Motivering

Bakgrund

Riksdagen antog i mars 2011 en ny polislag. Lagen träder i kraft i början av 2014. Den föreliggande propositionen behandlar förslag till ändring av den nya polislagen, eftersom det redan före ikraftträdandet står klart att det behövs vissa ändringar och kompletteringar. Enligt grundlagsutskottets uppfattning är förfarandet synnerligen speciellt särskilt med beaktande av det stora antalet ändringsförslag, av vilka en del dessutom är vitala. Det finns visserligen inga konstitutionella hinder för förfarandet.

I sitt utlåtande GrUU 67/2010 rd uttalade sig utskottet om den polislag (nedan: den nya polislagen) som träder i kraft i början av 2014. Utskottet ansåg då att ett flertal av de bestämmelser som föreslogs i den nya polislagen var problematiska med avseende på grundlagen och krävde därför att de skulle ändras för att lagen skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utskottet noterar att man nu också föreslår ändringar i sådana bestämmelser som fick sin slutliga utformning med stöd av grundlagsutskottets utlåtande. Bland dessa kan nämnas 5 kap. 8 § 2 mom. i polislagen om teleövervakning och dess förutsättningar samt 5 kap. 54 § 1 mom. om användning av överskottsinformation som inhämtats med hjälp av ett hemligt tvångsmedel. Utskottet konstaterar att dess analys till denna del grundar sig på dess tidigare utlåtande om saken. Utskottet anser det ändå nödvändigt att precisera och justera vissa av de synpunkter som framförts i utlåtandet.

Teleövervakning och villkor för teleövervakning

Utgångspunkter för bedömningen.

  I 5 kap. 8 § 2 mom. i den nya polislagen finns en förteckning över brott som motiverar teleövervakning. Enligt förslaget kan polisen ges tillstånd att utföra teleövervakning av en teleadress eller teleterminalutrustning som innehas eller sannolikt annars används av en person som på grund av sina yttranden eller hotelser, sitt uppträdande eller annars med fog kan antas göra sig skyldig till olovligt brukande, skadegörelse, kränkning av kommunikationshemlighet eller dataintrång som riktar sig mot ett automatiskt databehandlingssystem och som begåtts med användning av en teleadress eller teleterminalutrustning (3 punkten) eller för lockande av barn i sexuella syften (4 punkten).

Med teleövervakning avses enligt 5 kap. 8 § 1 mom. i den nya polislagen att identifieringsuppgifter inhämtas om ett meddelande som har sänts från en teleadress eller teleterminalutrustning som är kopplad till ett kommunikationsnät eller som har mottagits till en sådan adress eller sådan utrustning och att uppgifter om en teleadress eller teleterminalutrustnings läge inhämtas eller att det tillfälligt förhindras att adressen eller utrustningen används.

De föreslagna bestämmelserna om teleövervakning måste ses i ljuset av 10 § 2 och 3 mom. i grundlagen. Enligt 2 mom. är brev- och telefonhemligheten samt hemligheten i fråga om andra förtroliga meddelanden okränkbar. Med stöd av 3 mom. kan det dock genom lag bestämmas om begränsningar i meddelandefriheten som är nödvändiga för att utreda brott som äventyrar samhällets eller individens säkerhet eller hemfriden.

Regleringen i grundlagen när det gäller förtroliga meddelanden motiveras främst av behovet att skydda meddelandets innehåll gentemot utomstående. Bestämmelserna garanterar alla rätten att utbyta förtroliga meddelanden utan att någon utomstående obehörigen får reda på innehållet i meddelanden som skickats eller mottagits. Bestämmelsen skyddar inte bara den som sänder meddelanden utan det handlar om en grundläggande rättighet för vardera parten i informationsutbytet (RP 309/1993 rd s. 55, GrUU 19/2008 rd och GrUU 59/2006 rd).

Till brott som äventyrar individens eller samhällets säkerhet räknas t.ex. narkotikabrott, grova våldsbrott samt lands- och högförräderi (RP 309/1993 rd, s. 58/II) samt även grovt sexuellt utnyttjande av barn, grov skadegörelse och under vissa omständigheter en del grova ekonomiska brott (GrUU 36/2002 rd).

