Motivering
Allmänt
Regeringen har lagt fram en proposition som är principiellt
viktig i många hänseenden. Det finns för
näravarande inget vittnesskyddsprogram i Finland och ingen
lagstiftning om saken. Av propositionsmotiven (s. 5—9)
framgår att den gällande lagstiftningen förvisso
redan nu möjliggör processrättsliga,
straffrättsliga och andra mekanismer för att skydda
vittnen och andra personer som är föremål
för allvarliga hot. Dessa mekanismer anses ändå inte
vara tillräckliga. Deltagande i ett vittnesskyddsprogram
ingriper på ett avsevärt sätt i många
av de grundläggande rättigheterna men å andra
sidan motiveras vittnesskyddsprogram med att de också är
ett skydd för dessa rättigheter.
Det finns ett vägande samhälleligt skäl
och godtagbara grunder för den föreslagna regleringen
med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna.
Begränsningarna av de grundläggande rättigheterna
måste emellertid vara noggrant avgränsade och
exakta och deras innehåll ska framgå av lagen
(GrUB 25/1994 rd, s. 5/I).
Vid behandlingen av regeringens proposition bör särskilt
avseende fästas vid att detta krav uppfylls. Grundlagsutskottet
har betonat betydelsen av en noggrant avgränsad och exakt
reglering också då en grundrättighetsbegränsning
baserar sig på samtycke från den som är
föremål för begränsningen (GrUU
30/2010 rd).
Avslutande av ett vittnesskyddsprogram
I 3 § i lagförslag 1 föreskrivs det
om avslutande av ett vittnesskyddsprogram. Ett vittnesskyddsprogram
ska enligt förslaget avslutas på begäran av
den skyddade eller om det är uppenbart onödigt
att fortsätta med det. Av 2 mom. framgår det att
programmet också kan avslutas, om den skyddade genom sitt
eget uppträdande uppvisar likgiltighet för sin
egen säkerhet eller om den skyddade på ett väsentligt
sätt har försummat sin skyldighet att lämna
uppgifter enligt 2 § 2 mom. 3 punkten genom att medvetet
lämna felaktiga eller vilseledande uppgifter om omständigheter
som är av betydelse för programmet. Avslutande
av ett vittnesskyddsprogram med stöd av 2 mom. är
på sätt och vis en påföljd av sanktionsnatur.
Eftersom ett avslutande under sådana förhållanden
kan medföra fara för den skyddade eller dennes
familj framträder rättstrygghetsproblematiken
i 21 § i grundlagen särskilt tydligt. Enligt propositionen
har den som skyddet gäller emellertid inte rätt
att överklaga ett beslut om avslutande (se 15 § i
lagförslag 1). Den motivering som framförs i propositionen,
det vill säga att det är fråga om sådan
särskild sakkunskap gällande hot- och riskanalyser som
inte lämpar sig för rättslig prövning
i domstol, är enligt grundlagsutskottet inte övertygande,
särskilt inte med hänsyn till den personliga integriteten
som skyddas i 7 § i grundlagen. Utskottet anser att 15 § måste ändras
så att det är möjligt att överklaga
ett beslut om avslutande enligt 3 §. Det här är
en förutsättning för att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. När
bestämmelsen om överklagande utformas finns det
skäl att kontrollera om lagen eventuellt behöver
kompletteras exempelvis i fråga om sekretessbestämmelserna. Överklagandeprocessen
måste vara sådan att syftet med ett vittnesskyddsprogram
inte äventyras. Nedan diskuterar grundlagsutskottet vidare kring
ett kategoriskt förbud mot överklagande.
Utskottet tar fasta på fallet R.R vs. Ungern i Europadomstolen
(4.12.2012), som också nämns i propositionsmotiven.
I det här fallet underströk domstolen betydelsen
av myndighetens positiva skyldighet att erbjuda skydd om den som ingår
i ett vittnesskyddsprogram hotas till liv eller hälsa.
Förvaltningsutskottet bör därför överväga
om lagen borde kompletteras med en bestämmelse om att avslutande
av ett vittnesskyddsprogram med stöd av 3.2 § inte
får äventyra den skyddades eller dennes familjs
säkerhet.
Individuell skyddsplan
Regeringen anser att det inte är möjligt att
ta in en uttömmande förteckning i lagen över
skyddsåtgärder eller medel. Å andra sidan
föreslås det att bestämmelser ska intas
i lag endast till den del som detta förutsätts
av bestämmelserna i grundlagen om krav på lagstiftning
som gäller utövande av offentlig makt (s. 26/I).
