Motivering

Verket för finansiell stabilitet och dess befogenheter samt begränsning av verksamheten på finansmarknaden

Regeringen föreslår att en ny myndighet för finansiell stabilitet inrättas. Den föreslås heta Verket för finansiell stabilitet. Verket ska vara den nationella resolutionsmyndigheten som säkerställer stabiliteten på finansmarknaden och omorganiserar sådana kreditinstituts och värdepappersföretags verksamhet som drabbats av finansiella svårigheter (1 kap. 2 § 1 mom. i lagförslag 1). Det föreslås få helt nya och omfattande befogenheter som medger långtgående intrång i egendomsskyddet och näringsfriheten, vilka är grundlagsgaranterade i 15 § respektive 18 §. Till befogenheterna hör exempelvis att ställa institut under resolutionsförvaltning, skriva ned det nominella värdet på och konvertera skulder, skriva ned aktier, andelar och andra poster i eget kapital, ogiltigförklara aktier och andelar och överföra affärsverksamhet.

Dessutom får statsrådet befogenheter att begränsa verksamheten på finansmarknaden. Bestämmelser om sådan begränsning har med grundlagsutskottets medverkan införts i lagen om statens säkerhetsfond (GrUU 7/2009 rd). Regeringen föreslår nu att den lagen upphävs och att bestämmelser med motsvarande innehåll ska ingå i resolutionslagen (16 kap. 1—3 § i lagförslag 1). Statsrådet kan på de villkor som föreskrivs i lag för högst sex månader begränsa koncessionsenlig och regelmässig verksamhet för företag på finansmarknaden och besluta om begränsningar och förbud i fråga om värdepappershandel.

När det gäller sådan verksamhet har grundlagsutskottet ansett att samhälleliga intressen som är acceptabla med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna, framför allt för att garantera stabiliteten på finansmarknaden och därmed också skydda kunderna, talar för reglering som innebär kraftfulla ingrepp i det grundlagsskyddade egendomsskyddet och den grundlagsskyddade näringsfriheten (se t.ex. GrUU 43/2004 rd, s. 2/I).

Verket för finansiell stabilitet kan utöva sina befogenheter först när ett institut inte längre är funktionsdugligt eller hotas av ett insolvensförfarande. Resolutionsverktygen utgör ett alternativ till likvidation och konkurs. Användningen av verktygen har begränsats så att de som är ägare och borgenärer i förhållande till ett kreditinstitut eller värdepappersföretag under resolution inte ska försättas i en sämre ställning än de skulle ha vid en likvidation eller konkurs (4 kap. 1 § och 13 § 1 § i lagförslag 1). De föreslagna bestämmelserna kan bedömas i ljuset av utskottets exekutionsrättsliga (konkurs och utsökning) praxis. I sin etablerade praxis har grundlagsutskottet ansett att konkurs- och utsökningslagstiftning kan sättas i kraft genom vanliga lagar på samma sätt som annan exekutionslagstiftning (GrUU 13/2013 rd, s. 2/I, och de där nämnda utlåtandena). Bestämmelser som berör egendomsskyddet enligt 15 § 1 mom. och näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen måste dock vara tillräckligt exakt avgränsade och noggranna. Dessutom ska bestämmelserna väga in parternas rättigheter och skyldigheter i rätt proportion för att inte vara oskäliga för någon part eller grundlöst diskriminera eller gynna någon. De föreslagna bestämmelserna uppfyller dessa krav och utskottet har inget att invända i detta avseende.

När grundlagsutskottet utvärderade de gällande bestämmelserna om begränsning av verksamheten på finansmarknaden påpekade det att reglerna för tidsfristen trots allt skulle kunna kompletteras med det som nämns i motiven (s. 128—129) om att beslutet ska gälla så kort tid som möjligt och att begränsningarna ska upphävas genast då det inte längre finns grund för dem. Med hänsyn till att bestämmelserna ska vara exakta och noga avgränsade är det inte heller helt oproblematiskt att begränsningarnas och förbudens innehåll är relativt öppet, menade utskottet. Utskottet erinrar om vad det sagt tidigare och ser det fortfarande som angeläget att båda punkterna i 16 kap. 1 § i resolutionslagen kompletteras åtminstone med exempel på de begränsningar och förbud som statsrådet kan lägga fast med stöd av bestämmelsen (GrUU 7/2009 rd, s. 3).

