Motivering
Verket för finansiell stabilitet och dess befogenheter
samt begränsning av verksamheten på finansmarknaden
Regeringen föreslår att en ny myndighet för
finansiell stabilitet inrättas. Den föreslås
heta Verket för finansiell stabilitet. Verket ska vara
den nationella resolutionsmyndigheten som säkerställer
stabiliteten på finansmarknaden och omorganiserar
sådana kreditinstituts och värdepappersföretags
verksamhet som drabbats av finansiella svårigheter (1 kap.
2 § 1 mom. i lagförslag 1). Det föreslås
få helt nya och omfattande befogenheter som medger långtgående
intrång i egendomsskyddet och näringsfriheten,
vilka är grundlagsgaranterade i 15 § respektive
18 §. Till befogenheterna hör exempelvis att ställa
institut under resolutionsförvaltning, skriva ned det nominella
värdet på och konvertera skulder, skriva ned aktier,
andelar och andra poster i eget kapital, ogiltigförklara
aktier och andelar och överföra affärsverksamhet.
Dessutom får statsrådet befogenheter att begränsa
verksamheten på finansmarknaden. Bestämmelser
om sådan begränsning har med grundlagsutskottets
medverkan införts i lagen om statens säkerhetsfond
(GrUU 7/2009 rd). Regeringen föreslår
nu att den lagen upphävs och att bestämmelser
med motsvarande innehåll ska ingå i resolutionslagen
(16 kap. 1—3 § i lagförslag 1). Statsrådet
kan på de villkor som föreskrivs i lag för
högst sex månader begränsa koncessionsenlig
och regelmässig verksamhet för företag
på finansmarknaden och besluta om begränsningar
och förbud i fråga om värdepappershandel.
När det gäller sådan verksamhet har
grundlagsutskottet ansett att samhälleliga intressen som är
acceptabla med tanke på de grundläggande fri-
och rättigheterna, framför allt för att
garantera stabiliteten på finansmarknaden och därmed
också skydda kunderna, talar för reglering som
innebär kraftfulla ingrepp i det grundlagsskyddade egendomsskyddet
och den grundlagsskyddade näringsfriheten (se t.ex. GrUU 43/2004
rd, s. 2/I).
Verket för finansiell stabilitet kan utöva
sina befogenheter först när ett institut inte
längre är funktionsdugligt eller hotas av ett
insolvensförfarande. Resolutionsverktygen utgör
ett alternativ till likvidation och konkurs. Användningen av
verktygen har begränsats så att de som är ägare
och borgenärer i förhållande till ett
kreditinstitut eller värdepappersföretag under
resolution inte ska försättas i en sämre
ställning än de skulle ha vid en likvidation eller
konkurs (4 kap. 1 § och 13 § 1 § i lagförslag
1). De föreslagna bestämmelserna kan bedömas
i ljuset av utskottets exekutionsrättsliga (konkurs och
utsökning) praxis. I sin etablerade praxis har grundlagsutskottet
ansett att konkurs- och utsökningslagstiftning kan sättas
i kraft genom vanliga lagar på samma sätt som
annan exekutionslagstiftning (GrUU 13/2013 rd,
s. 2/I, och de där nämnda utlåtandena).
Bestämmelser som berör egendomsskyddet enligt
15 § 1 mom. och näringsfriheten enligt 18 § 1
mom. i grundlagen måste dock vara tillräckligt
exakt avgränsade och noggranna. Dessutom ska bestämmelserna
väga in parternas rättigheter och skyldigheter
i rätt proportion för att inte vara oskäliga
för någon part eller grundlöst diskriminera
eller gynna någon. De föreslagna bestämmelserna
uppfyller dessa krav och utskottet har inget att invända
i detta avseende.
När grundlagsutskottet utvärderade de gällande
bestämmelserna om begränsning av verksamheten
på finansmarknaden påpekade det att reglerna för
tidsfristen trots allt skulle kunna kompletteras med det som nämns
i motiven (s. 128—129) om att beslutet ska gälla
så kort tid som möjligt och att begränsningarna
ska upphävas genast då det inte längre
finns grund för dem. Med hänsyn till att bestämmelserna
ska vara exakta och noga avgränsade är det inte
heller helt oproblematiskt att begränsningarnas och förbudens
innehåll är relativt öppet, menade utskottet.
Utskottet erinrar om vad det sagt tidigare och ser det fortfarande
som angeläget att båda punkterna i 16 kap. 1 § i
resolutionslagen kompletteras åtminstone med exempel på de
begränsningar och förbud som statsrådet
kan lägga fast med stöd av bestämmelsen
(GrUU 7/2009 rd, s. 3).