Innehållet i åtgärderna framgår åtminstone
delvis av den individuella skyddsplan som ska uppgöras
med stöd av 4 § i lagförslag 1 och som
bland annat ska innehålla uppgifter om de viktigaste åtgärderna
för den skyddades säkerhet.
Den individuella skyddsplanen konkretiserar innehållet
i vittnesskyddet och de skyldigheter, begränsningar samt
rättigheter och förmåner som omfattas
av vittnesskyddsprogrammet. Enligt 4 § 2 mom. ska åtgärderna
för genomförandet av vittnesskyddsprogrammet framgå av
planen. Det är alltså i praktiken fråga
om beslutsfattande som berör den enskildes rättigheter
och förmåner och som dessutom kan ha betydande konsekvenser
för den skyddades grundläggande rättigheter.
Planen definierar samtidigt gränserna för myndigheternas
befogenheter.
Skyddsplanen och beslutsfattandet kring den måste därför
också bedömas med hänsyn till att var
och en enligt 21.1 § i grundlagen har rätt att på behörigt
sätt få sin sak behandlad av en myndighet som är
behörig enligt lag och att offentlig maktutövning
ska grunda sig på lag. I grundlagsutskottets praxis har
man ansett att rätten till en behörig behandling
också innefattar rätt att få ett myndighetsbeslut
i sin egen sak (GrUU 10/2012 rd, GrUU
18/2006 rd).
Regleringen på lagnivå av den föreslagna skyddsplanen är
anmärkningsvärt knapp. Av lagen framgår
t.ex. inte vem som kan anhängiggöra en plan eller
inleda ett vittnesskyddsförfarande. Föreslagna
12 § som behandlar beslutsfattande och behörighetsfrågor
betraktar inte en skyddsplan som ett beslut och beslutsmakten i fråga
om skyddsplaner blir därför mycket öppen. Å andra
sidan framgår det av 12 § att befogenheten att
besluta om enskilda åtgärder i ett vittnesskyddsprogram
ligger hos enskilda polismän. En polisman ska besluta om
de åtgärder som avses i ett vittnesskyddsprogram
trots att inget direkt beslut tas om själva programmet.
I synnerhet i samband med bestämmelser som har kopplingar
till de grundläggande fri- och rättigheterna är
det i allmänhet nödvändigt att den behöriga
myndigheten entydigt framgår av lagen eller annars exakt
eller att åtminstone principerna för myndigheternas
behörighetsförhållanden och villkoren
för överföring av behörighet
framgår tillräckligt exakt av lagen (se GrUU 2/2012
rd och GrUU 21/2009 rd). Även
om valet av enskilda skyddsåtgärder på det
sätt som föreslås grundar sig på ett övervägande
i det enskilda fallet inom ramen för den lagfästa
behörigheten, är det ändå motiverat
med en exaktare reglering på lagnivå av vilka
skyddsåtgärder som står till buds för
en skyddsplan, eftersom planen har karaktären av ingrepp
i flera av de grundläggande rättigheterna. Enligt
utskottet är det minimikrav som ställs på lagen,
dvs. i praktiken 4 §, att den innehåller en allmän
beskrivning av vilka åtgärder som kan tillgripas
för att genomföra en skyddsplan, en förteckning över de
vanligaste skyddsåtgärderna samt ett allmänt formulerat
krav på proportionalitet vid valet av skyddsåtgärd.
Övervakning av den skyddades bostad och dess närområde
Enligt 6 § i lagförslag 1 kan polisen med
samtycke av den skyddade övervaka dennes bostad och dess
omedelbara närområde med en kamera eller andra
där utplacerade tekniska anordningar, metoder eller programvaror,
om det är nödvändigt för att
avvärja en fara som hotar den skyddades liv eller hälsa.
Utomstående behöver inte underrättas
om övervakningen av den skyddades bostad och dess närområde.
Enligt 2 mom. ska övervakningen utan dröjsmål
avslutas när den inte längre är nödvändig
för att avvärja en fara som hotar den skyddades
liv eller hälsa.
Bestämmelsen är relevant med avseende på hemfridsskyddet
och skyddet för privatlivet i 10 § i
grundlagen. I motiven till lagstiftningsordningen hänvisas
det till att en övervakningskamera kan installeras för
inspelning t.ex. i trappuppgången i ett höghus
och att trappuppgången i ett höghus hör
till det område som skyddas av hemfriden enligt 24 kap.
