Motivering
Bakgrund
Riksdagen antog i mars 2011 en ny polislag. Lagen träder
i kraft i början av 2014. Den föreliggande propositionen
behandlar förslag till ändring av den nya polislagen,
eftersom det redan före ikraftträdandet står
klart att det behövs vissa ändringar och kompletteringar.
Enligt grundlagsutskottets uppfattning är förfarandet
synnerligen speciellt särskilt med beaktande av det stora
antalet ändringsförslag, av vilka en del dessutom är
vitala. Det finns visserligen inga konstitutionella hinder för
förfarandet.
I sitt utlåtande GrUU 67/2010 rd uttalade
sig utskottet om den polislag (nedan: den nya polislagen) som träder
i kraft i början av 2014. Utskottet ansåg då att
ett flertal av de bestämmelser som föreslogs i
den nya polislagen var problematiska med avseende på grundlagen
och krävde därför att de skulle ändras
för att lagen skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Utskottet noterar att man nu också föreslår ändringar
i sådana bestämmelser som fick sin slutliga utformning
med stöd av grundlagsutskottets utlåtande. Bland
dessa kan nämnas 5 kap. 8 § 2 mom. i
polislagen om teleövervakning och dess förutsättningar
samt 5 kap. 54 § 1 mom.
om användning av överskottsinformation som inhämtats
med hjälp av ett hemligt tvångsmedel. Utskottet
konstaterar att dess analys till denna del grundar sig på dess
tidigare utlåtande om saken. Utskottet anser det ändå nödvändigt
att precisera och justera vissa av de synpunkter som framförts
i utlåtandet.
Teleövervakning och villkor för teleövervakning
Utgångspunkter för bedömningen.
I 5 kap. 8 § 2 mom.
i den nya polislagen finns en förteckning över
brott som motiverar teleövervakning. Enligt förslaget
kan polisen ges tillstånd att utföra teleövervakning
av en teleadress eller teleterminalutrustning som innehas eller
sannolikt annars används av en person som på grund
av sina yttranden eller hotelser, sitt uppträdande eller annars
med fog kan antas göra sig skyldig till olovligt brukande,
skadegörelse, kränkning av kommunikationshemlighet
eller dataintrång som riktar sig mot ett automatiskt databehandlingssystem
och som begåtts med användning av en teleadress
eller teleterminalutrustning (3 punkten) eller för lockande
av barn i sexuella syften (4 punkten).
Med teleövervakning avses enligt 5 kap. 8 § 1 mom.
i den nya polislagen att identifieringsuppgifter inhämtas
om ett meddelande som har sänts från en teleadress
eller teleterminalutrustning som är kopplad till ett kommunikationsnät eller
som har mottagits till en sådan adress eller sådan
utrustning och att uppgifter om en teleadress eller teleterminalutrustnings
läge inhämtas eller att det tillfälligt
förhindras att adressen eller utrustningen används.
De föreslagna bestämmelserna om teleövervakning
måste ses i ljuset av 10 § 2 och 3 mom. i grundlagen.
Enligt 2 mom. är brev- och telefonhemligheten samt hemligheten
i fråga om andra förtroliga meddelanden okränkbar.
Med stöd av 3 mom. kan det dock genom lag bestämmas
om begränsningar i meddelandefriheten som är nödvändiga
för att utreda brott som äventyrar samhällets
eller individens säkerhet eller hemfriden.
Regleringen i grundlagen när det gäller förtroliga
meddelanden motiveras främst av behovet att skydda meddelandets
innehåll gentemot utomstående. Bestämmelserna
garanterar alla rätten att utbyta förtroliga meddelanden
utan att någon utomstående obehörigen
får reda på innehållet i meddelanden
som skickats eller mottagits. Bestämmelsen skyddar inte
bara den som sänder meddelanden utan det handlar om en grundläggande
rättighet för vardera parten i informationsutbytet
(RP 309/1993 rd s. 55, GrUU 19/2008
rd och GrUU 59/2006 rd).
Till brott som äventyrar individens eller samhällets
säkerhet räknas t.ex. narkotikabrott, grova våldsbrott
samt lands- och högförräderi (RP 309/1993
rd, s. 58/II) samt även grovt sexuellt
utnyttjande av barn, grov skadegörelse och under vissa
omständigheter en del grova ekonomiska brott (GrUU
36/2002 rd).
