Motivering
Genom propositionen revideras den nationella lagstiftningen
om genomförandet av en marknadsordning för jordbruksprodukter.
Genom den föreslagna lagen utfärdas bestämmelser
som kompletterar unionslagstiftningen i den utsträckning
som genomförandet av marknadsordningen kräver.
Syftet med propositionen är att förtydliga lagstiftningen
om lantbruksnäringen som utskottet har konstaterat vara
rörig och svårtydd (GrUU 25/2005 rd,
GrUU 47/2006 rd).
Egendomsskydd
Enligt den föreslagna 36 § 1 mom. 1 punkten
ska en godkänd leverantör av skolmjölksprodukter för
att få stödet sänka priset på de
produkter stödansökan avser med åtminstone
beloppet av det utbetalda stödet.
Kravet på att sänka priset på mjölkprodukterna är
betydelsefull med tanke på egendomsskydd som tryggas i
15 § 1 mom. i grundlagen. Avsikten med regleringen är
att i överensstämmelse med EU-lagstiftningen se
till att skolmjölksstödet riktas till rätt
aktör, det vill säga till de läroanstalter
som köper produkterna eller till de myndigheter som ansvarar
för läroanstalterna. Det finns därmed
godtagbara grunder för regleringen. aDet är inte
heller fråga om en förpliktande prisreglering
eftersom leverantören också kan välja
att sälja produkterna till fullt pris, varvid läronstalten
eller myndigheten ansöker om stöd. Den föreslagna
lagstiftningen står inte i konflikt med grundlagens bestämmelser om
egendomsskydd.
Näringsfrihet
Lagförslaget innehåller ett flertal bestämmelser som
kräver godkännande som näringsidkare.
De här bestämmelser som är jämförbara
med tillståndsplikt har betydelse med avseende på näringsfriheten
enligt 18 § 1 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet har
sett näringsfrihet som huvudregel enligt grundlagen men
ansett att tillståndsplikt för näringsverksamhet är
möjligt i undantagsfall. Den här typen av bestämmelser bör
uppfylla de allmänna kraven på lagar som begränsar
grundläggande rättigheter (se t.ex. GrUU 19/2009
rd , s. 2 och GrUU 31/2006 rd, s. 2). När det
gällt bestämmelser om näringsverksamhet
har utskottet brukat anse att återkallande av tillstånd
får mer kännbara följder än
avslag på tillståndsansökan. Därför
har utskottet ansett att det för att lagstiftningen ska
vara proportionerlig är nödvändigt att
möjligheten att återkalla tillstånd kopplas
till allvarliga eller väsentliga förseelser eller
försummelser och till att eventuella anmärkningar
och varningar till tillståndshavaren inte har lett till
att bristerna i verksamheten har korrigerats (se t.ex. GrUU
58/2010 rd s. 5—6 och GrUU
8/2006 rd, s. 3).
Den föreslagna regleringen bygger på EU:s regelverk
om marknadsordning som förpliktar medlemsländerna
att säkerställa att viss verksamhet som hänför
sig till genomförandet av marknadsordningen endast bedrivs
av sådana aktörer som fått ett särskilt
godkännande eller tillstånd till det av medlemsstaten.
Med tanke på genomförandet av EU:s gemensamma
jordbrukspolitik och marknadsordning finns det godtagbara skäl
för den föreslagna regleringen. Bestämmelserna är
inget problem med avseende på 18 § 1 mom. i grundlagen.
Bemyndigande att utfärda förordning och bestämmelser
Lagförslaget innehåller en stor mängd
bemyndiganden att utfärda förordningar och bestämmelser,
som i detta sammanhang kan försvaras med att regleringen är
mycket detaljerad och teknisk till sin natur. Behörigheten
för den som utfärdar förordning begränsas
emellertid inte bara av bestämmelserna i lagförslaget
utan också av unionens relativt detaljerade lagstiftning
om marknadsordning för jordbruksprodukter. Mot bakgrund
av utskottets utlåtandepraxis bildar detta regelverk en
helhet om vilken statsrådet eller jord- och skogsbruksministeriet
kan utfärda "närmare" bestämmelser med
stöd av bemyndiganden (GrUU 37/2005 rd).
Samtidigt påpekar utskottet att 80 § 1 mom. i
grundlagen direkt begränsar tolkningen av bemyndigandena
och innehållet i bestämmelser som utfärdas
med stöd av dem (se t.ex. GrUU 25/2005 rd).
Landsbygdsverkets och Tullstyrelsens bemyndiganden att meddela
föreskrifter måste därför bedömas
i skenet av 80 § 2 mom. grundlagen. Enligt lagrummet kan
också andra myndigheter än ministerier bemyndigas
genom lag att utfärda rättsnormer i bestämda
frågor, om det med hänsyn till föremålet
för regleringen finns särskilda skäl
och regleringens betydelse i sak inte kräver att den sker
genom lag eller förordning. Tillämpningsområdet
för ett sådant bemyndigande ska vara exakt avgränsat.
Jämfört med bemyndigande att utfärda
förordning ställs i allmänhet strängare
krav på ett sådant bemyndigande bland annat när
det gäller klar avgränsning av de frågor
bemyndigande kan gälla (se t.ex. GrUU 46/2001
rd, s. 2/II).