11 § i strafflagen. Men det område för
hemfriden som avses i 10 § i grundlagen sammanfaller inte
med strafflagens definitioner. Utgångspunkten för
skyddet för privatlivet är att var och en har
rätt att leva sitt eget liv utan myndigheternas eller andra
utomståendes godtyckliga eller omotiverade inblandning
i hans eller hennes privatliv (RP 309/1993 rd, s. 52/II).
Upptagningar med säkerhetskameror som härrör
från övervakning av den skyddades hem eller andra
sekretessbelagda uppgifter som inhämtats vid skyddsplanens
genomförande får enligt 13 § 2 mom. i
lagförslag 1 användas och utlämnas endast
om det är nödvändigt för att
ett vittnesskyddsprogram ska kunna genomföras eller för
att förhindra eller utreda brott som riktar sig mot den
skyddade. Enligt propositionsmotiven får uppgifter inte
anvandas i andra syften, t.ex. för brottsutredningar (s.
27/II). Bestämmelsen gäller också kameraövervakning
med stöd av 6 § och uppgifter som inhämtats
i samband därmed (s. 42/II).
Eftersom övervakningen också kan gälla
närområdet kring den skyddades bostad ingriper övervakningen även
i andra personers integritet utan att de är medvetna om
det. Utnyttjande av sådan information, som till sin karaktär
påminner om överskottsinformation enligt polislagen och
tvångsmedelslagen, skulle i sakligt hänseende
vara en uppluckring av de begränsningar för inhämtande
av information respektive användning av tvångsmedel
som ingår i de nämnda lagarna (se även GrUU
32/2013 rd, s. 6/II). Ändamålsbundenheten
med avseende på uppgifter som har inhämtats i
samband med övervakningen av den bostad som ska skyddas
och bostadens närmaste omgivning blir därmed signifikant
och uppgifterna får inte utnyttjas på annat sätt än
vad som avses i propositionen. För denna tolkning talar
också det att en annan användning kunde äventyra
syftet med ett vittnesskyddsprogram och därmed också den
skyddades liv och hälsa. Det finns också skäl
att förtydliga förbudet genom ett omnämnande
i 6 § eftersom det inte framgår tillräckligt
klart av föreslagna 13 § 2 mom.
Rättstrygghet
Enligt föreslagna 15 § 1 mom. får ändring
inte sökas genom besvär i beslut som fattats med
stöd av denna lag. Bestämmelsen är betydelsefull med
avseende på 21 § i grundlagen. Rätten
att överklaga är en viktig del av rättstryggheten
enligt 21 § i grundlagen. Men rätten att överklaga är
trots allt inte absolut. I propositionsmotiven granskas grundlagsutskottets
tidigare praxis t.ex. i fråga om förmåner
och överklagande (om detta se även t.ex. GrUU
32/2012 rd, s.5/II och GrUU
42/2010 rd, s. 4/II) och regeringen
kommer fram till att ett vittnesskyddsprogram inte är en
förmån som kan beviljas direkt utifrån
fakta i ärendet, utan inledandet av ett vittnesskyddsprogram
förutsätter alltid en noggrann helhetsbedömning
utifrån en analys av hotet (s. 54/II). Den skyddade
ska inte heller ha rätt att överklaga enskilda
skyddsåtgärder, utan centralkriminalpolisen ska
pröva de åtgärder som behövs inom
ramen för sina lagstadgade befogenheter (s. 54/II),
sägs det i motiveringen.
Beslutsfattandet om vittnesskyddsprogram är i många
avseenden speciellt och bedömningen av förutsättningarna
för ett vittnesskyddsprogram är inte nödvändigtvis
en åtgärd som på ett naturligt sätt
lämpar sig för att bli ställd till domstolar
för rättslig prövning (s. 55/I;
se även GrUU 15/2009 s. 3/I, som också nämns
i propositionsmotiven i det här sammanhanget, även
om saken enbart gäller ett lagförslag om Finlands Akademi).
Föreslagna 3 § är emellertid ett undantag
på det sätt som beskrivits ovan. Bedömningen
av behovet av rätt att överklaga i andra situationer
relaterar också till 14 § som gäller tillsyn över
genomförandet av vittnesskyddsprogram. När det
gäller åtgärder som genomförts
i ett vittnesskyddsprogram är det också möjligt
att tillgripa klagomålsförfarandet inom den allmänna
laglighetskontrollen.