Motivering
I propositionen föreslås ändringar
i lagen om statsandel för kommunal basservice. Ett av de viktigaste
syftena med statsandelssystemet är att garantera att alla
kommuner, oavsett skillnader i förhållanden och
inkomstunderlag, har möjligheter att klara av i synnerhet
sina lagfästa uppgifter. Systemet hjälper det
allmänna att uppfylla sina förpliktelser framför
allt i 16 § 2 mom. och 19 § 3 mom. i grundlagen
att garantera kulturella rättigheter och adekvata social-,
hälsovårds- och sjukvårdstjänster.
Statsandelssystemet främjar regional jämlikhet
och är därmed betydelsefullt också med
tanke på grundlagens 6 § (GrUU
29/2009 rd, s. 2).
Bestämmelser om uppgifter som åläggs
kommunerna ska enligt 121 § 2 mom. i grundlagen utfärdas
genom lag. När man lagstiftar om nya uppgifter, måste
man samtidigt enligt finansieringsprincipen se till att kommunerna
har faktiska möjligheter att klara av dem, har grundlagsutskottet
betonat i sin etablerade praxis (GrUU 30/2013
rd, s. 5, GrUU 12/2011 rd,
s. 2, och GrUU 41/2010 rd, s. 5). Finansieringsprincipen ingår
också i artikel 9.2 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse
enligt vilken de lokala myndigheternas ekonomiska resurser ska motsvara de
uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag.
Utskottet observerar att det praktiska genomförandet
avfinansieringsprincipen i hög grad är beroende
av statens och kommunernas samrådsförfarande om
statsandelar och av basserviceprogramförfarandet. Med stöd
av 47 § 1 mom. i lagen om statsandel för kommunal
basservice ska finansministeriet tillsammans med social- och hälsovårdsministeriet
samt undervisnings- och kulturministeriet förhandla med
Finlands Kommunförbund rf om justeringar av kostnadsfördelningen
mellan staten och kommunerna. Förhandlingarna ingår
i basserviceprogramförfarandet enligt 8 a § i
kommunallagen. I basserviceprogrammet bedöms dels förändringar
i kommunernas verksamhetsmiljö och efterfrågan
på tjänster, den kommunala ekonomins utveckling
och kommunernas förändrade uppgifter, dels behovet
av finansiering för kommunernas lagstadgade uppgifter samt
utvecklandet av uppgifterna och förbättrandet
av produktiviteten. Även om 8 a § i kommunallagen
inte föreskriver om uppdraget att granska hur finansieringsprincipen
genomförts ska granskningen i praktiken utföras
enligt motiveringen till paragrafen (RP 129/2007
rd, s. 13). Ändå vore det motiverat
att granskningen av finansieringsprincipen entydigt skulle vara
lagstadgad.
Grundlagens 121 § 3 mom. säger att kommunerna
har beskattningsrätt. Kommunernas beskattningsrätt
har av hävd ansetts vara en av viktigaste faktorerna i
den kommunala självstyrelsen (GrUU 10/1998
rd, s. 35, GrUU 41/2002 rd, s.
2). Substansen i beskattningsrätten är att den ska
spela en reell roll för kommunernas möjligheter
att självständigt bestämma över
sin ekonomi (GrUU 11/2011 rd, s. 2, GrUU
29/2009 rd, s. 2). Denna möjlighet inskränks
av att kommunernas självfinansieringsandel av statsandelsåligganden ökas.
Propositionens mest centrala förslag gäller
en sänkning av kommunernas statsandelsprocent med 1,39
procentenheter vilket ger en statsandelsprocent om 29,57 år
2014. Analogt med det stiger kommunernas självfinansieringsandel
till 70,43 procent av de kalkylmässiga kostnaderna för
statsandelsåligganden. Sänkningen av statsandelsprocenten
och andra ändringar som påverkar bestämningen
av statsandelsprocenten minskar statsandelarna i netto med totalt
352,5 miljoner euro 2014. Kommunernas statsandelsåligganden
eller andra lagstadgade uppgifter föreslås inte
bli minskade i sammanhanget. Statsandelsprocenten har sänkts
två gånger tidigare sedan 2010 när lagen
om statsandel för kommunal basservice trädde i
kraft. År 2010 var statsandelsprocenten 34,08 och kommunernas
självfinansieringsandel 65,92 procent.
Vid föregående bedömning av en sänkning
av statsandelsprocenten med 2,7 procentenheter ansåg utskottet
att om man ser till alla kommuner är förändringarna
i enskilda kommuner stora. De ansågs dock inte i någon
betydande omfattning äventyra den kommunala självstyrelsens
ekonomiska aspekter som tryggas i 121 § i grundlagen. På grundval
av propositionen eller finansministeriets utredning var det praktiskt
omöjligt att göra en heltäckande bedömning
av hur de föreslagna ändringarna inverkar på kommunernas faktiska
möjligheter att ansvara för produktionen av tjänsterna.
Detta måste bedömas utifrån dels kommunernas
skatteinkomster och övriga inkomster, dels statsandelarna
och skatteutjämningarna (GrUU 12/2011
rd, s. 2—3).
I propositionen konstateras att kommunernas självstyrelse
och möjligheter att klara av sina serviceskyldigheter i
synnerhet är beroende av skatteinkomsterna. Skatternas
andel av kommunernas totalinkomster uppgår på hela
landets nivå till nästan hälften, medan
nästan en femtedel består av statsandelar för
driftsekonomin (s. 12). Utskottet noterar — vilket också nämns
i propositionen — att andelen skatteinkomster liksom också andelen
statsandelar av kommunernas ekonomi varierar märkbart.
Därför kan sänkningen av statsandelsprocenten
i enskilda kommuner försvaga förmågan
att ansvara för serviceåliggandena samt inskränka
på den självständiga ekonomiska beslutanderätten
och kommunens ansvarsområde rent allmänt. Vidare
kan ökad skatteinkomst genom höjd inkomstskattesats
leda till att variationen ökar ytterligare. Skillnaden
mellan den högsta och den lägsta skattesatsen
har under de senaste decennierna varierat mellan 4,00 och 5,75 procentenheter.
Inte heller denna gång innehåller propositionen
det som utskottet förutsätter, nämligen
tillräcklig och detaljerad information om propositionens
verkningar på kommunernas totala ekonomi och på enskilda
kommuner eller en bedömning av kommunernas faktiska möjligheter
att ansvara för produktionen av tjänsterna. Den
föreslagna sänkningen av statsandelsprocenten är betydande
med avseende på kommunalekonomin och enskilda kommuner.
Det framhävs ytterligare av de sammantagna verkningarna
av de tidigare sänkningarna av statsandelsprocenten, som
har genomförts under en kort tid, och av de åtgärder
som belastar kommunalekonomin. Omställningarna i finansieringsförhållandena
mellan kommunernas och staten kan undan för undan bryta
ner det ekonomiska fundamentet för det kommunala självstyret
som tryggas i 121 § i grundlagen. Utifrån erhållen
utredning gör utskottet den bedömningen att en
sänkning av kommunernas statsandelsprocent och en höjning
av självfinansieringsandelen i den utsträckning
som föreslås inte på ett grundlagsstridigt sätt äventyrar
kommunernas möjligheter att självständigt
besluta om sin ekonomi.
Avslutningsvis framhåller utskottet att propositionens
konsekvensbedömningar och information om kommunalekonomin är
otillräckliga. Utskottet konstaterar i överensstämmelse
med sitt tidigare ställningstagande att finansministeriet är
skyldigt att noga bevaka vilka konsekvenser reformerna har för
kommunerna och invånarnas tillgång till service.
I förekommande fall måste regeringen lägga
fram förslag för att undanröja allvarliga
snedvridningar i likabehandlingen (GrUU 12/2011
rd, s. 3).