Verket för finansiell stabilitet har enligt förslaget (12 kap. 1 § 1 mom. 2 punkten) trots sekretessbestämmelserna rätt att utföra inspektioner i kreditinstitut och värdepappersföretag i den utsträckning som dess uppgifter kräver. I sin praxis har grundlagsutskottet emellertid ändå fäst avseende vid att det i reglering som gäller inspektioner av tillsynskaraktär hos företag för klarhets skull bör hänvisas till den allmänna bestämmelsen om inspektioner i 39 § i förvaltningslagen (se GrUU 15/2014 rd, s. 2/II, GrUU 3/2014 rd, s. 4/II, och de där nämnda utlåtandena). Därför bör lagförslaget också i det här fallet kompletteras med en hänvisning till 39 § i förvaltningslagen. Om det t.ex. på grund av typen av inspektion finns ett behov att till någon del avvika från förvaltningslagens bestämmelser måste det lagstiftas separat om detta i enlighet med kraven i grundlagen.

Inrättande av en fond utanför budgeten

Lagförslag 2 innebär att en stabilitetsfond som står utanför statsbudgeten inrättas. Den är sammansatt av en resolutionsfond för stabilitetsavgifter från kreditinstitut och av en insättningsgarantifond för insättningsgarantiavgifter från inlåningsbanker. Orsaken till att fonden ska inrättas är resolutionsdirektivet, som kräver att ett nationellt finansieringssystem för resolutioner skapas genom en fond. Den nationella resolutionsmyndighetens skyldighet är att se till att de avgiftsskyldiga inrättningarna betalar in stabilitetsavgifterna till fullt belopp och i rätt tid och att avgifterna överförs vidare till den resolutionsnämnd som avses i EU:s resolutionsförordning (RP s. 61/I och 193/II).

Fonder som står utanför statsbudgeten utgör undantag från principen om budgetens fullständighet och anses kringskära riksdagens budgetmakt (RP 1/1998 rd, s. 139/II). Enligt grundlagens 87 § kan det genom lag bestämmas att en fond ska lämnas utanför statsbudgeten, om skötseln av någon bestående statlig uppgift nödvändigtvis kräver det. Villkoren bör tolkas synnerligen restriktivt (GrUU 14/2012 rd, s. 4/II, och GrUB 10/1998 rd, s. 23/I). Det kan anses att fullgörandet av en viss uppgift oundgängligen förutsätter att en fond inrättas när det är fråga om en bestående statlig uppgift och de budgetekonomiska redskapen, såsom nettobudgetering, flerårsbudgetering eller förslags- eller reservationsanslag, inte är lämpliga för uppgiften (RP 1/1998 rd, s. 140/I). Det krävs två tredjedels majoritet för att godkänna ett lagförslag om att inrätta en sådan fond eller för att väsentligt utvidga fonden och dess ändamål.

Enligt propositionsmotiven är det exceptionellt att ett institut eventuellt behöver försättas i resolution och att det behövs resolutionsfinansiering eller betalning av insättningsgaranti, och dessutom är det svårt att förutse. Stabilitetsfondens beredskapsuppgifter har karaktären av bestående statliga uppgifter, och det är svårt att förutse de eventuellt stora utgiftsposter som uppgifterna kräver och dessutom att finansiera dem med de budgetekonomiska redskapen. Utskottet anser att villkoren i grundlagens 87 § uppfylls för att inrätta en fond utanför statsbudgeten. Men det krävs sådan kvalificerad majoritet som anges i den paragrafen för att lagförslaget om inrättande av fonden ska kunna godkännas. Lagstiftningsordningen ska anges i lagingressen och därför bör den kompletteras.

Avgifter

Enligt förslaget ska de administrativa kostnaderna för verkets och fondens verksamhet täckas med avgifter som tas ut av de kreditinstitut, värdepappersföretag och filialer till tredjeländers kreditinstitut och värdepappersföretag som hör till resolutionslagens tillämpningsområde (1 § i lagförslag 4). I konstitutionell mening anses avgiften utgöra skatt och därför ska de föreslagna bestämmelserna granskas med avseende på 81 § 1 mom. i grundlagen.

