Motivering
Principerna bakom propositionen
Det huvudsakliga syftet med lagförslag 1 i regeringens
proposition är att ordna samarbetet mellan polisen, tullen
och gränsbevakningsväsendet (nedan PTG-myndigheterna)
inom brottsbekämpning, övervakning och internationellt
samarbete så att uppgifter och enstaka åtgärder
kan skötas på ett ändamålsenligt,
effektivt och ekonomiskt sätt. Enligt 2 § i lagförslaget
kan en annan PTG-myndighet i detta syfte på begäran
utföra en brottsbekämpningsåtgärd
inom en annan PTG-myndighets uppgiftsområde genom att använda
de befogenheter som den får använda för brottsbekämpning
inom sitt eget uppgiftsområde. En annan PTG-myndighet kan
utföra ett brådskande uppdrag som hänför
sig till en brottsbekämpningsåtgärd även
utan begäran, om åtgärden inte kan skjutas
upp.
Propositionen är betydelsefullt med tanke på 2 § 3
mom. i grundlagen. Enligt den ska all utövning av offentlig
makt byggas på lag. Därför har utskottet
ofta ansett att det inte är adekvat i konstitutionellt
hänseende att från en myndighet till en annan
genom avtal överföra en behörighet som
riktas mot den enskilde och som omfattar offentlig makt (se. t.ex. GrUU
23/1994 rd och GrUU 11/1994
rd). Även det att en myndighet har samtyckt till
att sköta en uppgift som hör till en annan myndighet
har ansetts vara problematiskt om överföringen
av uppgifter har varit utan begränsningar (GrUU
52/2001 rd). När lagstiftningen om gränsbevakningsväsendet
behandlades ansåg dock utskottet det vara viktigt att regleringen
av samarbetsavtal kring överföring av polisens,
tullens och gränsbevakningsväsendets förundersökningar
skulle strykas i den dåvarande lagpropositionen eftersom
det inte fanns någon reglering om ett sådant samarbetsavtal
och eftersom lagberedningen i frågan ännu inte
var tillräckligt långt hunnen (GrUU 19/2005
rd). Således avvisade utskottet inte helt möjligheten
av ett sådant arrangemang som nu föreslås.
Allt som allt kan man anse att ändamålsenligt utnyttjande
av olika myndigheters resurser kan kräva sådant
samarbete mellan PTG-myndigheterna som ingår i lagförslag
1, och även att det är konstitutionellt sett acceptabelt.
Utskottet anser dock med hänvisning till sin tidigare praxis
det vara nödvändigt att formuleringen i 2 § 1
mom. preciseras för att gälla endast utförande
av en "enskild" åtgärd som hör till brottsbekämpning. Likaså bör även
en brådskande åtgärd som utförs
utan begäran och som nämns i 2 mom. språkligt
preciseras för att visa att en annan PTG-myndighet också i
dessa fall bara får tilllämpa de befogenheter
som den har inom sitt eget ansvarsområde. Detta kan göras
till exempel genom att momentet hänvisar till en uppgift som
utförs "enligt" moment 1.
Kontrollerad leverans
Enligt 4 § som ingår i lagförslag
1 kan PTG-myndigheterna även avtala från fall
till fall om kontrollerad leverans och om åtgärder
gällande den med de restriktioner som regleras noggrannare
i paragrafen. Utskottet hänvisar till det som påpekats
ovan och anser inte det i sig vara konstitutionellt sett problematiskt
att i enstaka fall ha möjlighet att ingå sådana
avtal. Utskottet ser dock allvarligt på att det i vår
lagstiftning — som det även konstateras i motiveringen
till propositionen — ännu inte heller ingår
uttryckliga bestämmelser om kontrollerad leverans, och
utskottet anser det vara viktigt att fort få till stånd sådana
bestämmelser.
Brottsanalysregister
Ett tillfälligt brottsanalysregister kan enligt 6 § i lagförslag
1 upprättas för ett enskilt brottsbekämpningsuppdrag
när det är fråga om allvarlig eller omfattande
brottslighet. Förslaget är betydelsefullt med
tanke på 10 § 1 mom. i grundlagen. Enligt momentet
utfärdas närmare bestämmelser om skydd
för personuppgifter genom lag. Enligt grundlagsutskottets
praxis begränsas lagstiftarens svängrum förutom
av denna bestämmelse även av att skydd för
personuppgifter delvis ingår i skyddet av privatliv som
tryggas i samma moment. Det är allt som allt fråga
om att lagstiftaren bör trygga denna rättighet
på ett sätt som kan anses godtagbart med hänsyn
till de grundläggande fri- och rättigheterna.
Utskottet har i sin praxis ansett det viktigt att det föreskrivs åtminstone
om registreringens syfte, innehållet i de registrerade
personuppgifterna, de tillåtna användningsändamålen
inklusive om uppgifterna kan utlämnas, förvaringstiden
och rättssäkerheten för de registrerade.
