Motivering

I propositionen föreslås ändringar i lagen om statsandel för kommunal basservice. Ett av de viktigaste syftena med statsandelssystemet är att garantera att alla kommuner, oavsett skillnader i förhållanden och inkomstunderlag, har möjligheter att klara av i synnerhet sina lagfästa uppgifter. Systemet hjälper det allmänna att uppfylla sina förpliktelser framför allt i 16 § 2 mom. och 19 § 3 mom. i grundlagen att garantera kulturella rättigheter och adekvata social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster. Statsandelssystemet främjar regional jämlikhet och är därmed betydelsefullt också med tanke på grundlagens 6 § (GrUU 29/2009 rd, s. 2).

Bestämmelser om uppgifter som åläggs kommunerna ska enligt 121 § 2 mom. i grundlagen utfärdas genom lag. När man lagstiftar om nya uppgifter, måste man samtidigt enligt finansieringsprincipen se till att kommunerna har faktiska möjligheter att klara av dem, har grundlagsutskottet betonat i sin etablerade praxis (GrUU 30/2013 rd, s. 5, GrUU 12/2011 rd, s. 2, och GrUU 41/2010 rd, s. 5). Finansieringsprincipen ingår också i artikel 9.2 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse enligt vilken de lokala myndigheternas ekonomiska resurser ska motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag.

Utskottet observerar att det praktiska genomförandet avfinansieringsprincipen i hög grad är beroende av statens och kommunernas samrådsförfarande om statsandelar och av basserviceprogramförfarandet. Med stöd av 47 § 1 mom. i lagen om statsandel för kommunal basservice ska finansministeriet tillsammans med social- och hälsovårdsministeriet samt undervisnings- och kulturministeriet förhandla med Finlands Kommunförbund rf om justeringar av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna. Förhandlingarna ingår i basserviceprogramförfarandet enligt 8 a § i kommunallagen. I basserviceprogrammet bedöms dels förändringar i kommunernas verksamhetsmiljö och efterfrågan på tjänster, den kommunala ekonomins utveckling och kommunernas förändrade uppgifter, dels behovet av finansiering för kommunernas lagstadgade uppgifter samt utvecklandet av uppgifterna och förbättrandet av produktiviteten. Även om 8 a § i kommunallagen inte föreskriver om uppdraget att granska hur finansieringsprincipen genomförts ska granskningen i praktiken utföras enligt motiveringen till paragrafen (RP 129/2007 rd, s. 13). Ändå vore det motiverat att granskningen av finansieringsprincipen entydigt skulle vara lagstadgad.

Grundlagens 121 § 3 mom. säger att kommunerna har beskattningsrätt. Kommunernas beskattningsrätt har av hävd ansetts vara en av viktigaste faktorerna i den kommunala självstyrelsen (GrUU 10/1998 rd, s. 35, GrUU 41/2002 rd, s. 2). Substansen i beskattningsrätten är att den ska spela en reell roll för kommunernas möjligheter att självständigt bestämma över sin ekonomi (GrUU 11/2011 rd, s. 2, GrUU 29/2009 rd, s. 2). Denna möjlighet inskränks av att kommunernas självfinansieringsandel av statsandelsåligganden ökas.

Propositionens mest centrala förslag gäller en sänkning av kommunernas statsandelsprocent med 1,39 procentenheter vilket ger en statsandelsprocent om 29,57 år 2014. Analogt med det stiger kommunernas självfinansieringsandel till 70,43 procent av de kalkylmässiga kostnaderna för statsandelsåligganden. Sänkningen av statsandelsprocenten och andra ändringar som påverkar bestämningen av statsandelsprocenten minskar statsandelarna i netto med totalt 352,5 miljoner euro 2014. Kommunernas statsandelsåligganden eller andra lagstadgade uppgifter föreslås inte bli minskade i sammanhanget. Statsandelsprocenten har sänkts två gånger tidigare sedan 2010 när lagen om statsandel för kommunal basservice trädde i kraft. År 2010 var statsandelsprocenten 34,08 och kommunernas självfinansieringsandel 65,92 procent.

Vid föregående bedömning av en sänkning av statsandelsprocenten med 2,7 procentenheter ansåg utskottet att om man ser till alla kommuner är förändringarna i enskilda kommuner stora. De ansågs dock inte i någon betydande omfattning äventyra den kommunala självstyrelsens ekonomiska aspekter som tryggas i 121 § i grundlagen. På grundval av propositionen eller finansministeriets utredning var det praktiskt omöjligt att göra en heltäckande bedömning av hur de föreslagna ändringarna inverkar på kommunernas faktiska möjligheter att ansvara för produktionen av tjänsterna. Detta måste bedömas utifrån dels kommunernas skatteinkomster och övriga inkomster, dels statsandelarna och skatteutjämningarna (GrUU 12/2011 rd, s. 2—3).

I propositionen konstateras att kommunernas självstyrelse och möjligheter att klara av sina serviceskyldigheter i synnerhet är beroende av skatteinkomsterna. Skatternas andel av kommunernas totalinkomster uppgår på hela landets nivå till nästan hälften, medan nästan en femtedel består av statsandelar för driftsekonomin (s. 12). Utskottet noterar — vilket också nämns i propositionen — att andelen skatteinkomster liksom också andelen statsandelar av kommunernas ekonomi varierar märkbart. Därför kan sänkningen av statsandelsprocenten i enskilda kommuner försvaga förmågan att ansvara för serviceåliggandena samt inskränka på den självständiga ekonomiska beslutanderätten och kommunens ansvarsområde rent allmänt. Vidare kan ökad skatteinkomst genom höjd inkomstskattesats leda till att variationen ökar ytterligare. Skillnaden mellan den högsta och den lägsta skattesatsen har under de senaste decennierna varierat mellan 4,00 och 5,75 procentenheter.

Inte heller denna gång innehåller propositionen det som utskottet förutsätter, nämligen tillräcklig och detaljerad information om propositionens verkningar på kommunernas totala ekonomi och på enskilda kommuner eller en bedömning av kommunernas faktiska möjligheter att ansvara för produktionen av tjänsterna. Den föreslagna sänkningen av statsandelsprocenten är betydande med avseende på kommunalekonomin och enskilda kommuner. Det framhävs ytterligare av de sammantagna verkningarna av de tidigare sänkningarna av statsandelsprocenten, som har genomförts under en kort tid, och av de åtgärder som belastar kommunalekonomin. Omställningarna i finansieringsförhållandena mellan kommunernas och staten kan undan för undan bryta ner det ekonomiska fundamentet för det kommunala självstyret som tryggas i 121 § i grundlagen. Utifrån erhållen utredning gör utskottet den bedömningen att en sänkning av kommunernas statsandelsprocent och en höjning av självfinansieringsandelen i den utsträckning som föreslås inte på ett grundlagsstridigt sätt äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin ekonomi.

Avslutningsvis framhåller utskottet att propositionens konsekvensbedömningar och information om kommunalekonomin är otillräckliga. Utskottet konstaterar i överensstämmelse med sitt tidigare ställningstagande att finansministeriet är skyldigt att noga bevaka vilka konsekvenser reformerna har för kommunerna och invånarnas tillgång till service. I förekommande fall måste regeringen lägga fram förslag för att undanröja allvarliga snedvridningar i likabehandlingen (GrUU 12/2011 rd, s. 3).