Bestämmelsen i grundlagen skyddar, utöver information
om innehållet, också annan information som kan
ha betydelse för bevarandet av förtroligheten
i meddelandet. Exempel på sådan information är
ett samtals identifieringsuppgifter (RP 309/1993
rd, s. 57/II). Enligt utskottets praxis ingår
identifieringsuppgifterna inte i kärnområdet i
den grundläggande fri- och rättigheten för
sekretess i fråga om konfidentiella meddelanden (se t.ex. GrUU
6/2012 rd, GrUU 66/2010 rd, GrUU
29/2008 rd). Dessutom har utskottet ansett att
rätten att få identifieringsuppgifter inte behöver
bindas till vissa typer av brott, om bestämmelserna i övrigt
uppfyller de allmänna kraven på begränsningar
av de grundläggande fri- och rättigheterna (se
t.ex. GrUU 66/2010 rd, GrUU
29/2008 rd).
5 kap. 8 § 2 mom. 3 punkten i förslaget till
polislag.
Bestämmelsen i den föreslagna 3 punkten gäller
inhämtande av identifieringsuppgifter i fall där
en person med fog kan antas göra sig skyldig till ett brott
som riktar sig mot ett automatiskt databehandlingssystem och som
begåtts med användning av en teleadress eller
teleterminalutrustning. I detta avseende motsvarar bestämmelsen
3 kap. 31 c § 1 mom. i den gällande polislagen
och i hög grad även 5 a kap. 3 § 1 mom.
2 punkten i den gällande tvångsmedelslagen. I
ett utlåtande (GrUU 8/1994 rd) som
gavs före revideringen av bestämmelserna om de
grundläggande fri- och rättigheterna ansåg
utskottet att ett intrång i telefonhemligheten av föreslagen
omfattning kan genomföras genom en vanlig lag på grund
av det viktiga och godtagbara samhälleliga intresse som
ligger till grund för befogenheten och med beaktande av
de rättsskyddsarrangemang som hänger samman med
förfarandet. Den föreslagna bestämmelsen skiljer
sig från gällande polislag och gällande tvångsmedelslag
i det att förslaget särskilt nämner de
brott — olovligt brukande, skadegörelse, kränkning
av kommunikationshemlighet och dataintrång — som
kan föranleda teleövervakning. Förslaget
kan alltså anses ha en mer begränsad räckvidd än
den gällande bestämmelsen.
I sitt utlåtande GrUU 67/2010 rd bedömde
utskottet ett förslag enligt vilket teleövervakning var
möjlig utan krav på maximistraff om en person
med fog kan misstänkas för ett brott som begåtts
med användning av en teleadress eller teleterminalutrustning.
Utskottet konstaterade att man genom att använda teleadress
eller teleterminalutrustning kan göra sig skyldig exempelvis
till ärekränkning eller anstiftan till vilket brott
som helst. Det förslag som då bedömdes och
som alltså inte förutsatte att brottet riktade sig
mot ett datasystem hade större räckvidd än den
bestämmelse som nu föreslås och den gällande
bestämmelsen. Till denna del ansåg utskottet att
de föreslagna ändringarna utvidgade teleövervakningen
till brott som inte kan anses vara brott som äventyrar
individens eller samhällets säkerhet eller hemfriden
enligt grundlagen. Därför måste bestämmelsen
avgränsas så att den bara gäller denna
typ av brott och andra brott av samma svårighetsgrad. Utskottet
tog alltså inte ställning till huruvida den motsvarande
bestämmelsen i 3 kap. 31 c § 1 mom. i den gällande
polislagen hade kunnat stiftas i vanlig lagstiftningsordning.
Då förslaget nu bedöms bör
det för det första konstateras att olovligt brukande,
skadegörelse, kränkning av kommunikationshemlighet
och dataintrång allmänt taget inte är
brott som äventyrar individens eller samhällets
säkerhet eller hemfriden enligt grundlagen. Maximistraffet
för dessa brott är fängelse i ett år.
Om ett sådant brott riktar sig mot ett automatiskt databehandlingssystem
kan det likväl ha avsevärda skadliga verkningar
för samhället och i synnerhet för skyddet
för privatlivet och för förtroliga meddelanden.