Bestämmelsen i grundlagen skyddar, utöver information om innehållet, också annan information som kan ha betydelse för bevarandet av förtroligheten i meddelandet. Exempel på sådan information är ett samtals identifieringsuppgifter (RP 309/1993 rd, s. 57/II). Enligt utskottets praxis ingår identifieringsuppgifterna inte i kärnområdet i den grundläggande fri- och rättigheten för sekretess i fråga om konfidentiella meddelanden (se t.ex. GrUU 6/2012 rd, GrUU 66/2010 rd, GrUU 29/2008 rd). Dessutom har utskottet ansett att rätten att få identifieringsuppgifter inte behöver bindas till vissa typer av brott, om bestämmelserna i övrigt uppfyller de allmänna kraven på begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna (se t.ex. GrUU 66/2010 rd, GrUU 29/2008 rd).

5 kap. 8 § 2 mom. 3 punkten i förslaget till polislag.

Bestämmelsen i den föreslagna 3 punkten gäller inhämtande av identifieringsuppgifter i fall där en person med fog kan antas göra sig skyldig till ett brott som riktar sig mot ett automatiskt databehandlingssystem och som begåtts med användning av en teleadress eller teleterminalutrustning. I detta avseende motsvarar bestämmelsen 3 kap. 31 c § 1 mom. i den gällande polislagen och i hög grad även 5 a kap. 3 § 1 mom. 2 punkten i den gällande tvångsmedelslagen. I ett utlåtande (GrUU 8/1994 rd) som gavs före revideringen av bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna ansåg utskottet att ett intrång i telefonhemligheten av föreslagen omfattning kan genomföras genom en vanlig lag på grund av det viktiga och godtagbara samhälleliga intresse som ligger till grund för befogenheten och med beaktande av de rättsskyddsarrangemang som hänger samman med förfarandet. Den föreslagna bestämmelsen skiljer sig från gällande polislag och gällande tvångsmedelslag i det att förslaget särskilt nämner de brott — olovligt brukande, skadegörelse, kränkning av kommunikationshemlighet och dataintrång — som kan föranleda teleövervakning. Förslaget kan alltså anses ha en mer begränsad räckvidd än den gällande bestämmelsen.

I sitt utlåtande GrUU 67/2010 rd bedömde utskottet ett förslag enligt vilket teleövervakning var möjlig utan krav på maximistraff om en person med fog kan misstänkas för ett brott som begåtts med användning av en teleadress eller teleterminalutrustning. Utskottet konstaterade att man genom att använda teleadress eller teleterminalutrustning kan göra sig skyldig exempelvis till ärekränkning eller anstiftan till vilket brott som helst. Det förslag som då bedömdes och som alltså inte förutsatte att brottet riktade sig mot ett datasystem hade större räckvidd än den bestämmelse som nu föreslås och den gällande bestämmelsen. Till denna del ansåg utskottet att de föreslagna ändringarna utvidgade teleövervakningen till brott som inte kan anses vara brott som äventyrar individens eller samhällets säkerhet eller hemfriden enligt grundlagen. Därför måste bestämmelsen avgränsas så att den bara gäller denna typ av brott och andra brott av samma svårighetsgrad. Utskottet tog alltså inte ställning till huruvida den motsvarande bestämmelsen i 3 kap. 31 c § 1 mom. i den gällande polislagen hade kunnat stiftas i vanlig lagstiftningsordning.

Då förslaget nu bedöms bör det för det första konstateras att olovligt brukande, skadegörelse, kränkning av kommunikationshemlighet och dataintrång allmänt taget inte är brott som äventyrar individens eller samhällets säkerhet eller hemfriden enligt grundlagen. Maximistraffet för dessa brott är fängelse i ett år. Om ett sådant brott riktar sig mot ett automatiskt databehandlingssystem kan det likväl ha avsevärda skadliga verkningar för samhället och i synnerhet för skyddet för privatlivet och för förtroliga meddelanden.