De bemyndiganden som föreslås för
Landsbygdsverket och Tullstyrelsen begränsar sig huvudsakligen
till frågor av teknisk natur eller till detaljer och medför
ingen betydande prövningsrätt. I det här
sammanhanget begränsas behörigheten för
den bemyndigade av lagförslagets bestämmelser
och av EU-lagstiftningen. Också 80 § 1
och 2 mom. i grundlagen begränsar direkt innehållet
i myndighetsföreskrifter och möjligheterna att
tolka bemyndigandebestämmelserna. Det är alltså inte
möjligt att genom myndighetsföreskrifter reglera
grunderna för individens rättigheter och skyldigheter
eller andra frågor som hör till området
för lag.
Skyldighet att bistå vid kontroll och inspektion
Enligt 62 § är den som är föremål
för en kontroll skyldig att ställa till förfogande
för den myndighet som svarar för kontrollen över
de dokument och uppgifter som behövs för utförande
av kontrollen samt också på annat sätt
bistå. Brott mot skyldigheten att bistå är
straffbart med stöd av 87 §. Bestämmelsen
om skyldighet att bistå motsvarar i det stora hela den
gällande bestämmelsen, som tillkommit med utskottets
medverkan. Utskottet har framhållit att man vid tillämpningen
av bestämmelsen ska beakta rätten att vägra vittna
mot sig själv som hör till de garantier för en
rättvis rättegång och god förvaltning
som tryggas i 21 § i grundlagen (GrUU 46/2001
rd, s. 5/I, se också RP 309/1993
rd, s. 74/II). Inte heller bestämmelserna
i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska
rättigheter eller Europadomstolens domspraxis kan negligeras.
Enligt konventionens artikel 14.3 får ingen vid prövningen
av anklagelse för brott bli tvingad att vittna mot sig
själv eller att erkänna sig skyldig. I artikel
6 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna
föreskriv om rättten till en rättvis
rättegång. I artikeln finns inga direkta bestämmelsen
om skydd mot självinkriminering. Men enligt Europadomstolens avgörandepraxis
innefattar nämnda artikel 6.1 också skydd mot
självinkriminering.
Påförande av påföljdsavgift
Bestämmelser om påföljdsavgift finns
enligt 75 § i EU:s marknadsordningslagstiftning. Grundlagsutskottets
hävdvunna tolkning är att en sådan avgift
med avseende på 81 § i grundlagen varken är
en skatt eller en avgift, utan en administrativ påföljd
av sanktionskaraktär för en lagstridig gärning.
I sak jämställer utskottet en ekonomisk påföljd
av straffkaraktär med en en straffrättslig påföljd
(GrUU 32/2005 rd, GrUU 55/2005
rd). Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska de allmänna
grunderna för administrativa påföljder
bestämmas i lag eftersom det innebär utövning
av offentlig makt att påföra en sådan
avgift. Det är fråga om betydande utövning
av offentlig makt, menar utskottet. Det ska lagstiftas exakt och
tydligt om betalningsskyldigheten och grunderna för avgiftens
storlek, lika väl som om den betalningsskyldiges rättsskydd
och grunderna för att verkställa lagen (GrUU
32/2005 rd, GrUU 55/2005 rd, GrUU
57/2010 rd). Även om kravet på exakthet
enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen i grundlagens
8 § inte direkt gäller administrativa påföljder
kan det allmänna kravet på exakthet ändå inte
förbigås i ett sammanhang som här (GrUU
74/2002 rd, GrUU 57/2010 rd).
Förslaget medför inga problem i konstitutionellt
hänseende.
Överklagande
Enligt det föreslagna 90 § 2 mom. får
omprövning av beslut som Landsbygdsverket har meddelat
begäras på det sätt som anges i förvaltningslagen. Ändring
i beslut som Landsbygdsverket har meddelat med anledning av begäran om
omprövning får sökas genom besvär
hos landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd.
I beslut som gäller återkrav, påförande
av påföljdsavgift eller övervakning får ändring
sökas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen.
Andra beslut av besvärsnämnden får överklagas
bara om högsta förvaltningsdomstolen beviljar
besvärstillstånd. Den föreslagna regleringen
motsvarar i huvudsak den gällande lagstiftningen, som stiftats
med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 47/2006
rd).
Grundlagsutskottet har nyss i två olika sammanhang
gjort en omfattande bedömning av det förvaltningsrättsliga
systemet för att söka ändring och justerat
sin tidigare inställning till systemet med besvärstillstånd
(GrUU 32/2012 rd, GrUU 33/2012
rd). Med tanke på 21 § i grundlagen är
det väsentligt att se till att systemet för att söka ändring överlag
garanterar både att det finns tillgänglig och
tillräcklig rättssäkerhet och att ärendena
behandlas så snabbt det går med hänsyn
till kravet på rättssäkerhet.
I frågor där det föreslås
ett förfarande med besvärstilstånd från
högsta förvaltningsdomstolen består ändringssökandet
i första instans av omprövning. I andra instans är
det landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd
som behandlar överklagandet och nämndens beslut
kan i frågor som är av stor betydelse för
rättstryggheten överklagas till högsta
förvaltningsdomstolen utan besvärstillstånd. Övriga
beslut är av en sådan natur att rättstryggheten
kan anses säkerställd genom ett system där ärendet
tas upp till behandling i högsta förvaltningsdomstolen
på basis av besvärstillstånd. Behovet
att i enskilda fall få målet behandlat i högsta
instans tillgodoses av att högsta förvaltningsdomstolen
måste bevilja besvärstillstånd om det
föreligger någon sådan grund som nämns
i 13 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen. Bestämmelsen
blir inte problematisk med avseende på 21 § i
grundlagen.