I propositionsmotiven (RP 16/2013 rd,
s. 9) förklaras i detalj varför en samtyckesbaserad
teleövervakning enligt 5 kap. 9 § 4 punkten i
den nya polislagen i praktiken inte är ett tillräckligt effektivt
sätt att utreda brott som sker i datanät. Ett
syfte med förslaget är att göra det möjligt
för polisen att med domstolens tillstånd inhämta identifieringsuppgifter
i anslutning till ett meddelande utan samtycke av innehavaren av
varje apparat i kedjan. Enligt utredning finns det också andra
liknande problem som anknyter till datanätets egenskaper.
Gemensamt för dessa problem är att olovligt brukande,
skadegörelse, kränkning av kommunikationshemlighet
och dataintrång som riktar sig mot databehandlingssystem
i praktiken sällan kan utredas eller förhindras
utan teleövervakning.
Den föreslagna bestämmelsen är noggrant
avgränsad till brott som motiverar teleövervakning
och som begås i nätmiljön. Det är
typiskt att förövaren olovligt gör eller
har gjort intrång i målapparaten eller målsystemet
med hjälp av antingen sabotageprogram eller andra motsvarande
medel. Olovligt brukande och skadegörelse som riktas mot
andra mål än databehandlingssystem omfattas således
inte av bestämmelsen. Det finns i det här fallet
dessutom ett tungt vägande samhälleligt skäl
och godtagbara grunder för en begränsning av de
grundläggande fri- och rättigheterna. Begränsningen
kan såtillvida anses nödvändig, att de
brott som avses i bestämmelsen i praktiken sällan
kan utredas eller förhindras utan teleövervakning.
När det dessutom är frågan om inhämtande
av identifieringsuppgifter som faller utanför kärnområdet
i den grundläggande fri- och rättigheten i fråga
om sekretess för konfidentiella meddelanden, finns det
enligt utskottet inget konstitutionellt hinder för den
föreslagna bestämmelsen.
Utskottet påpekar att tillstånd till teleövervakning
kan beviljas utifrån 5 kap. 8 § 2 mom. i den nya
polislagen. I propositionsmotiven påpekas att saken i princip
alltid prövas av domstol (RP 16/2013
rd, s. 10/II). De bestämmelser som reglerar
användningen av metoderna för inhämtande
av information och beslut om användningen kan leda till
att domstolen inte beviljar tillstånd för teleövervakning,
trots att brottsrubriceringen som sådan berättigar
till detta. Utskottet understryker i detta sammanhang att de allmänna
principerna i polislagen och tvångsmedelslagen liksom även
de allmänna och särskilda förutsättningarna
för användning av hemliga metoder för
informationsinhämtning och av hemliga tvångsmedel
ska vägas in såväl när tillstånd
söks som när det beviljas av domstol (se även
HD 2007:7 och HD 2009:54). Detta är särskilt viktigt
när det är frågan om att söka
och bevilja tillstånd för att förhindra
eller undersöka relativt ringa brott. Domstolen måste
i sådana fall noggrant pröva om det finns skäl
att bevilja tillstånd och hur omfattande tillståndet
i så fall ska vara.
5 kap. 8 § 2 mom. 4 punkten i förslaget till
polislag.
Bestämmelsen i den föreslagna 4 punkten gäller
inhämtande av identifieringsuppgifter i fall där
en person med fog kan antas göra sig skyldig till lockande
av barn i sexuella syften. Brottet är straffbart enligt
20 kap. 8 § i strafflagen och kan bestraffas med böter
eller fängelse i högst ett år. I sitt
utlåtande om den nya polislagen såg utskottet
det inte som problematiskt att möjligheten till teleövervakning
utsträcktes till brottsrubriceringen utnyttjande av person
som är föremål för sexhandel
(20 kap. 8 § i strafflagen), för vilket straffet är
böter eller fängelse i högst sex månader
(GrUU 67/2010 rd). Det är,
också med hänsyn till barnets särskilda
behov av skydd, utan tvekan frågan om ett brott som kan anses äventyra
individens säkerhet i enlighet med 10 § 3 mom.
i grundlagen. Det innebär därför inte
något konstitutionellt problem att i sådana fall
tillåta inhämtande av identifieringsuppgifter.
