genom att ange att
alla bär ansvar vill man betona att miljövården
förutsätter en brett samarbete mellan olika instanser.
Det ansvar som avses gäller bland annat den livlösa
naturen, inklusive jord- och berggrund samt sjöar och vattendrag.
Bestämmelsen omfattar både förhindrande
av ödeläggning av miljön eller miljöförstöring
och aktiva åtgärder för att gagna miljön.
Sålunda uttrycker bestämmelsen människornas
alltomfattande ansvar för en sådan helhetslinje
för den ekonomiska och samhälleliga verksamheten
att den levande och livlösa naturens mångfald
kan bevaras. Individens delaktighet i miljövården
kan förverkligas både som aktiv verksamhet och
som passivt avhållande från miljöförstöring
(RP 309/1993 rd, s. 70).
Enligt utskottets mening beaktar propositionen i huvudsak tämligen
väl de miljöskyddssynpunkter som hänför
sig till grundlagens bestämmelse om miljöansvar.
Detta märks i form av en genomgående princip bl.a.
i bestämmelsen om gruvlagens syfte (1 §),
en allmän hänvisning till tillämpningen
av annan miljölagstiftning (3 §), bestämmelsen
om allmänna principer (6 §), bestämmelserna
om innehavaren av malmletningstillstånds och guldvaskarens
skyldigheter (11 och 24 §) och bestämmelsen
om hinder för att bevilja gruvtillstånd (48 § 2
mom.). Också regleringen av tillståndsbestämmelserna
(särskilt 51, 52 och 54 §) och reglerna
om efterbehandlingsåtgärder (särskilt
15, 29 och 143 §) förverkligar målen
med miljöansvarsbestämmelsen. Utskottet vill ändå peka
på den bestämmelse i 48 § 2
mom. i den föreslagna gruvlagen som säger att tillstånd
inte får beviljas om gruvdriften orsakar synnerligen påtagliga
skadliga miljökonsekvenser. I detta avseende ligger ribban
synnerligen högt för att miljöhänsyn
ska beaktas, menar utskottet. Ekonomiutskottet bör här överväga
att sänka tröskeln för vägran
att bevilja tillstånd åtminstone i någon
utsträckning.
Grundlagsutskottet har i samband med bedömningar av
miljölagstiftningen som särskild fråga
behandlat förhållandet mellan egendomsskyddet
i grundlagens 15 § och bestämmelserna i
grundlagens 20 §. Det har då å ena
sidan konstaterat att 20 § inte konstituerar individuellt konstaterbara
förpliktelser och att den heller inte utgör en
särskild grund för att inrikta toleransförpliktelser
speciellt på markägarna. Å andra sidan
utgör båda delar av samma bestämmelser
om grundläggande fri- och rättigheter och kan
därmed inverka på tolkningen av varandra i ett
sammanhang där man eftersträvar lagstiftning som främjar
en hållbar balans mellan människan och naturen
(GrUU 20/2010 rd, s. 2/II, GrUU
6/2010 rd, s. 2, GrUU 38/1998
rd, s. 3, och GrUU 21/1996 rd,
s. 2). Denna inbördes relation mellan egendomsskyddet och
bestämmelsen om miljöansvar, som bygger på en
avvägning, har legat till grund bland annat för
bestämmelserna om utövande av tillståndsbaserade
rättigheter och om förbud mot maskinell guldgrävning
efter övergångstiden.
Enligt grundlagens 20 § 2 mom. ska det allmänna
verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och
att var och en har möjlighet att påverka beslut
i frågor som gäller den egna livsmiljön.
Propositionen beaktar bestämmelsens materiell syfte, dvs.
att tillförsäkra alla en sund miljö,
bland annat i bestämmelsen om den föreslagna gruvlagens
syfte och i flera av bestämmelserna i 2—4 kap.
om kraven på hur malmetning, guldvaskning och gruvdrift
ska ske. Det processuella syftet med grundlagens 20 § 2
mom. har en nära koppling till grundlagens 2 § 2
mom. och 14 § 3 mom. Enligt förarbetena
till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna
innebär bestämmelsen också ett i grundlag
givet uppdrag att utveckla miljölagstiftningen så att
människor får en större möjlighet
att påverka beslut som gäller den egna livsmiljön
(RP 309/1993 rd, s. 71/I).
Detta har beaktats i de föreslagna bestämmelserna
om anmärkningar och åsikter (39 §),
information om tillståndsansökan (40 §) och
information om tillståndsbeslut (58 §),
som delvis avviker extensivt från motsvarande bestämmelser
i förvaltningslagen.