Verket för finansiell stabilitet har enligt förslaget
(12 kap. 1 § 1 mom. 2 punkten) trots sekretessbestämmelserna
rätt att utföra inspektioner i kreditinstitut
och värdepappersföretag i den utsträckning
som dess uppgifter kräver. I sin praxis har grundlagsutskottet
emellertid ändå fäst avseende vid att
det i reglering som gäller inspektioner av tillsynskaraktär
hos företag för klarhets skull bör hänvisas
till den allmänna bestämmelsen om inspektioner
i 39 § i förvaltningslagen (se GrUU 15/2014
rd, s. 2/II, GrUU 3/2014
rd, s. 4/II, och de där nämnda
utlåtandena). Därför bör lagförslaget
också i det här fallet kompletteras med en hänvisning
till 39 § i förvaltningslagen. Om det t.ex. på grund
av typen av inspektion finns ett behov att till någon del
avvika från förvaltningslagens bestämmelser
måste det lagstiftas separat om detta i enlighet med kraven
i grundlagen.
Inrättande av en fond utanför budgeten
Lagförslag 2 innebär att en stabilitetsfond
som står utanför statsbudgeten inrättas.
Den är sammansatt av en resolutionsfond för stabilitetsavgifter
från kreditinstitut och av en insättningsgarantifond
för insättningsgarantiavgifter från inlåningsbanker.
Orsaken till att fonden ska inrättas är resolutionsdirektivet,
som kräver att ett nationellt finansieringssystem för
resolutioner skapas genom en fond. Den nationella resolutionsmyndighetens
skyldighet är att se till att de avgiftsskyldiga inrättningarna
betalar in stabilitetsavgifterna till fullt belopp och i rätt
tid och att avgifterna överförs vidare till den
resolutionsnämnd som avses i EU:s resolutionsförordning
(RP s. 61/I och 193/II).
Fonder som står utanför statsbudgeten utgör undantag
från principen om budgetens fullständighet och
anses kringskära riksdagens budgetmakt (RP 1/1998
rd, s. 139/II). Enligt grundlagens 87 § kan
det genom lag bestämmas att en fond ska lämnas
utanför statsbudgeten, om skötseln av någon
bestående statlig uppgift nödvändigtvis
kräver det. Villkoren bör tolkas synnerligen restriktivt
(GrUU 14/2012 rd, s. 4/II,
och GrUB 10/1998 rd, s. 23/I).
Det kan anses att fullgörandet av en viss uppgift oundgängligen
förutsätter att en fond inrättas när
det är fråga om en bestående statlig
uppgift och de budgetekonomiska redskapen, såsom nettobudgetering,
flerårsbudgetering eller förslags- eller reservationsanslag,
inte är lämpliga för uppgiften (RP
1/1998 rd, s. 140/I). Det krävs
två tredjedels majoritet för att godkänna
ett lagförslag om att inrätta en sådan
fond eller för att väsentligt utvidga fonden och
dess ändamål.
Enligt propositionsmotiven är det exceptionellt att
ett institut eventuellt behöver försättas
i resolution och att det behövs resolutionsfinansiering
eller betalning av insättningsgaranti, och dessutom är
det svårt att förutse. Stabilitetsfondens beredskapsuppgifter
har karaktären av bestående statliga uppgifter,
och det är svårt att förutse de eventuellt
stora utgiftsposter som uppgifterna kräver och dessutom
att finansiera dem med de budgetekonomiska redskapen. Utskottet
anser att villkoren i grundlagens 87 § uppfylls för
att inrätta en fond utanför statsbudgeten. Men
det krävs sådan kvalificerad majoritet som anges
i den paragrafen för att lagförslaget om inrättande
av fonden ska kunna godkännas. Lagstiftningsordningen ska
anges i lagingressen och därför bör den
kompletteras.
Avgifter
Enligt förslaget ska de administrativa kostnaderna
för verkets och fondens verksamhet täckas med
avgifter som tas ut av de kreditinstitut, värdepappersföretag
och filialer till tredjeländers kreditinstitut och värdepappersföretag
som hör till resolutionslagens tillämpningsområde
(1 § i lagförslag 4). I konstitutionell mening
anses avgiften utgöra skatt och därför
ska de föreslagna bestämmelserna granskas med
avseende på 81 § 1 mom. i grundlagen.
Enligt 6 § 1 mom. ska Verket för finansiell stabilitet
vid behov fastställa förvaltningsavgiften så mycket
lägre att det sannolikt inte uppkommer något överskott,
om beloppet som tas ut som förvaltningsavgifter sannolikt
skulle överstiga verkets kostnader. I propositionsmotiven om
lagstiftningsordningen granskas de föreslagna bestämmelserna
i ljuset av grundlagsutskottets tolkningspraxis i fråga
om skattelättnader. Utskottet har i och för sig
ansett att det är konstitutionellt möjligt att
ge en myndighet befogenhet att bevilja skattelättnader.