Användning av överskottsinformation
Med överskottsinformation avses enligt 5 kap. 53 § i
den nya polislagen information som fåtts genom teleavlyssning,
teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter
och teknisk observation, när informationen inte har samband
med ett brott eller när den gäller något
annat brott än det för vars förhindrande
eller avslöjande tillståndet har getts. Enligt
5 kap. 54 § 1 mom. i den nya polislagen får överskottsinformation
användas i samband med utredning av brott, när
informationen gäller ett brott för vars förhindrande det
skulle ha fått användas sådant inhämtande
av information genom vilket informationen har fåtts. Enligt
samma moment ska beslut om användning av överskottsinformation
fattas av domstolen, om den är behörig att fatta
beslut om den metod för inhämtande av information
med vilken informationen har fåtts. Enligt det förslag som
nu behandlas ska momentet kompletteras så att överskottsinformation
också får användas om det för
brottet föreskrivna strängaste straffet är fängelse
i minst två år och om användningen av överskottsinformationen
kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet.
Det föreslås också att momentet preciseras
så att beslut om användning av överskottsinformation
som bevisning fattas av domstolen i samband med behandlingen av
huvudsaken. Dessutom föreslås att momentet får
en hänvisning där det konstateras att bestämmelser
om att användning av överskottsinformation ska
antecknas i förundersökningsprotokollet finns
i förundersökningslagen och bestämmelser
om att användningen av överskottsinformation ska
uppges i stämningsansökan finns i lagen om rättegång
i brottmål.
Bestämmelsen i 5 kap. 54 § i den nya polislagen
utformades på basis av grundlagsutskottets utlåtande
(GrUU 67/2010 rd). Regeringen hade då föreslagit
(RP 224/2010 rd) att överskottsinformation
får användas i samband med utredning av brott,
när informationen gäller ett brott för
vars förhindrande det skulle ha fått användas sådant
inhämtande av information genom vilket informationen har
fåtts, eller när det föreskrivna strängaste
straffet för brottet är fängelse i minst två år.
Dessutom föreslogs det att överskottsinformation även
får användas för att utreda stöld och
häleri. Utskottet bedömde då förslaget
mot 10 § 3 mom. i grundlagen, där det står
att det genom lag också kan bestämmas om sådana
begränsningar i meddelandehemligheten som är nödvändiga
vid utredning av brott som äventyrar individens eller samhällets
säkerhet eller hemfriden. Den föreslagna bestämmelsen
ansågs problematisk, för det första därför
att den enbart utgick från att brottet ska motivera tvångsmedlet,
fastän beslutet om metoden att inhämta information
ska väga in villkoren för tvångsmedlet
i fråga och de allmänna kriterierna enligt 5 kap.
2 § för att använda hemliga metoder att
inhämta information. Dessutom konstaterades att tillståndsbeslutet
alltid ska fattas efter prövning. För det andra
skulle användningen av hemliga metoder för att
inhämta information enligt 5 kap. 54 § ha blivit
betydligt mer omfattande än vad bestämmelserna
i kapitlet i övrigt säger om villkoren för
att använda dem. I utlåtandet hänvisades
genom exempel till att de brott som motiverar tvångsmedel
och som är ett villkor för teleavlyssning är
allvarliga jämfört med t.ex. stöld, som
bestraffas med böter eller fängelse i högst
ett och ett halvt år. Utskottets slutsats var att den föreslagna
bestämmelsen måste ändras så att
domstolen ska besluta om användning av överskottsinformation,
om denna information erhållits genom en informationsinhämtningsmetod
som beviljats polisen genom domstolsbeslut. Dessutom förutsattes
att överskottsinformation får användas
bara för att förhindra eller avslöja
sådana brott för vilka man hade kunnat kräva
att få använda en sådan metod genom vilken
informationen i fråga fåtts. Utskottet meddelade
att förslaget till denna del kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning om
dess ställningstagande beaktades.