Enligt 6 § 1 mom. ska Verket för finansiell stabilitet vid behov fastställa förvaltningsavgiften så mycket lägre att det sannolikt inte uppkommer något överskott, om beloppet som tas ut som förvaltningsavgifter sannolikt skulle överstiga verkets kostnader. I propositionsmotiven om lagstiftningsordningen granskas de föreslagna bestämmelserna i ljuset av grundlagsutskottets tolkningspraxis i fråga om skattelättnader. Utskottet har i och för sig ansett att det är konstitutionellt möjligt att ge en myndighet befogenhet att bevilja skattelättnader. Möjligheten att bevilja lättnad måste emellertid vara ett tydligt undantag i förhållande till de lagstadgade grunderna för skatten (se t.ex. GrUU 5/2010 rd, s. 4/I).

En sänkt förvaltningsavgift ter sig ändå inte som ett sådant undantag. Avgiften måste i fråga om alla avgiftsskyldiga sänkas så att den proportionellt sett sjunker lika mycket för alla. Den kan behöva sänkas främst till följd av att verkets verksamhetskostnader och avgifter är svåra att förutse (RP s. 192/II). Enligt utskottets uppfattning är det fråga om grunderna för skattens storlek, och då ska regleringen vara såtillvida exakt utformad att den prövningsrätt som de tillämpande myndigheterna har när det gäller att bestämma skattens storlek ska vara bunden till sin natur (RP 1/1998 rd, s. 135). Därför måste regleringen preciseras i detta avseende.

Verket för finansiell stabilitet kan besluta att av ett institut ta ut en rimlig ersättning för sina kostnader för användningen av resolutionsverktyg (7 kap. 2 § 3 mom. i lagförslag 1). I grundlagens 81 § 2 mom. står det att bestämmelser om de allmänna grunderna för storleken av avgifter för de statliga myndigheternas verksamhet ska utfärdas genom lag. Enligt förarbetena till grundlagen ska bestämmelser om avgiftsberäkningen, t.ex. vilka självkostnadsvärden eller företagsekonomiska som ska iakttas, utfärdas genom lag (RP 1/1998 rd, s. 135/II). Förslaget måste kompletteras med bestämmelser om grunderna för avgiftens storlek

Besvärsförbud

Verket för finansiell stabilitet ska innan värdet på aktier och andelar skrivs ned och resolutionsåtgärder vidtas se till att det berörda institutets tillgångar och skulder värderas. Värderingar får inte separat överklagas genom besvär (5 kap. 10 § 2 mom. i lagförslag 1). Besvärsförbudet följer av resolutionsdirektivet. Enligt regeringens motivering om lagstiftningsordningen är det motiverat att ha ett förbud mot att överklaga eftersom värderingen ingår i de brådskande resolutionsåtgärderna. Besvärsförbudet är enligt utskottets uppfattning inte problematiskt med avseende på 21 § 2 mom. i grundlagen, eftersom det går att hänskjuta frågan om värderingens riktighet till domstol som en del av verkets beslut enligt 5 kap. 10 § 1 mom.

Behovet av riksdagens godkännande och behandlingsordningen

Regeringen förslår att riksdagen godkänner avtalet om överföring av och ömsesidighet för bidrag till den gemensamma resolutionsfonden och ger sitt samtycke till en förklaring som gäller avtalet och EU:s resolutionsförordning.

Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen godkänner riksdagen fördrag och andra internationella förpliktelser som innehåller sådana bestämmelser som hör till området för lagstiftning eller annars har avsevärd betydelse eller som enligt grundlagen av någon annan anledning kräver riksdagens godkännande. Bestämmelser som av någon annan anledning kräver riksdagens godkännande är bl.a. internationella förpliktelser som binder riksdagens budgetmakt (RP 1/1998 rd, s. 149/II).

Avtalet innehåller bestämmelser som hör till området för lagstiftning och som binder riksdagens budgetmakt. De redovisas på behörigt sätt i motiven. Därmed krävs riksdagens godkännande för avtalet om den gemensamma resolutionsfonden. Grundlagsutskottet har i sin praxis utgått från att riksdagen genom ett explicit beslut ger sitt samtycke till reservationer, uttalanden och förklaringar som påverkar innehållet i en internationell förpliktelse för Finland eller förpliktelsens omfattning i relation till själva avtalet (se t.ex. GrUU 13/2012 rd, s. 2/I). Regeringens förslag om att riksdagen ska ge sitt samtycke till förklaringen motsvarar utskottets praxis.

Bestämmelserna i överenskommelsen berör inte grundlagen på det sätt som avses i dess 94 § 2 mom. och 95 § 2 mom. Det är därmed möjligt att med enkel majoritet besluta om att godkänna avtalet och att behandla lagförslaget om sättande ikraft av avtalet i vanlig lagstiftningsordning.