I propositionsmotiven (RP 16/2013 rd, s. 9) förklaras i detalj varför en samtyckesbaserad teleövervakning enligt 5 kap. 9 § 4 punkten i den nya polislagen i praktiken inte är ett tillräckligt effektivt sätt att utreda brott som sker i datanät. Ett syfte med förslaget är att göra det möjligt för polisen att med domstolens tillstånd inhämta identifieringsuppgifter i anslutning till ett meddelande utan samtycke av innehavaren av varje apparat i kedjan. Enligt utredning finns det också andra liknande problem som anknyter till datanätets egenskaper. Gemensamt för dessa problem är att olovligt brukande, skadegörelse, kränkning av kommunikationshemlighet och dataintrång som riktar sig mot databehandlingssystem i praktiken sällan kan utredas eller förhindras utan teleövervakning.

Den föreslagna bestämmelsen är noggrant avgränsad till brott som motiverar teleövervakning och som begås i nätmiljön. Det är typiskt att förövaren olovligt gör eller har gjort intrång i målapparaten eller målsystemet med hjälp av antingen sabotageprogram eller andra motsvarande medel. Olovligt brukande och skadegörelse som riktas mot andra mål än databehandlingssystem omfattas således inte av bestämmelsen. Det finns i det här fallet dessutom ett tungt vägande samhälleligt skäl och godtagbara grunder för en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Begränsningen kan såtillvida anses nödvändig, att de brott som avses i bestämmelsen i praktiken sällan kan utredas eller förhindras utan teleövervakning. När det dessutom är frågan om inhämtande av identifieringsuppgifter som faller utanför kärnområdet i den grundläggande fri- och rättigheten i fråga om sekretess för konfidentiella meddelanden, finns det enligt utskottet inget konstitutionellt hinder för den föreslagna bestämmelsen.

Utskottet påpekar att tillstånd till teleövervakning kan beviljas utifrån 5 kap. 8 § 2 mom. i den nya polislagen. I propositionsmotiven påpekas att saken i princip alltid prövas av domstol (RP 16/2013 rd, s. 10/II). De bestämmelser som reglerar användningen av metoderna för inhämtande av information och beslut om användningen kan leda till att domstolen inte beviljar tillstånd för teleövervakning, trots att brottsrubriceringen som sådan berättigar till detta. Utskottet understryker i detta sammanhang att de allmänna principerna i polislagen och tvångsmedelslagen liksom även de allmänna och särskilda förutsättningarna för användning av hemliga metoder för informationsinhämtning och av hemliga tvångsmedel ska vägas in såväl när tillstånd söks som när det beviljas av domstol (se även HD 2007:7 och HD 2009:54). Detta är särskilt viktigt när det är frågan om att söka och bevilja tillstånd för att förhindra eller undersöka relativt ringa brott. Domstolen måste i sådana fall noggrant pröva om det finns skäl att bevilja tillstånd och hur omfattande tillståndet i så fall ska vara.

5 kap. 8 § 2 mom. 4 punkten i förslaget till polislag.

Bestämmelsen i den föreslagna 4 punkten gäller inhämtande av identifieringsuppgifter i fall där en person med fog kan antas göra sig skyldig till lockande av barn i sexuella syften. Brottet är straffbart enligt 20 kap. 8 § i strafflagen och kan bestraffas med böter eller fängelse i högst ett år. I sitt utlåtande om den nya polislagen såg utskottet det inte som problematiskt att möjligheten till teleövervakning utsträcktes till brottsrubriceringen utnyttjande av person som är föremål för sexhandel (20 kap. 8 § i strafflagen), för vilket straffet är böter eller fängelse i högst sex månader (GrUU 67/2010 rd). Det är, också med hänsyn till barnets särskilda behov av skydd, utan tvekan frågan om ett brott som kan anses äventyra individens säkerhet i enlighet med 10 § 3 mom. i grundlagen. Det innebär därför inte något konstitutionellt problem att i sådana fall tillåta inhämtande av identifieringsuppgifter.