Nu föreslår regeringen en bestämmelse
där kravet på maximistraff är precis
det samma — fängelse i två år — som
i det tidigare förslag som utskottet ansåg strida
mot grundlagen. Till denna del är den föreslagna
bestämmelsen förknippad med samma problem som
det förslag som utskottet bedömde under förra
valperioden. Problemet undanröjs inte av att förslaget
visserligen också innehåller positiva ändringar
med tanke på det nämnda utlåtandet — stöld
och häleribrott har utelämnats och förutsättningarna
för användning av överskottsinformation
har i sak kopplats till de allmänna förutsättningarna
för användning av en hemlig metod för
inhämtande av information enligt 5 kap. 2 § i
den nya polislagen (dvs. krav på att användning
av denna information kan antas vara av synnerlig vikt för
utredning av ett brott).
Med hänsyn till det som sagts ovan är det
motiverat att förutsätta att överskottsinformation får
användas i samband med utredning av brott endast när
informationen gäller ett brott för vars förhindrande
det skulle ha fått användas sådant inhämtande
av information genom vilket informationen har fåtts. Utskottet
vill dock fästa uppmärksamhet vid att propositionen
ger omfattande och i huvudsak adekvata motiveringar till varför överskottsinformation
bör kunna användas också vid utredningen
av andra brott. Enligt motiven kan det med tanke på intresset
för att utreda brott och på det straffrättsliga
systemets trovärdighet inte anses vara tillfredsställande
att brott av en viss svårhetsgrad inte kan utredas genom
användning av överskottsinformation (RP 16/2013
rd, s. 15/I). Som exempel nämns att teleavlyssning
enligt 5 kap. 5 § i den nya polislagen inte kan användas
vid utredning av vissa brott för vilka det strängaste
föreskrivna straffet är mellan fyra och tio års
fängelse. Det är ägnat att kränka
brottsoffrens rättigheter. I motiven hänvisas
vidare till att man kan utgå från att överskottsinformationen
har fåtts genom användning av en lagenlig hemlig
metod för inhämtande av information (RP
16/2013 rd, s. 11) och till att överskottsinformationen
hur som helst har kommit till polisens kännedom och att det
inte går att ändra på detta sakläge
i efterhand (RP 16/2013 rd, s 13/I).
Det centrala vid bedömningen av bestämmelsen är
vilka begränsningar i sekretessen för förtroliga
meddelanden som man i detta sammanhang kan lagstifta om. Det är
enligt utskottet klart att all överskottsinformation som
fåtts genom i sig lagenliga metoder för hemlig
informationsinhämtning inte utan begränsningar
kan användas för utredning av vilket som helst
brott. Det är i detta sammanhang likväl skäl
att påpeka att enligt 5 kap. 54 § 2 mom. i den
nya polislagen får överskottsinformation dessutom
alltid användas för förhindrande av brott,
för inriktning av polisens verksamhet och som en utredning
som stöder det att någon är oskyldig.
Regleringen när det gäller förtroliga
meddelanden motiveras främst av behovet att skydda innehållet
i ett meddelande gentemot utomstående. Innehållet
i ett meddelande förlorar inte sitt skydd enligt grundlagen
enbart därför att man fått information
om det genom till exempel teleavlyssning. Bestämmelsen
i 10 § i grundlagen begränsar användningen
av innehållet i meddelandet också efter detta.
Det här är väsentligt också därför
att inte bara det egentliga målet för avlyssningen
utan också utomstående personer kan bli föremål
för hemligt inhämtande av information. Vidare
bör det noteras att om användning av överskottsinformation
tillåts för utredning av andra ringare brott än
sådana brott som motiverar respektive teletvångsmedel,
så innebär detta indirekt en uppluckring av begränsningarna
för användning av teletvångsmedel.
Utskottet menar att man vid bedömningen av bestämmelsen
måste ta hänsyn till å ena sidan den
grundlagsskyddade sekretessen för förtroliga meddelanden,
och å andra sidan de godtagbara och samhälleligt
vägande skäl som anknyter till intresset för
att utreda brott och det straffrättsliga systemets trovärdighet
och som i viss grad begränsar de grundlagsskyddade rättigheterna.
Med hänsyn till detta menar utskottet att det inte är
nödvändigt med en begränsning enligt
vilken förutsättningen för användning
av överskottsinformation är att informationen
gäller ett brott för vars förhindrande
det skulle ha fått användas sådant inhämtande
av information genom vilket informationen har fåtts. Det är
således möjligt att i enlighet med propositionen godkänna
också en bestämmelse där möjligheten
att använda de aktuella metoderna är kopplad till
maximistraffet för brottet.