Rättsskydd
Enligt huvudregeln i 162 § i den föreslagna gruvlagen
får gruvmyndighetens beslut överklagas genom besvär
i enlighet med förvaltningsprocesslagen. Den krets som
har rätt att överklaga beslut om bland annat malmletningstillstånd, gruvtillstånd
och guldvaskningstillstånd är dock på grundval
av den föreslagna 165 § betydligt större än
den är med stöd av 6 § i förvaltningsprocesslagen.
Detta är motiverat när det gäller ett
regelverk av typen gruvlagstiftning. Även i övrigt
uppfyller bestämmelserna om rättsskydd kraven
enligt grundlagens 21 § och 20 § 2
mom. Det finns heller inget att anmärka mot dem när det
gäller kravet på rättsskydd som villkor
för inskränkningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna.
Samernas rättigheter
Den föreslagna gruvlagen innehåller flera
procedurbestämmelser och materiella bestämmelser om
samernas rättigheter under de olika etapperna av malmletning,
gruvdrift och guldvaskning. Enligt den bestämmelse som
anger lagens syfte ska de verksamheter som lagen avser samordnas inom
samernas hembygdsområde så, att samernas rättigheter
som urfolk tryggas. De processuella rättigheterna anknyter
närmast till den ställning som sametinget och
skolternas byastämma ska ha.
Av de materiella bestämmelserna är den föreslagna
50 § den mest betydelsefulla. Där räknar man
upp de hinder för att bevilja tillstånd som är väsentliga
med avseende på samernas rättigheter. Enligt paragrafen
får malmletningstillstånd, gruvtillstånd
och guldvaskningstillstånd för det första
inte beviljas, om den tillståndsbaserade verksamheten ensam
eller tillsammans med andra motsvarande tillstånd eller
annan områdesanvändning försämrar
väsentliga förutsättningar för
att inom samernas hembygdsområde bedriva traditionella
samenäringar eller i övrigt att bevara och utveckla
samekulturen. Tillstånd får heller inte beviljas,
om verksamheten väsentligt försämrar
skolternas levnadsförhållanden och möjligheter
att bedriva näringsverksamhet inom skoltområdet
eller inom det särskilda renskötselområdet
orsakar renskötseln avsevärd olägenhet.
Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen har samerna som
urfolk rätt att bevara och utveckla sitt språk och
sin kultur. Genom den grundlagsbestämmelsen skyddas bland
annat kulturformer som renskötsel, fiske och jakt som hör
till samernas traditionella näringar (se t.ex. RP
309/1993 rd, s. 69/II, GrUU
17/2010 rd, s. 3, och GrUU 29/2004 rd,
s. 2/I). Vidare har samerna med stöd av 121 § 4
mom. i grundlagen språklig och kulturell autonomi inom
sitt hembygdsområde enligt vad som bestäms i lag.
Enligt FN:s kommitté för de mänskliga
rättigheterna medför artikel 27 i FN-konventionen
om medborgerliga och politiska rättigheter (MP-konventionen)
bland annat en skyldighet att planera och genomföra ekonomiska åtgärder
så, att samernas näringar, såsom renskötsel,
förblir ekonomiskt lönsamma (Länsman
m.fl. mot Finland, 26.10.1994, klagomål nr 511/1992).
Högsta förvaltningsdomstolen har å sin
sida slagit fast att man utöver gruvlagen också måste
beakta både grundlagens 17 § 3 mom. och
artikel 27 i MP-konventionen när man fattar beslut om inmutningsansökningar
(HFD 31.3.1999 T 693).
Den föreslagna gruvlagens procedurbestämmelser
för att trygga samernas rättigheter är
motiverade med avseende på 17 § 3 mom.
och 121 § 4 mom. i grundlagen, anser utskottet.
Bestämmelserna i den föreslagna 50 § garanterar å sin sida
att de materiella skyldigheterna enligt både grundlagen
och MP-konventionen fullgörs. Utskottet vill ändå peka
på att väsentlighetskraven i 50 § 1
mom. ger intryck av att tröskeln är tämligen
hög för att samernas rättigheter ska
beaktas vid bedömningen av huruvida hinder föreligger
för att bevilja tillstånd. Därför
anser utskottet det vara viktigt att väsentlighetskriterierna tolkas
och tillämpas på ett för de grundläggande fri-
och rättigheterna gynnsamt sätt och med beaktande
av människorättskommitténs praxis när det
gäller artikel 27 i MP-konventionen.
I detta sammanhang påpekar utskottet också att
det föreslagna 139 § 3 mom. om besiktningsorganets
skyldigheter med beaktande av lagens räckvidd bör
kompletteras med en hänvisning till samiska språklagen
(jfr GrUU 20/2006 rd, s. 2/II,
och GrUU 47/2004 rd, s. 2/II).