Dessutom ska regleringen av dessa faktorer på lagnivå vara heltäckande
och detaljerad (se t.ex. GrUU 32/2008 rd).
Lagförslaget uppfyller dessa krav, särskilt när
man beaktar att paragrafen föreskriver att specialbestämmelserna
om varje PTG-myndighet ska tillämpas.
Det tillfälliga brottsanalysregistret skulle inrättas
i PTG-kriminalunderrättelseenheten. Därför
påpekar utskottet att det på lagnivå bör
sägas ut vem som ska fatta beslutet om att inrätta
en sådan enhet. Eftersom det är fråga
om samarbete mellan flera olika myndigheter, anser utskottet det
dessutom vara viktigt att lagen också innefattar det som
kommer fram i motiveringen, nämligen att den PTG-myndighet
som inrättat brottsanalysregistret är registeransvarig.
Enligt 12 § i lagförslaget ska bestämmelser om
bl.a. ordnandet och övervakningen av PTG-kriminalunderrättelse-
och brottsanalysverksamheten utfärdas genom förordning
av statsrådet. Utskottet anser det vara viktigt med tanke
på skyddet av personuppgifter att de grundläggande
bestämmelserna om övervakning ingår i
lagen.
PTG-spanings- och utredningsgrupper
PTG-myndigheterna kan enligt 7 § i lagförslag
1 inrätta en gemensam spanings- och utredningsgrupp för
att utreda ett visst brott eller brottshärvor. Enligt 3
mom. har en företrädare för en PTG-myndighet
rätt att i PTG-spanings- och utredningsgruppen under ledning
och nödvändig övervakning av gruppens
ledare delta i alla de åtgärder som krävs
för att förhindra, avslöja och utreda
de brott som är föremål för
den gemensamma spanings- och utredningsverksamheten och som gruppens
ledare med stöd av sina befogenheter har beslutat att genomföra.
Enligt motiveringen till propositionen innebär bestämmelsen
en utvidgning av PTG-myndigheternas befogenheter när de
ingår i en PTG-spanings- och utredningsgrupp. Bestämmelsen gör
det möjligt att en PTG-myndighet under ledning eller nödvändig övervakning
av gruppens ledare kan delta i en sådan enskild åtgärd
som inte annars hör till PTG-myndighetens befogenheter.
Enligt utredning innebär det bl.a. att en gränsbevakningsman
eller en tullman med avvikelse från den nuvarande lagstiftningen
kan delta i en grupp där man ska tillämpa täckoperationer
eller bevisprovokation genom köp enligt polislagen. Utskottet
anser att det är emot 2 § 3 mom. i grundlagen,
där det föreskrivs att utövning av offentlig
makt ska bygga på lag, om den här typen av exceptionella
befogenheter som är noggrant reglerade i lagen grundar
sig på ett enskilt beslut av gruppens ledare. I sista hand är
det också fråga om säkerheten för
de tjänstemän som deltar i gruppen. På grund
av detta bör bestämmelsen begränsa befogenheterna
för PTG-företrädarna till de befogenheter
som de har inom sitt eget verksamhetsområde. En sådan ändring är
en förutsättning för att lagförslag
1 på denna punkt ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Bemyndiganden att utfärda förordning
Enligt 12 § i lagförslaget ska statsrådet
bemyndigas att utfärda "närmare bestämmelser"
om flera ärenden. Bestämmelsen är inte
språkligt korrekt eftersom det nämns flera ärenden
som inte ingår i lagförslaget. Därför
bör bestämmelsen ändras så att
det framgår vad man verkligen utfärdar "närmare
bestämmelser" om och vilka frågor som helt och
hållet ska finnas på förordningsnivå.
Samtidigt påpekar utskottet att 80 § 1 mom.
i grundlagen direkt begränsar tolkningen av bemyndigandena
och innehållet i bestämmelser som utfärdas
med stöd av bemyndigandena (se t.ex. GrUU 19/2006
rd).
Ändring av gränsbevakningslagen
Enligt 21 § 1 mom. i lagförslag 2 som ingår
i regeringens proposition kan gränsbevakningsväsendet
i enskilda fall på begäran av en polisman sköta
sådana i kapitel 2 i polislagen avsedda brådskande
polisuppgifter för upprätthållande av
allmän ordning och säkerhet som polisen inte kan
utföra omedelbart. Enligt ordalydelsen i den nuvarande
paragrafen kan gränsbevakningsväsendet sköta
endast brådskande polisuppgifter för att förhindra
eller avbryta brott. Som orsak till den föreslagna ändringen
nämner regeringen i motiveringen att riksdagen i samband
med revideringen av lagstiftningen om gränsbevakningsväsendet
och gränszonen (RP 6/2005 rd) begränsade
gränsbevakningsväsendets uppgifter enligt den
nuvarande bestämmelsen. Grundlagsutskottet menar att motiveringen är
problematisk och anser det angeläget att förvaltningsutskottet
utreder om det finns sakliga grunder för en så betydande
utvidgning av befogenheterna.