Användning av överskottsinformation

Med överskottsinformation avses enligt 5 kap. 53 § i den nya polislagen information som fåtts genom teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter och teknisk observation, när informationen inte har samband med ett brott eller när den gäller något annat brott än det för vars förhindrande eller avslöjande tillståndet har getts. Enligt 5 kap. 54 § 1 mom. i den nya polislagen får överskottsinformation användas i samband med utredning av brott, när informationen gäller ett brott för vars förhindrande det skulle ha fått användas sådant inhämtande av information genom vilket informationen har fåtts. Enligt samma moment ska beslut om användning av överskottsinformation fattas av domstolen, om den är behörig att fatta beslut om den metod för inhämtande av information med vilken informationen har fåtts. Enligt det förslag som nu behandlas ska momentet kompletteras så att överskottsinformation också får användas om det för brottet föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år och om användningen av överskottsinformationen kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet. Det föreslås också att momentet preciseras så att beslut om användning av överskottsinformation som bevisning fattas av domstolen i samband med behandlingen av huvudsaken. Dessutom föreslås att momentet får en hänvisning där det konstateras att bestämmelser om att användning av överskottsinformation ska antecknas i förundersökningsprotokollet finns i förundersökningslagen och bestämmelser om att användningen av överskottsinformation ska uppges i stämningsansökan finns i lagen om rättegång i brottmål.

Bestämmelsen i 5 kap. 54 § i den nya polislagen utformades på basis av grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 67/2010 rd). Regeringen hade då föreslagit (RP 224/2010 rd) att överskottsinformation får användas i samband med utredning av brott, när informationen gäller ett brott för vars förhindrande det skulle ha fått användas sådant inhämtande av information genom vilket informationen har fåtts, eller när det föreskrivna strängaste straffet för brottet är fängelse i minst två år. Dessutom föreslogs det att överskottsinformation även får användas för att utreda stöld och häleri. Utskottet bedömde då förslaget mot 10 § 3 mom. i grundlagen, där det står att det genom lag också kan bestämmas om sådana begränsningar i meddelandehemligheten som är nödvändiga vid utredning av brott som äventyrar individens eller samhällets säkerhet eller hemfriden. Den föreslagna bestämmelsen ansågs problematisk, för det första därför att den enbart utgick från att brottet ska motivera tvångsmedlet, fastän beslutet om metoden att inhämta information ska väga in villkoren för tvångsmedlet i fråga och de allmänna kriterierna enligt 5 kap. 2 § för att använda hemliga metoder att inhämta information. Dessutom konstaterades att tillståndsbeslutet alltid ska fattas efter prövning. För det andra skulle användningen av hemliga metoder för att inhämta information enligt 5 kap. 54 § ha blivit betydligt mer omfattande än vad bestämmelserna i kapitlet i övrigt säger om villkoren för att använda dem. I utlåtandet hänvisades genom exempel till att de brott som motiverar tvångsmedel och som är ett villkor för teleavlyssning är allvarliga jämfört med t.ex. stöld, som bestraffas med böter eller fängelse i högst ett och ett halvt år. Utskottets slutsats var att den föreslagna bestämmelsen måste ändras så att domstolen ska besluta om användning av överskottsinformation, om denna information erhållits genom en informationsinhämtningsmetod som beviljats polisen genom domstolsbeslut. Dessutom förutsattes att överskottsinformation får användas bara för att förhindra eller avslöja sådana brott för vilka man hade kunnat kräva att få använda en sådan metod genom vilken informationen i fråga fåtts. Utskottet meddelade att förslaget till denna del kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning om dess ställningstagande beaktades.

Nu föreslår regeringen en bestämmelse där kravet på maximistraff är precis det samma — fängelse i två år — som i det tidigare förslag som utskottet ansåg strida mot grundlagen. Till denna del är den föreslagna bestämmelsen förknippad med samma problem som det förslag som utskottet bedömde under förra valperioden. Problemet undanröjs inte av att förslaget visserligen också innehåller positiva ändringar med tanke på det nämnda utlåtandet — stöld och häleribrott har utelämnats och förutsättningarna för användning av överskottsinformation har i sak kopplats till de allmänna förutsättningarna för användning av en hemlig metod för inhämtande av information enligt 5 kap. 2 § i den nya polislagen (dvs. krav på att användning av denna information kan antas vara av synnerlig vikt för utredning av ett brott).

Med hänsyn till det som sagts ovan är det motiverat att förutsätta att överskottsinformation får användas i samband med utredning av brott endast när informationen gäller ett brott för vars förhindrande det skulle ha fått användas sådant inhämtande av information genom vilket informationen har fåtts. Utskottet vill dock fästa uppmärksamhet vid att propositionen ger omfattande och i huvudsak adekvata motiveringar till varför överskottsinformation bör kunna användas också vid utredningen av andra brott. Enligt motiven kan det med tanke på intresset för att utreda brott och på det straffrättsliga systemets trovärdighet inte anses vara tillfredsställande att brott av en viss svårhetsgrad inte kan utredas genom användning av överskottsinformation (RP 16/2013 rd, s. 15/I). Som exempel nämns att teleavlyssning enligt 5 kap. 5 § i den nya polislagen inte kan användas vid utredning av vissa brott för vilka det strängaste föreskrivna straffet är mellan fyra och tio års fängelse. Det är ägnat att kränka brottsoffrens rättigheter. I motiven hänvisas vidare till att man kan utgå från att överskottsinformationen har fåtts genom användning av en lagenlig hemlig metod för inhämtande av information (RP 16/2013 rd, s. 11) och till att överskottsinformationen hur som helst har kommit till polisens kännedom och att det inte går att ändra på detta sakläge i efterhand (RP 16/2013 rd, s 13/I).

Det centrala vid bedömningen av bestämmelsen är vilka begränsningar i sekretessen för förtroliga meddelanden som man i detta sammanhang kan lagstifta om. Det är enligt utskottet klart att all överskottsinformation som fåtts genom i sig lagenliga metoder för hemlig informationsinhämtning inte utan begränsningar kan användas för utredning av vilket som helst brott. Det är i detta sammanhang likväl skäl att påpeka att enligt 5 kap. 54 § 2 mom. i den nya polislagen får överskottsinformation dessutom alltid användas för förhindrande av brott, för inriktning av polisens verksamhet och som en utredning som stöder det att någon är oskyldig. Regleringen när det gäller förtroliga meddelanden motiveras främst av behovet att skydda innehållet i ett meddelande gentemot utomstående. Innehållet i ett meddelande förlorar inte sitt skydd enligt grundlagen enbart därför att man fått information om det genom till exempel teleavlyssning. Bestämmelsen i 10 § i grundlagen begränsar användningen av innehållet i meddelandet också efter detta. Det här är väsentligt också därför att inte bara det egentliga målet för avlyssningen utan också utomstående personer kan bli föremål för hemligt inhämtande av information. Vidare bör det noteras att om användning av överskottsinformation tillåts för utredning av andra ringare brott än sådana brott som motiverar respektive teletvångsmedel, så innebär detta indirekt en uppluckring av begränsningarna för användning av teletvångsmedel.

Utskottet menar att man vid bedömningen av bestämmelsen måste ta hänsyn till å ena sidan den grundlagsskyddade sekretessen för förtroliga meddelanden, och å andra sidan de godtagbara och samhälleligt vägande skäl som anknyter till intresset för att utreda brott och det straffrättsliga systemets trovärdighet och som i viss grad begränsar de grundlagsskyddade rättigheterna. Med hänsyn till detta menar utskottet att det inte är nödvändigt med en begränsning enligt vilken förutsättningen för användning av överskottsinformation är att informationen gäller ett brott för vars förhindrande det skulle ha fått användas sådant inhämtande av information genom vilket informationen har fåtts. Det är således möjligt att i enlighet med propositionen godkänna också en bestämmelse där möjligheten att använda de aktuella metoderna är kopplad till maximistraffet för brottet.

Det föreslagna kravet på ett maximistraff på två års fängelse innebär dock att bestämmelsen skulle tillämpas på många brott som inte kan anses äventyra samhällets eller individens säkerhet eller hemfrid enligt 10 § 3 mom. i grundlagen. Det skulle också betyda att överskottsinformation kan användas för utredning av brott som oftast bara ger böter. Därför anser grundlagsutskottet att det maximistraff som är en förutsättning för användning i dessa fall måste vara högre än fängelse i två år. Det kan anses godtagbart att överskottsinformation får användas om det föreskrivna strängaste straffet för brottet är fängelse i minst tre år. Det finns inte heller något hinder för att bestämmelsen tillämpas på vissa enstaka brott för vilka maximistraffet är fängelse i två år, men som till svårhetsgraden ändå kan jämställas med de ovan nämnda brotten och som uppfyller kriterierna i 10 § 3 mom. i grundlagen. Exempel på sådana brott är enligt utskottets mening särskilt sådana brott mot liv och hälsa enligt 21 kap. i strafflagen för vilka maximistraffet är fängelse i två år (misshandel, dödsvållande, grovt vållande av personskada, deltagande i slagsmål, framkallande av fara och utsättande), brott mot friheten enligt 25 kap. i strafflagen (frihetsberövande, olagligt framkallande av samtycke till adoption, bortförande av barn, olaga hot och olaga tvång), liksom även deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet (17 kap. 1 a § i strafflagen), grovt hemfridsbrott (24 kap. 2 § i strafflagen), utpressning (31 kap. 3 § i strafflagen) och förberedelse till allmänfarligt brott (34 kap. 9 § i strafflagen).

I 5 kap. 54 § 1 mom. i förslaget till polislag måste antingen den andra meningen strykas eller bestämmelsen ändras enligt vad som sagts ovan, för att lagförslaget ska kunna godkännas i vanlig lagstiftningsordning. Om förvaltningsutskottet anser det nödvändigt att utöka listan över brott som motiverar användning av hemliga metoder, ska ärendet föras till grundlagsutskottet för ny bedömning.

Utskottet har inga konstitutionella invändningar mot bestämmelsen om att beslut om användning av överskottsinformation som bevisning fattas av domstolen i samband med behandlingen av huvudsaken. Bestämmelsen är inte heller problematisk med tanke på Europadomstolens praxis (se t.ex. Khan mot Förenade kungariket, 12.5.2000, särskilt punkterna 34 och 35). Utskottet föreslår dock att förvaltningsutskottet prövar också det alternativet att beslut om användning av överskottsinformation fattas redan före behandlingen av huvudsaken.

Avbrytande av inhämtande av information genom avlyssning

I 5 kap. 56 § i den nya polislagen finns bestämmelser om situationer där det framgår att teleavlyssning, teknisk avlyssning eller teknisk observation av utrustning har riktats mot sådan kommunikation som metoden inte är avsedd för. I sådana fall ska avlyssningen avbrytas och de upptagningar som fåtts genom avlyssningen genast utplånas. I propositionen föreslås det att paragrafen kompletteras med en bestämmelse om att information som fåtts innan metoden för inhämtandet av information avbrutits dock får användas på samma villkor som överskottsinformation får användas enligt 54 §.

I paragrafen är det inte — till skillnad från när det gäller överskottsinformation — frågan om en biprodukt från lagenlig användning av hemliga metoder för informationsinhämtning, utan om användning av information som fåtts genom inhämtning av information i en situation där metoden för informationsinhämtning inte har godkänts för användning. Information som har inhämtats på detta sätt kan enligt utskottet inte jämställas med överskottsinformation. Dessutom ser paragrafen ut att lida av en intern inkonsekvens, eftersom det först förutsätts att upptagningarna ska utplånas genast, medan det senare sägs att informationen kan användas under vissa förutsättningar. Den sista meningen i 5 kap. 56 § i förslaget till polislag måste därför strykas.