Skydd för privatlivet och hemfrid
Den föreslagna gruvlagens 153 § gäller
gruvmyndighetens besiktningsrätt. Enligt dess 1 mom. har
gruvmyndigheten rätt att få tillträde till
ett område där verksamhet enligt den lagen bedrivs
eller tidigare har bedrivits, om det med avseende på den
tillsyn som avses i lagen är nödvändigt.
Dessutom får myndigheten där utföra inspektioner,
ta prov och vidta andra åtgärder som tillsynen
kräver. Enligt propositionsmotiven (s. 160) kan inspektionerna
också gälla lokaler på området.
Utskottet har i år i utlåtande GrUU
5/2010 rd påpekat att Europadomstolens
rättspraxis i fråga om tolkningen av artikel 8
i Europakonventionen måste beaktas när man tolkar
grundlagens 10 § 1 mom. om skydd för
privatlivet. Därför ansåg utskottet det
vara klart att lagstiftning om myndigheters inspektionsbefogenheter
måste vara tillräckligt exakt och ge fullgoda
garantier mot missbruk också vid inspektion av företag. Lagstiftningen
måste ha tillräckliga processuella garantier och
rättssäkerhetsgarantier för detta. I
detta avseende ansåg utskottet att förvaltningslagens
39 § om förfarandena vid inspektioner
när ett förvaltningsärende behandlas
tillsammans med rättsprinciperna för förvaltningen
i 6 § i samma lag uppfyller de krav som ställs
på lagstiftning om genomförande av inspektioner. Utskottet
noterade också att inspektionerna utförs under
tjänsteansvar och att man därmed kan hänskjuta
en bedömning av lagligheten till domstol. Eftersom det ändå inte
i ljuset av förarbetena till förvaltningslagen
var helt klart att 39 § i förvaltningslagen
var tillämplig på sådana i punktskattelagen
avsedda inspektioner som har karaktär av tillsyn, ansåg
utskottet att lagförslaget bör få en
hänvisning till att 39 § i förvaltningslagen
i tillämpliga delar ska gälla för inspektioner.
De inspektioner som avses i 153 § 1 mom. i den
föreslagna gruvlagen har i likhet med inspektionsrättigheterna
i punktskattelagstiftningen främst karaktären
av tillsyn. Därför bör lagstiftningen även
i detta fall kompletteras med motsvarande hänvisningsbestämmelse
(se 96 § 1 mom. och 97 § 3 mom.
i punktskattelagen).
I 153 § 2 mom. begränsas befogenheten
att utsträcka tillsynsåtgärderna till
lokaler som är avsedda för permanent boende till
situationer där det finns orsak att misstänka
något av de brott som nämns i bestämmelsen.
Förslaget måste bedömas med avseende
på hemfridsskyddet i 10 § i grundlagen.
Enligt 3 mom. i den paragrafen kan det genom lag bestämmas
om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är
nödvändiga för att de grundläggande fri-
och rättigheterna ska kunna tryggas eller för att
brott ska kunna utredas. Utskottet har i sin praxis ansett att åtgärder
som går in på hemfridsskyddade områden är
godtagbara "för att utreda brott", om åtgärden
hänger samman med en konkret och specificerad anledning
att misstänka att ett lagbrott har skett eller kommer att
ske. Från proportionalitetssynpunkt har utskottet ansett
att hemfridsskyddet inte får åsidosättas
för utredning av mindre grava förseelser för
vilka det strängaste straffet är böter
(GrUU 6/2010 rd, s. 4—5, GrUU
8/2006 rd, s. 2/I, och GrUU
40/2002 rd, s. 2).
I huvudsak ligger bestämmelserna i linje med grundlagsutskottets
praxis. Förteckningen i 153 § 2 mom.
innehåller emellertid ett brott som bara kan leda till
bötestraff, nämligen lindrig skadegörelse
enligt 35 kap. 3 § i strafflagen. I detta fall är
det inte fråga om en sådan särskild situation
som medger inspektioner i hemfridsskyddade lokaler för
utredning av förseelser som allra högst bestraffas
med böter (jfr GrUU 69/2002 rd,
s. 2—3). Därför måste hänvisningen till
strafflagens 35 kap. i 153 § 2 mom. i lagförslag
1 begränsas så att den bara gäller 1
och 2 § i 35 kap. Dessutom måste bestämmelsen
kompletteras så att inspektionerna kan utföras
bara om det är nödvändigt för
att utreda ett straffbart förfarande (GrUU 6/2010
rd, s. 5, och GrUU 16/2004 rd,
s. 6). Dessa ändringar är en förutsättning
för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning.