Motivering
Principer vid beskattning
Enligt det nya 6 mom. i 26 § i lagen om beskattningsförfarande
ska den myndighet som verkställer beskattningen pröva
de erhålla uppgifterna och utredningar på det
sätt som är motiverat med hänsyn till ärendets
art och omfattning, lika bemötande av de skattskyldiga
samt skattekontrollens behov. Meningen är enligt motiveringarna
att uttrycka att skattemyndigheten kan tillämpa olika undersökningsmetoder
t.ex. på grundval av faktorer som visat sig vid maskinell
hantering av beskattningsuppgifter. Det kan beroende på fall
handla om variationer i undersökningens grundlighet. I
bestämmelsen förtecknas de allmänna grunder
enligt vilka undersökningssättet bestäms.
Utskottet noterar med hänsyn till 21 § och 81 § 1
mom. i grundlagen att man inte ens i en masshantering som beskattningen
får äventyra kraven på god förvaltning
eller de skattskyldigas rättsskydd. Lagförslaget
innehåller adekvata bestämmelser om den skattskyldiges
möjligheter att korrigera och komplettera skattemyndighetens
förhandsifyllda skattedeklaration (7 § 2
mom.) liksom rätten att bli hörd (26 § 3
mom.) och få ett motiverat beslut (51 §). Trots
det bör den skattskyldiges rättsskydd och kravet
på god förvaltning fogas till förteckningen över
de allmänna principerna för beskattning i 26 § 6
mom.
Rättelse av beskattningen till den skattskyldiges
fördel
Enligt 55 § 3 mom. i lagförslag 1. kan beskattningen
rättas till den skattskyldiges fördel även om
förvaltningsdomstolen har avgjort ärendet genom
ett lagakraftvunnet beslut. Kravet är att förvaltningsdomstolens
beslut avviker från ett avgörande som högsta
förvaltningsdomstolen senare meddelat i ett liknande ärende.
I anslutning till detta ingår i det nya 3 mom. i 63 § i
lagen om beskattningsförfarande en bestämmelse om
den skattskyldiges rätt att söka ändring
i beskattningen även om förvaltningsdomstolen
har avgjort ärendet genom ett lagakraftvunnet beslut.
Förslaget innebär att en förvaltningsmyndighet
kan ersätta domstolens lagakraftvunna avgörande
med sitt eget beslut. Förslaget bör bedömas
med hänsyn till grundlagens 3 och 21 § om fördelning
av statliga uppgifter och individens rättsskydd.
Bestämmelsen i 3 § i grundlagen baserar sig på den
hävdvunna uppfattningen om maktens tredelning där
statsmakten indelas i lagstiftande makt, regeringsmakt och dömande
makt. Den dömande makten utövas enligt 3 § 3
mom. i grundlagen av oberoende domstolar, i högsta instans
av högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen.
Med domstolarnas oberoende avses enligt förarbetet för
grundlagen (RP 1/1998 rd, s. 77) att
domstolarna i sin rättsskipningsverksamhet ska vara oberoende
av inflytande från annat håll, såsom
lagstiftaren, utövaren av regeringsmakten likväl
som myndigheterna.
Domstolarnas oberoende är fast förknippat med
bestämmelserna i grundlagens 21 § om rättsskydd
och garantier för en rättvis rättegång. Betydelsefulla är
också bestämmelserna i artikel 6.1 i Europeiska
konventionen om de mänskliga rättigheterna om
allas rätt till opartisk och offentlig rättegång
inom skälig tid och inför en oavhängig
och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. I begreppet
"domstol" ingår enligt Europeiska människorättsdomstolen
behörighet att meddela bindande beslut som myndigheterna inte
kan ändra till nackdel för en enskild part. Dessutom
bör rätten att meddela bindande beslut förstås
som en del av domstolens oberoende.Van de Hurk v. Nederländerna
(19.4.1994), punkt 45. Se också Pellonpää,
Euroopan ihmisoikeussopimus, Helsinki 2005, s. 351.
Myndighetens möjlighet att ersätta domstolens
beslut med sitt eget beslut och på så sätt
indirekt ändra domstolens beslut är principiellt problematisk
med tanke på grundlagsbestämmelserna både
om fördelningen av statliga uppgifter och domstolarnas
oberoende, låt vara att förslaget gäller
rättelse till förmån för enskild part
enligt den högsta rättsinstansens beslut. Enligt
en sådan aningen bakvänd reglering förefaller
det som om myndigheten övervakade lagligheten i domstolens
beslut och inte tvärtom. Dessutom kan regleringen bidra
till uppfattningen att myndigheten har något slags möjlighet
att även i förväg ingripa i domstolens
rättsskipningsverksamhet.
En förutsättning för myndighetens
behörighet att bevilja rättelse är enligt
förslaget att det gäller ett beslut av förvaltningsdomstolen
som avviker från ett avgörande som högsta
förvaltningsdomstolen senare meddelat i ett liknande ärende.
I detta avseende är förslaget problematiskt i
fråga om förhållandet mellan domstolarna,
eftersom varje domstol är oberoende också inom
rättsväsendet. En högre domstol får
enligt förarbetena för 3 § 3 mom. i grundlagen
inte försöka påverka en lägre
domstols avgörande i ett enskilt fall. De högre
domstolarnas prejudikat har närmast den betydelsen att
de tryggar en enhetlig rättspraxis och därmed
styr domstolarna, men de har inte någon direkt bindande
juridisk verkan vid avgörande av ett enskild fall (RP 1/1998 rd,
s. 77).
Värdet av högsta domstolens avgörande
som prejudikat får i i den föreslagna regleringen
genom myndighetens behörighet att bevilja rättelse
en avsevärt större betydelse än vad som
avsågs i grundlagspropositionen. Dessutom faller det inom
myndighetens — inte domstolens — behörighet
att på grundval av förslag avgöra om ett
senare avgörande av en högre rättsinstans överhuvudtaget
har meddelats i "ett liknande ärende" och om det således
har värde som prejudikat i förhållande
till ett avgörande av en lägre domstol.
Med hänvisning till det ovan anförda anser
utskottet att bestämmelsen i 55 § 3 mom. i lagförslag
1 om myndighetens behörighet att rätta beskattning
baserad på förvaltningsdomstolens lagakraftvunna
beslut står i konflikt med 3 § i grundlagen. Momentet
måste därför strykas ur lagförslaget
för att det i det avseendet ska kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning. — Samma anmärkning om lagstiftningsordningen
gäller det till 55 § 3 mom. relaterade 63 § 3
mom.
Den föreslagna regleringen bottnar i en i sig förståelig
och godtagbar strävan att möjliggöra en
enkel och snabb rättelse av beskattningen till den skattskyldiges
fördel i fall då högsta förvaltningsdomstolen
som prejudikat har avgjort en rättsfråga som påverkar
beskattningen på ett sätt som avviker från
lägre rättsinstansers ståndpunkt. Målet
bör dock eftersträvas genom att man utvecklar
regleringen om överlopps rättelseyrkande bl.a.
på så sätt att förvaltningsdomstolen — på ansökan
av den skattskyldige eller beskattningsmyndigheten — kan återta
sitt lagakraftvunna beslut i en likartad fråga och avgöra saken
på nytt.
Skattestyrelsens behörighet att meddela föreskrifter
Bestämmelserna i lagförslagen om Skattestyrelsens
behörighet att meddela föreskrifter bör
bedömas med tanke på 80 § 2 mom. i grundlagen. Där
föreskrivs att även andra myndigheter än
de som nämns i paragrafens 1 mom. genom lag kan bemyndigas
att utfärda rättsnormer i bestämda frågor,
om det med hänsyn till föremålet för
regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse
i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning.
Tillämpningsområdet för ett sådant
bemyndigande ska vara exakt avgränsat.
Rätten för myndigheter att meddela föreskrifter
begränsas också av bestämmelsen i 80 § 1 mom.
i grundlagen om området för lag. Där
föreskrivs att genom lag ska utfärdas bestämmelser
om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter
samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt
hör till området för lag. Också 81 § 1 mom
i grundlagen är relevant vid bedömning av regleringen
av lagar om beskattning. Där föreskrivs att bestämmelser
om statsskatt utfärdas genom lag, som skall innehålla
bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten
och skattens storlek samt om de skattskyldigas rättsskydd.
Enligt den princip som framgår av 80 § i grundlagen
ska lagstiftningsmakt i allmänhet inte delegeras till en
lägre myndighetsnivå än ett ministerium.
Andra myndigheter kan endast i undantagsfall bemyndigas att utfärda
rättsnormer. (GrUB 10/1998 rd,
s. 22). Särskilda skäl för att bemyndiga
myndigheterna att utfärda rättsnormer kan enligt
grundlagspropositionen anses föreligga närmast
när det är fråga om en sådan teknisk
reglering av smärre detaljer som inte inbegriper prövningsrätt
i någon större utsträckning (RP
1/1998 rd, s. 134).
De bemyndiganden som ingår i lagförslagen handlar
allmänt taget om det slags normering som med avseende på 80 § i
grundlagen kan uppdras åt det verk som verkställer
beskattningen. Behörigheten fyller i allmänhet
också grundlagsutskottets krav på precision i
normeringen.
Enligt 7 § 6 mom. i lagförslag 1. ska den skattskyldige
för beskattningen lämna in också andra
deklarationer som rör beskattningen än de i paragrafen
avsedda, enligt vad Skattestyrelsen bestämmer. I detta
avseende förefaller det som om bestämmelsen innebar
en öppen fullmakt för myndigheten att utvidga
den skattskyldiges deklarationsskyldighet enligt 7 § 1
mom. i lagförslaget. Enligt utskottets åsikt kan
det dock endast handla om att myndigheten är behörig
att meddela mer detaljerade föreskrifter än i
7 § 1 mom. Bemyndigandets ordalydelse bör justeras enligt
detta. — På samma sätt bör man
justera ordalydelsen för bemyndigandet i 10 § i
lagförslag 1 om Skattestyrelsens behörighet att
meddela föreskrifter om att lämna övriga
för beskattningen nödvändiga uppgifter
och utredningar.
Utskottet fäster finansutskottets uppmärksamhet
vid att bemyndigandena i lagförslagets 7 § 6
mom, 10 § och 13 § 4 mom. överlappar
varandra. Regleringen bör förbättras
med en tillräckligt tydlig bestämmelse om grunderna
för den skattskyldiges skyldighet att deklarera och lämna
upplysningar jämte ett kompletterande bemyndigande om Skattestyrelsens
behörighet att utfärda mer detaljerade föreskrifter.
Enligt 7 § 3 mom. i lagförslag 1. ska en skattskyldig
som bedriver näringsverksamhet, jordbruk eller skogsbruk återsända
skattedeklarationen, om inte Skattestyrelsen bestämmer
något annat. Det handlar om obegränsad behörighet
för myndigheten att meddela föreskrifter som avviker
från lag. För att lagförslaget i detta
avseende ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste
bemyndigandet preciseras genom omnämnaden som avgränsar
eller styr behörigheten att meddela föreskrifter,
t.ex. genom att man nämner i vilken avsikt eller med tanke
på vilka situationer myndigheten i det aktuella fallet
kan bestämma något annat. (t.ex. GrUU 20/2004
rd, s. 4 och där nämnda utskottsutlåtanden)
De föreslagna bemyndigandena har ofta formulerats på ett
sätt som gör det svårt att veta om det
handlar om myndighetens behörighet att utfärda
allmänna rättsnormer eller föreskrifter
för enskilda fall ("om inte myndigheten bestämmer något
annat", "enligt vad myndigheten bestämmer", "myndigheten
kan begränsa när"). Utskottet påpekar
att behörigheten att utfärda normer i lagstiftningen
bör formuleras enligt det nutida skrivsättet i
betydelsen att meddela föreskrifter som ska tillämpas
allmänt — och som i allmänhet är
mer detaljerade än lagen (se t.ex. 12 § 2 mom.
i lagförslag 1.).
Slutligen anmärker utskottet att bestämmelserna
i 80 § i grundlagen direkt begränsar tolkningen
av bemyndiganden liksom innehållet i de föreskrifter
som de ger rätt att meddela. En myndighet kan således
inte meddela allmänna rättsregler om t.ex. frågor
som enligt grundlagen ska bestämmas genom lag eller förordning
(GrUU 17/2004 rd, s. 4, GrUU
25/2005 rd, s. 5).