Möjligheten att bevilja lättnad måste
emellertid vara ett tydligt undantag i förhållande
till de lagstadgade grunderna för skatten (se t.ex. GrUU
5/2010 rd, s. 4/I).
En sänkt förvaltningsavgift ter sig ändå inte som
ett sådant undantag. Avgiften måste i fråga om
alla avgiftsskyldiga sänkas så att den proportionellt
sett sjunker lika mycket för alla. Den kan behöva
sänkas främst till följd av att verkets verksamhetskostnader
och avgifter är svåra att förutse (RP
s. 192/II). Enligt utskottets uppfattning är det
fråga om grunderna för skattens storlek, och då ska
regleringen vara såtillvida exakt utformad att den prövningsrätt
som de tillämpande myndigheterna har när det gäller
att bestämma skattens storlek ska vara bunden till sin natur
(RP 1/1998 rd, s. 135). Därför
måste regleringen preciseras i detta avseende.
Verket för finansiell stabilitet kan besluta att av
ett institut ta ut en rimlig ersättning för sina kostnader
för användningen av resolutionsverktyg (7 kap.
2 § 3 mom. i lagförslag 1). I grundlagens 81 § 2
mom. står det att bestämmelser om de allmänna
grunderna för storleken av avgifter för de statliga
myndigheternas verksamhet ska utfärdas genom lag. Enligt
förarbetena till grundlagen ska bestämmelser om
avgiftsberäkningen, t.ex. vilka självkostnadsvärden
eller företagsekonomiska som ska iakttas, utfärdas
genom lag (RP 1/1998 rd, s. 135/II). Förslaget måste
kompletteras med bestämmelser om grunderna för
avgiftens storlek
Besvärsförbud
Verket för finansiell stabilitet ska innan värdet på aktier
och andelar skrivs ned och resolutionsåtgärder
vidtas se till att det berörda institutets tillgångar
och skulder värderas. Värderingar får inte
separat överklagas genom besvär (5 kap. 10 § 2
mom. i lagförslag 1). Besvärsförbudet
följer av resolutionsdirektivet. Enligt regeringens motivering
om lagstiftningsordningen är det motiverat att ha ett förbud
mot att överklaga eftersom värderingen ingår
i de brådskande resolutionsåtgärderna.
Besvärsförbudet är enligt utskottets
uppfattning inte problematiskt med avseende på 21 § 2
mom. i grundlagen, eftersom det går att hänskjuta
frågan om värderingens riktighet till domstol
som en del av verkets beslut enligt 5 kap. 10 § 1 mom.
Behovet av riksdagens godkännande och behandlingsordningen
Regeringen förslår att riksdagen godkänner
avtalet om överföring av och ömsesidighet
för bidrag till den gemensamma resolutionsfonden och ger
sitt samtycke till en förklaring som gäller avtalet
och EU:s resolutionsförordning.
Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen godkänner riksdagen
fördrag och andra internationella förpliktelser
som innehåller sådana bestämmelser som
hör till området för lagstiftning eller
annars har avsevärd betydelse eller som enligt grundlagen
av någon annan anledning kräver riksdagens godkännande.
Bestämmelser som av någon annan anledning kräver
riksdagens godkännande är bl.a. internationella
förpliktelser som binder riksdagens budgetmakt (RP
1/1998 rd, s. 149/II).
Avtalet innehåller bestämmelser som hör
till området för lagstiftning och som binder riksdagens
budgetmakt. De redovisas på behörigt sätt
i motiven. Därmed krävs riksdagens godkännande
för avtalet om den gemensamma resolutionsfonden. Grundlagsutskottet
har i sin praxis utgått från att riksdagen genom
ett explicit beslut ger sitt samtycke till reservationer, uttalanden och
förklaringar som påverkar innehållet
i en internationell förpliktelse för Finland eller
förpliktelsens omfattning i relation till själva
avtalet (se t.ex. GrUU 13/2012 rd, s.
2/I). Regeringens förslag om att riksdagen ska
ge sitt samtycke till förklaringen motsvarar utskottets
praxis.
Bestämmelserna i överenskommelsen berör inte
grundlagen på det sätt som avses i dess 94 § 2
mom. och 95 § 2 mom. Det är därmed möjligt att
med enkel majoritet besluta om att godkänna avtalet och
att behandla lagförslaget om sättande ikraft av
avtalet i vanlig lagstiftningsordning.