Det föreslagna kravet på ett maximistraff
på två års fängelse innebär
dock att bestämmelsen skulle tillämpas på många
brott som inte kan anses äventyra samhällets eller
individens säkerhet eller hemfrid enligt 10 § 3
mom. i grundlagen. Det skulle också betyda att överskottsinformation
kan användas för utredning av brott som oftast
bara ger böter. Därför anser grundlagsutskottet
att det maximistraff som är en förutsättning
för användning i dessa fall måste vara högre än
fängelse i två år. Det kan anses godtagbart
att överskottsinformation får användas
om det föreskrivna strängaste straffet för
brottet är fängelse i minst tre år. Det
finns inte heller något hinder för att bestämmelsen
tillämpas på vissa enstaka brott för
vilka maximistraffet är fängelse i två år,
men som till svårhetsgraden ändå kan
jämställas med de ovan nämnda brotten
och som uppfyller kriterierna i 10 § 3 mom. i grundlagen.
Exempel på sådana brott är enligt utskottets
mening särskilt sådana brott mot liv och hälsa
enligt 21 kap. i strafflagen för vilka maximistraffet är
fängelse i två år (misshandel, dödsvållande,
grovt vållande av personskada, deltagande i slagsmål,
framkallande av fara och utsättande), brott mot friheten
enligt 25 kap. i strafflagen (frihetsberövande, olagligt
framkallande av samtycke till adoption, bortförande av
barn, olaga hot och olaga tvång), liksom även
deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet
(17 kap. 1 a § i strafflagen), grovt
hemfridsbrott (24 kap. 2 § i strafflagen), utpressning
(31 kap. 3 § i strafflagen) och förberedelse till
allmänfarligt brott (34 kap. 9 § i strafflagen).
I 5 kap. 54 § 1 mom. i förslaget till polislag måste
antingen den andra meningen strykas eller bestämmelsen ändras
enligt vad som sagts ovan, för att lagförslaget
ska kunna godkännas i vanlig lagstiftningsordning. Om förvaltningsutskottet
anser det nödvändigt att utöka listan över
brott som motiverar användning av hemliga metoder, ska ärendet
föras till grundlagsutskottet för ny bedömning.
Utskottet har inga konstitutionella invändningar mot
bestämmelsen om att beslut om användning av överskottsinformation
som bevisning fattas av domstolen i samband med behandlingen av
huvudsaken. Bestämmelsen är inte heller problematisk
med tanke på Europadomstolens praxis (se t.ex. Khan mot
Förenade kungariket, 12.5.2000, särskilt punkterna
34 och 35). Utskottet föreslår dock att förvaltningsutskottet prövar
också det alternativet att beslut om användning
av överskottsinformation fattas redan före behandlingen
av huvudsaken.
Avbrytande av inhämtande av information genom avlyssning
I 5 kap. 56 § i den nya polislagen finns bestämmelser
om situationer där det framgår att teleavlyssning,
teknisk avlyssning eller teknisk observation av utrustning har riktats
mot sådan kommunikation som metoden inte är avsedd
för. I sådana fall ska avlyssningen avbrytas och
de upptagningar som fåtts genom avlyssningen genast utplånas.
I propositionen föreslås det att paragrafen kompletteras
med en bestämmelse om att information som fåtts
innan metoden för inhämtandet av information avbrutits
dock får användas på samma villkor som överskottsinformation
får användas enligt 54 §.
I paragrafen är det inte — till skillnad från
när det gäller överskottsinformation — frågan
om en biprodukt från lagenlig användning av hemliga metoder
för informationsinhämtning, utan om användning
av information som fåtts genom inhämtning av information
i en situation där metoden för informationsinhämtning
inte har godkänts för användning. Information
som har inhämtats på detta sätt kan enligt
utskottet inte jämställas med överskottsinformation.
Dessutom ser paragrafen ut att lida av en intern inkonsekvens, eftersom
det först förutsätts att upptagningarna
ska utplånas genast, medan det senare sägs att
informationen kan användas under vissa förutsättningar.
Den sista meningen i 5 kap. 56 § i förslaget till
polislag måste därför strykas.